生態(tài)文明戰(zhàn)略引導(dǎo)下的“多規(guī)合一”探索

摘? 要：采煤沉陷區(qū)涉及我國多個省市，長期以來一直是資源型地區(qū)的重要社會民生問題。該文中通過國內(nèi)外采煤沉陷區(qū)治理模式總結(jié)，結(jié)合山西省產(chǎn)煤第一縣區(qū)平魯發(fā)展實際，探討了“多規(guī)合一”指導(dǎo)采煤沉陷區(qū)縣域綜合治理的工作思路。

關(guān)鍵詞：采煤沉陷區(qū)? 治理? 多規(guī)合一

中圖分類號：TU984 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）07（b）-0073-02

采煤沉陷區(qū)作為我國煤礦開采活動伴生的特殊地理單元，長期承載著經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會民生、生態(tài)治理、環(huán)境恢復(fù)等多重發(fā)展任務(wù)，累積矛盾問題突出，也一直是科研人員的重要研究課題。十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為新時期治國理政的重要戰(zhàn)略，著力推動“五個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展。采煤沉陷區(qū)治理也進(jìn)入了全新時期。該文通過剖析山西省采煤沉陷區(qū)治理試點案例，旨在探討“多規(guī)合一”指導(dǎo)下實現(xiàn)“五位一體”、以治理促發(fā)展的工作思路。

1? 生態(tài)文明戰(zhàn)略與趨勢

十九大報告中明確提出要樹立“綠水青山就是金山銀山”以及“山水林田湖（草）是一個生命共同體”等生態(tài)文明發(fā)展的理念和要求。隨著2018年自然資源部組建，“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”的生態(tài)文明戰(zhàn)略體制全面實施。

2? 我國采煤沉陷區(qū)嚴(yán)峻的現(xiàn)實

采煤沉陷區(qū)經(jīng)常發(fā)生地表下陷、水土流失、房屋損壞、道路塌陷、生態(tài)惡化等巨大破壞，嚴(yán)重威脅到人民群眾的生存和生命財產(chǎn)安全。據(jù)研究[1]，2017年我國共有23個?。ㄊ袇^(qū)）151個縣（市區(qū)）分布有采煤沉陷區(qū)，形成采煤沉陷區(qū)面積約2萬km2，部分資源型城市塌陷面積超過了城市總面積的10%。目前，我國采煤沉陷區(qū)涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地約5000km2，涉及人口2千萬人左右，其中，山西省采煤沉陷區(qū)面積，2千多km2，沉陷區(qū)受災(zāi)人口為230萬人。

3? 國內(nèi)外采煤沉陷區(qū)治理模式總結(jié)

采煤沉陷區(qū)長期以工礦業(yè)為主線，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展路徑通常較為單一，開采黃金期之后都不同程度地面臨地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)破壞、人居遷徙、就業(yè)困境以及發(fā)展危機(jī)等。按照國內(nèi)外治理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型跨度和要素統(tǒng)籌層次，可分為以下幾種模式。

3.1 農(nóng)林牧漁等一產(chǎn)恢復(fù)模式

河南永城、安徽鳳臺、山西平魯?shù)鹊?，分別通過耕地保護(hù)和恢復(fù)開展農(nóng)業(yè)種植，利用大面積封閉水域發(fā)展養(yǎng)魚、養(yǎng)鴨、魚鴨混養(yǎng)或者水產(chǎn)加工等養(yǎng)殖業(yè)，結(jié)合沉陷區(qū)林、草地生態(tài)恢復(fù)開展畜牧業(yè)等，引導(dǎo)沉陷區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)以一產(chǎn)為特色實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)和鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展。不同地區(qū)，因其自然條件、氣候水文的差異而在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域采取不同的治理措施。在大規(guī)模改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、直接消減和治理采煤地形沉陷、穩(wěn)定煤炭產(chǎn)業(yè)工人為主的本地化就業(yè)等方面，一產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展模式綜合效用顯著。中國第一個資源枯竭型城市遼寧阜新，也采取了發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)作為“應(yīng)急”、接續(xù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)部分轉(zhuǎn)型替代。

3.2 新興產(chǎn)業(yè)二產(chǎn)替代模式

山東新泰、安徽淮南、山東棗莊等地，選擇不積水、風(fēng)能和陽光充足地段發(fā)展風(fēng)力（光伏）發(fā)電基地，目前發(fā)電規(guī)模均已達(dá)到百MW級規(guī)模。阜新市轉(zhuǎn)型進(jìn)入了風(fēng)電時代，2016年底，全市風(fēng)電累計并網(wǎng)裝機(jī)容量已達(dá)189萬kW，占整個遼寧省的29.6%;全市風(fēng)電累計發(fā)電量為38億kW·h，占整個遼寧省的33.9%。許多地區(qū)相繼推行新能源綜合產(chǎn)業(yè)替代模式，還包括培育現(xiàn)代煤化工等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。這些地區(qū)多數(shù)仍處于工業(yè)化加速發(fā)展階段，煤炭產(chǎn)業(yè)萎縮后工業(yè)化發(fā)展亟需新動能，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)仍然艱巨。

3.3 生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式

江蘇徐州、河北唐山、安徽淮南等地開展生態(tài)綜合治理，依托工程科技和景觀生態(tài)再造，修復(fù)沉陷區(qū)林、田、湖、灘、苗、果、蔬、漁結(jié)合的立體生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)國家生態(tài)旅游示范區(qū)和城市濕地公園，形成了觀光農(nóng)業(yè)、工業(yè)旅游和生態(tài)開發(fā)、休閑旅游相結(jié)合的治理路徑。阜新市海州露天礦國家礦山公園也試圖打造集旅游、考察、科普于一體的工業(yè)遺產(chǎn)旅游項目。隨著休閑旅游時代到來，該模式通過“變廢為寶”，極大改善了工礦和城市的生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)出“三生融合”和可持續(xù)發(fā)展的方向。

3.4 人居導(dǎo)向的“兩化聯(lián)動”模式

以山西省為代表的資源型地區(qū)，在前期重點對國有煤礦沉陷區(qū)集中治理的基礎(chǔ)上，近年開始推行覆礦村鎮(zhèn)人口集中搬遷安置和工礦區(qū)現(xiàn)代化、規(guī)?；膮f(xié)同發(fā)展思路，著力破解工（礦）業(yè)經(jīng)濟(jì)增長、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和采煤沉陷區(qū)治理三重發(fā)展難題。在2014年《國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃》（2014—2020年）和《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2014〕25號等一系列政策文件出臺后，以人居環(huán)境為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型綜改模式在山西逐漸形成，有力地推動了新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化“兩化聯(lián)動”，進(jìn)而實現(xiàn)縣域協(xié)調(diào)發(fā)展和“四化同步”。

3.5 模式借鑒

實踐經(jīng)驗表明，國內(nèi)取得成效的沉陷區(qū)治理，都不同程度采用了一體化治理思路，體現(xiàn)出以人為本、因地制宜、產(chǎn)業(yè)帶動、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)城協(xié)同、綜合統(tǒng)籌的發(fā)展方針。而以德國魯爾工業(yè)區(qū)為代表的發(fā)達(dá)國家沉陷區(qū)，則以綜合協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施的大幅改善、生態(tài)環(huán)境的全面修復(fù)、產(chǎn)業(yè)體系的轉(zhuǎn)型升級、中小企業(yè)的大力扶持和高素質(zhì)勞動力的持續(xù)培養(yǎng)，實現(xiàn)了發(fā)展治理的轉(zhuǎn)型跨越，進(jìn)入了一體化治理的高水平階段（見圖1）。

4? 山西省采煤沉陷區(qū)“多規(guī)合一”治理思路——以朔州市平魯區(qū)為例

4.1 平魯區(qū)采煤沉陷區(qū)概況

朔州市平魯區(qū)作為山西省最大煤礦所在地，至2014年，煤礦地下采空區(qū)坍塌引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害共計374處，其中地面沉陷168處。全區(qū)因采煤沉陷需搬遷的村莊共47個，11580戶、33104人，涉及平魯區(qū)東南部約855.8km2的行政區(qū)劃范圍。2014年納入山西省采煤沉陷區(qū)治理試點。

4.2 新時期平魯區(qū)采煤沉陷區(qū)縣域治理思路

規(guī)劃思路：以村莊搬遷和新鎮(zhèn)建設(shè)為載體，以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向，以民生服務(wù)為保障，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動為依托，以土地集約為要義，“多規(guī)合一”引導(dǎo)實施，以近期為啟動時限、遠(yuǎn)期持續(xù)推進(jìn)，統(tǒng)籌平魯區(qū)東南片區(qū)井、白、陶、向、榆、下東南六鄉(xiāng)鎮(zhèn)、北坪街道辦和北坪循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，參照各實施主體的發(fā)展水平，構(gòu)建面向可持續(xù)發(fā)展的綜合性實施規(guī)劃。

規(guī)劃圍繞建設(shè)“晉北綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)”的總體定位，遵循“晉北人居示范區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行區(qū)”三大功能定位，縱深推進(jìn)治理，努力實現(xiàn)四項發(fā)展任務(wù)。

一是人居環(huán)境得到根本性改善。

以建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村為引領(lǐng)，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境承載相適宜、生活改善與生態(tài)保護(hù)相統(tǒng)一、歷史文化傳承與現(xiàn)代文明相融合的新型小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)。

至2020年，完成平魯區(qū)東南應(yīng)搬未搬的共47個自然村村莊搬遷工作，新建8個安置點，安置人口達(dá)3.3萬，總安置用地115.6萬m2。把采煤沉陷區(qū)治理成為具有生活美、生態(tài)美、家園美、田園美的宜居宜業(yè)的幸福新家園。

二是城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)一體化格局。

實現(xiàn)生活宜居空間、城鎮(zhèn)服務(wù)空間、產(chǎn)業(yè)特色空間、生態(tài)保育空間四維空間協(xié)同發(fā)展，基本形成礦區(qū)城鄉(xiāng)空間協(xié)同發(fā)展局面，引導(dǎo)“中心城區(qū)—副中心城鎮(zhèn)—新型社區(qū)”三級新型空間體系逐步成型。

按照“70%的農(nóng)民享受城鎮(zhèn)化服務(wù)”的思路，至2020年，東南片區(qū)城、鎮(zhèn)兩級集聚人口在16萬人以上。

三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得實質(zhì)性突破。

以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線，以治理為契機(jī)，積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

至2020年，平魯區(qū)“以煤為基、多元循環(huán)、綠色發(fā)展”的新型工業(yè)化體系基本形成。新興產(chǎn)業(yè)占比率達(dá)到35%，第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到20%以上，服務(wù)業(yè)就業(yè)比重達(dá)到35%。

四是生態(tài)治理工程取得顯著成效。

按照全區(qū)“70%土地實施生態(tài)化建設(shè)”的思路，以城市、村鎮(zhèn)為“點”，河流、道路為“線”，農(nóng)田、山丘為“面”，構(gòu)建點、線、面有機(jī)結(jié)合的生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)體系，大力推進(jìn)采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理。

至2020年，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，空氣質(zhì)量平均值全部達(dá)到國家二級水平，地下飲用水水質(zhì)100%達(dá)標(biāo);完成30座煤礦的綠化工程，實現(xiàn)礦山增綠27.77km2;以采空區(qū)為核心治理區(qū)，實現(xiàn)生態(tài)治理面積326.14km2，土地復(fù)墾率100%;以搬遷村為主戰(zhàn)場，實現(xiàn)林草地新增190.37km2。

5? 結(jié)語

平魯區(qū)采煤沉陷區(qū)治理試點規(guī)劃，經(jīng)政府批復(fù)后已進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施階段。堅持“五個統(tǒng)籌”“多規(guī)合一”治理思路，符合生態(tài)文明戰(zhàn)略導(dǎo)向，順應(yīng)了國家空間規(guī)劃改革大方向，抓住了采煤沉陷區(qū)一體化治理的關(guān)鍵，為實現(xiàn)“消除災(zāi)害、保障民生、改善環(huán)境、節(jié)約資源、村礦共贏”做出了有益探索。

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