PPP模式對(duì)接醫(yī)養(yǎng)結(jié)合一體化的SWOT分析

李濤

[摘 要]本文將根據(jù)PPP模式的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀，運(yùn)用SWOT分析法對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析，并提出建議，對(duì)解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合融資渠道不暢導(dǎo)致的資金短缺問題具有指導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；SWOT分析；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合融資渠道

我國養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障水平較低，隨著老齡化程度的不斷加深，“未富先老”矛盾日益凸顯，失能及半失能老人的治療和看護(hù)問題日益加深。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立、自成系統(tǒng)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不方便就醫(yī)，醫(yī)院又不方便養(yǎng)老，老年人患者往返醫(yī)院和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間，既加重負(fù)擔(dān)，也容易耽誤治療。二者的分離也加劇了醫(yī)療資源的緊張。在許多一線城市，醫(yī)院“重救治、輕養(yǎng)護(hù)”，大型醫(yī)院難以提供細(xì)致精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。研究指出“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式能夠有效地提高老年人慢病患者的生活能力、解決老年人的就醫(yī)和看護(hù)問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源利用最大化。

既往研究中，譙京京[1]指出資金缺乏已成為阻礙醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的制約因素之一，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目融資渠道不暢，僅依靠政府資金、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，難以長遠(yuǎn)發(fā)展。鄭先平[2]指出我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)的發(fā)展缺少穩(wěn)定的資金籌集，難以保障醫(yī)養(yǎng)結(jié)合事業(yè)持續(xù)運(yùn)行。因此，張嵐[3]認(rèn)為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目引進(jìn)PPP模式能起到事半功倍的作用，逐步引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。本文將根據(jù)PPP模式的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀，運(yùn)用SWOT分析法對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析，并提出建議，對(duì)解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合融資渠道不暢導(dǎo)致的資金短缺問題具有指導(dǎo)作用。

一、PPP模式的內(nèi)涵

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府與私人組織之間，為了提供某種特許商品或服務(wù)，以雙方簽訂的協(xié)議為基礎(chǔ)，形成長期合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。

（二）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP發(fā)展現(xiàn)狀

截止至2017年12月末，財(cái)政部入庫PPP項(xiàng)目14424個(gè)，項(xiàng)目金額18.2萬億元。對(duì)比PPP模式應(yīng)用較多的市政工程（4736個(gè)）、交通運(yùn)輸（1762個(gè)）和生態(tài)環(huán)保（1107個(gè)），PPP模式在醫(yī)療衛(wèi)生（402個(gè)）和養(yǎng)老（176個(gè)）項(xiàng)目中應(yīng)用較少，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目僅有27個(gè)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目投資總額136.8億元，占全國PPP項(xiàng)目投資總額18.2萬億元的0.075%。我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP項(xiàng)目處于探索階段，可參考的范例較少，下面以云南省文山州中醫(yī)醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施綜合發(fā)展項(xiàng)目為例：

項(xiàng)目總投資額5.6億元，采用PPP模式運(yùn)營。建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目公司承包項(xiàng)目的投資與建設(shè)；運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行與管理、日常維修和基礎(chǔ)設(shè)施保養(yǎng)。在缺陷責(zé)任期及設(shè)備質(zhì)保期滿之內(nèi)，項(xiàng)目所需要的維護(hù)、修理費(fèi)用由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，合作期滿后由項(xiàng)目公司按照《PPP項(xiàng)目合同》對(duì)項(xiàng)目的設(shè)備設(shè)施進(jìn)行全方位的大修并經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收，達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)并能保證能正常運(yùn)營一定年限后無償將設(shè)施的運(yùn)營權(quán)、資產(chǎn)、設(shè)施轉(zhuǎn)讓給政府。

該項(xiàng)目在PPP模式的基礎(chǔ)上達(dá)到了公共產(chǎn)品供給增加、效率提高、成本控制和市場競爭優(yōu)化，在整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制、規(guī)模程度和行業(yè)示范性都有較高的水平，說明該項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施具有較高的可行性。

二、PPP模式政策解讀

近年來，國家鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，中央和地方政府出臺(tái)了一系列政策促進(jìn)社會(huì)力量參與到養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中來。

2014年8月26日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財(cái)社[2014]105號(hào)），文件要點(diǎn)是堅(jiān)持政府引導(dǎo)的基礎(chǔ)上培育市場主體，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的政府購買與社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體相結(jié)合。

2014年9月12日發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》（發(fā)改投資[2014]2091號(hào)），指出要放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)工程，采取政府和社會(huì)資本合作等方式，參與醫(yī)療、養(yǎng)老改革，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)銜接。

2019年3月29日國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號(hào)），指出要強(qiáng)化服務(wù)管理體系，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)有效投資擴(kuò)大、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量改善、養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)潛力釋放。

三、PPP模式對(duì)接天津市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的SWOT分析

（一）優(yōu)勢分析。

1.天津市民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)資本雄厚。截至2018年9月底，全市民營經(jīng)濟(jì)市場主體達(dá)103.9萬戶，民營企業(yè)46.08萬戶，全市新登記市場主體22.11萬戶，其中民營市場主體21.88萬戶，占全市的比重為98.9%。作為首批沿海開放城市，天津市發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，民間資本積累雄厚，社會(huì)資本方具有一定融資實(shí)力，運(yùn)營方面也具有持續(xù)能力。

2.天津市已進(jìn)入深度老齡化，市場需求大。天津60歲以上的戶籍老年人達(dá)到246萬人，占全市總?cè)丝?3.4%，接近戶籍人口的四分之一。65歲以上戶籍老年人口156.7萬人，占全市戶籍人口14.92%，養(yǎng)老需求大。

3.天津市已初步建立完備的養(yǎng)老模式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，開展專項(xiàng)行動(dòng)，提升養(yǎng)老服務(wù)院的質(zhì)量，基礎(chǔ)性指標(biāo)合格率超過70%，管理服務(wù)質(zhì)量類指標(biāo)合格率超過90%。居家養(yǎng)老層面，積極建設(shè)農(nóng)村照料中心，并重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。2019年市內(nèi)六區(qū)和濱海新區(qū)開展了居家養(yǎng)老試點(diǎn)項(xiàng)目，很大程度上緩解了社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施不足的壓力。

（二）劣勢分析。

1.項(xiàng)目組建困難，缺乏經(jīng)驗(yàn)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)單一，天津市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP模式尚處于探索階段，缺乏可參考的范例，尚未建立起風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)急機(jī)制。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合PPP模式涉及多個(gè)部門，統(tǒng)籌管理具有一定困難，且養(yǎng)老服務(wù)相比于其他項(xiàng)目更難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的定價(jià)和收費(fèi)制度。

2.投資周期長，難以整合社會(huì)資源。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)相較于其他行業(yè)具有一定的公益性，前期資金需求大，回報(bào)周期長，難以吸引社會(huì)力量進(jìn)行投資。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與維持僅靠老人及家屬支付的養(yǎng)老費(fèi)用和政府補(bǔ)貼，難以擴(kuò)大規(guī)模。且天津市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要依靠政府投資、運(yùn)營和監(jiān)管，過度依賴政府主導(dǎo)，導(dǎo)致民間資本參與度較低，未能最大化的整合社會(huì)資源。

四、完善法規(guī)、加大投入

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，提供法律保障。自2015年以來，天津市已出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見 》《關(guān)于印發(fā)天津市進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力實(shí)施方案的通知》，但尚未建立起完備的、具有針對(duì)性的法律條文為PPP模式的發(fā)展提供法律保障，應(yīng)完善相關(guān)法律體系，規(guī)范招投標(biāo)管理和項(xiàng)目審查，建立健全有利于促進(jìn)本市PPP模式推行的法律體系。

2.完善監(jiān)管制度，強(qiáng)化組織保障。從合同管理、項(xiàng)目審查、投招標(biāo)管理到績效評(píng)價(jià)，都應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管力度，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效，確保項(xiàng)目合規(guī)、必要和具有適用性，確保交易公平、公開、公正，為PPP模式的運(yùn)營提供有利的制度保障。同時(shí)要強(qiáng)化組織建設(shè)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，形成組織合力。

3.加大財(cái)政投入，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)。政府應(yīng)在尊重市場主體地位的基礎(chǔ)上加大財(cái)政投入，通過提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老入住率、提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)一步促進(jìn)天津市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展；促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解醫(yī)療資源緊張，提升入院滿意度；提升護(hù)工的薪資待遇，建立健全績效考核機(jī)制，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展提供人才支持。

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[作者單位]

天津醫(yī)科大學(xué)