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    地方政府債務(wù)債券化及其經(jīng)濟(jì)效果

    2019-11-01 02:01:45王訸
    現(xiàn)代管理科學(xué) 2019年9期
    關(guān)鍵詞:抵押品預(yù)算法流動(dòng)性

    摘要:文章梳理了中國(guó)地方政府債務(wù)形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程,以2015年新預(yù)算法的頒布為分界點(diǎn),通過規(guī)定地方政府增量債務(wù)的具體形態(tài)以及發(fā)行置換債券對(duì)存量地方政府債務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換,實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)的債券化。文章進(jìn)一步從債務(wù)人地方政府和主要債權(quán)人商業(yè)銀行的角度,闡述了債務(wù)債券化機(jī)制的經(jīng)濟(jì)效果。文章最后對(duì)債務(wù)債券化進(jìn)程給出了一些政策建議。

    關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù);債券化;雙贏效果

    一、 舊預(yù)算法下地方政府債務(wù)情況

    中國(guó)地方政府債務(wù)及其治理效果是近幾年來一個(gè)廣泛受到關(guān)注的問題,我們按照事實(shí)路徑和法律約束兩條線索進(jìn)行總結(jié)。學(xué)界普遍觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)地方政府債務(wù)的起源點(diǎn)在于1994年的分稅制改革,付敏杰(2016)指出改革措施使得地方稅收收入占總財(cái)政收入比重從平均73%降至50%以下,而地方財(cái)政支出并沒有對(duì)應(yīng)的下降,依然維持在70%左右的水平,于此帶來收支不相稱的結(jié)果?;谶@樣的事實(shí)路徑背景,地方政府開始有了募集資金彌補(bǔ)收支缺口的動(dòng)機(jī)。值得注意的是另一條法律約束線索,在1994年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,舊預(yù)算法依然是生效的上位法,其規(guī)定了“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”,這樣的否定式條款并沒有給地方政府一個(gè)明確的融資渠道。在收支不相稱的事實(shí)和舊預(yù)算法的約束下,地方政府融資平臺(tái)、BT融資等募集資金的方式應(yīng)運(yùn)而生。

    在舊預(yù)算法生效的時(shí)間范圍內(nèi),地方政府債務(wù)的發(fā)展歷程大致上包括1994年至2008年的萌芽發(fā)展期,以及2008年之后的井噴發(fā)展期。討論中國(guó)地方政府債務(wù)問題,2008年是另一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。我們回溯十年之前,2008年的全球金融危機(jī)對(duì)世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融格局都產(chǎn)生了重要影響,中國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)危機(jī)提出了4萬億元的刺激計(jì)劃,其中1萬億元來自中央,3萬億元來自地方,并且2009年初人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見,鼓勵(lì)有條件有能力的地方政府通過組建融資平臺(tái)的方式募集資金進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。于是在政策支持下,地方政府融資平臺(tái)迅猛發(fā)展,也就是短短幾年間地方政府融資平臺(tái)積累了大量債務(wù)。而由于地方政府融資平臺(tái)與地方政府之間錯(cuò)綜復(fù)雜的所屬關(guān)系,學(xué)界和業(yè)界對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂引起了監(jiān)管層的重視。在2011年和2013年審計(jì)署發(fā)布了官方對(duì)于地方政府債務(wù)梳理的權(quán)威報(bào)告,地方政府債務(wù)的清晰結(jié)構(gòu)逐漸浮出水面。

    在數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)上,我們關(guān)注舉債主體的結(jié)構(gòu)變化和資金來源的結(jié)構(gòu)變化。從舉債主體上看,地方政府融資平臺(tái)一直是第一位,但占比從46%下降至39%,可以看出地方政府融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)累計(jì)最關(guān)鍵的因素;從資金來源上看,2013年開始公布了一種未統(tǒng)計(jì)的資金來源渠道——BT融資渠道,考慮這個(gè)新渠道之后,兩個(gè)版本間銀行貸款依然是第一位的,占比從2010年底的74%下降到51%,BT融資在第二位11%,發(fā)行債券在第三位,從8%上升到10%,占比有一定的上升。

    按照東中西部地區(qū)劃分,可以看出不同區(qū)域地方政府的債務(wù)比重,東部發(fā)達(dá)區(qū)域債務(wù)余額較高,中西部地區(qū)相對(duì)較低,負(fù)債結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)聚集效應(yīng),基于區(qū)域數(shù)據(jù)武彥民、竹志奇(2017)也認(rèn)為地方政府債務(wù)存在空間上的自相關(guān),區(qū)域協(xié)同發(fā)展或許是債務(wù)聚集的一種解釋。另一方面,在2013年的公告中,各省均公布了詳細(xì)口徑下的數(shù)據(jù),按照資金來源的區(qū)別,東部資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)銀行貸款比例較高,而資本市場(chǎng)發(fā)展較滯后的中西部地區(qū)則以BT融資等變相融資方式為主要渠道。隨著地方政府融資模式的改變,BT、信托等變相融資渠道趨于收緊,中西部欠發(fā)達(dá)省份的融資難度會(huì)進(jìn)一步提高,償付壓力加大。這樣的結(jié)構(gòu)分化會(huì)有可能導(dǎo)致部分省份率先打破地方政府債務(wù)的剛性兌付,但從另一個(gè)角度看,也會(huì)促進(jìn)投資者甄別債務(wù)主體,推進(jìn)地方政府債務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

    二、 新預(yù)算法下債務(wù)置換的經(jīng)濟(jì)效果

    在清晰了解了地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,為了解決地方政府債務(wù)積累可能產(chǎn)生的危機(jī),監(jiān)管層從法律層面上修訂并頒布了新預(yù)算法,在實(shí)踐層面上以新預(yù)算法為指導(dǎo)對(duì)于存量地方政府債務(wù)進(jìn)行債務(wù)置換,對(duì)于增量地方政府債務(wù)用發(fā)行地方政府債券的形式予以統(tǒng)一。

    2014年6月新預(yù)算法修訂完成,2015年1月1日正式頒布實(shí)施,以此為標(biāo)志中國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)入了由暗向明、從亂到治的新階段。對(duì)比新舊預(yù)算法法條可以看出,新預(yù)算法在明確規(guī)定了地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式募集資金的同時(shí),也否定了其他形式的新增債務(wù)與地方政府的關(guān)系,對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了責(zé)任上的切割。

    在實(shí)踐層面上,新預(yù)算規(guī)定了新增地方政府債務(wù)的形式,而對(duì)于存量地方政府債務(wù),監(jiān)管層通過發(fā)行債務(wù)置換的方法,將地方政府債務(wù)統(tǒng)一成地方政府債券的形式。所謂債務(wù)置換,是指從2015年起計(jì)劃三年內(nèi)通過發(fā)行新的地方政府債券,來償還由財(cái)政部甄別確定的存量地方政府債務(wù)。因?yàn)橹脫Q債券期限長(zhǎng),有3年、5年、7年、10年四種期限,可以緩解地方政府融資平臺(tái)依賴貸款或非標(biāo)等剩余期限短、利率高的融資方式與低收益公益性、長(zhǎng)期資產(chǎn)間的錯(cuò)配問題,以長(zhǎng)置短,可以降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率,這是用債務(wù)置換的方式來治理地方政府存量債務(wù)的政策初衷。

    1. 債務(wù)人視角——降低成本,延長(zhǎng)期限。從債務(wù)人角度看,對(duì)地方政府進(jìn)行的全面治理整頓源于其可能帶來的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn),而發(fā)行地方政府債券的方式將地方政府債務(wù)中期限短、成本高的債務(wù)置換成了期限長(zhǎng)、成本低的地方政府債券,地方政府從償債壓力減輕的角度上是有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)行進(jìn)債務(wù)置換的。這種降低成本、延長(zhǎng)期限的債務(wù)債券化效果,也被許多研究成果所支持。汪濤、胡志鵬(2015)結(jié)合財(cái)政部測(cè)算,認(rèn)為債務(wù)置換后地方政府還款期限延后,且每年可減少400億元至500億元利息負(fù)擔(dān)。張曉斌(2016)指出2015年地方政府債務(wù)中的銀行貸款利率和城投債利率均要高于地方政府債券利率,債券延期后可能削減千億級(jí)別的債務(wù)。吳思玥(2016)以景德鎮(zhèn)某城商行債務(wù)置換數(shù)據(jù)為例,得出債務(wù)置換使該行一年減少收益520萬元。

    但同時(shí)我們可以看到相關(guān)的文獻(xiàn)對(duì)于降低成本、延長(zhǎng)期限這一效果的論證數(shù)據(jù)較為粗略。本文試圖以人民銀行某分行對(duì)于該區(qū)域2015年到2016年兩年間,關(guān)于商業(yè)銀行進(jìn)行債務(wù)置換的調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù),分析22家商業(yè)銀行共計(jì)651筆置換貸款,將不同商業(yè)銀行貸款在同一置換債券批次下進(jìn)行整合,考察貸款利率與地方政府債券利率的關(guān)系以及債務(wù)加權(quán)期限的延長(zhǎng)效果。

    根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以得出,該分行所在區(qū)域的商業(yè)銀行參與的地方政府債務(wù)置換效果,與我們的假設(shè)是一致的,即絕大部分置換債務(wù)都使得債務(wù)利率下降,剩余期限延長(zhǎng),且按照債務(wù)金額權(quán)重測(cè)算得出651筆貸款平均剩余期限為3.59年,兩年發(fā)行的地方政府債券加權(quán)平均期限為6.67年,債務(wù)置換使得區(qū)域內(nèi)的地方政府還款期限平均延后3.08年?;谏鲜龇治觯疚挠孟鄬?duì)較充實(shí)的數(shù)據(jù)展示了債務(wù)債券化之后,地方政府債務(wù)成本降低、期限延長(zhǎng)的效果,對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)做了一定的補(bǔ)充。

    2. 債權(quán)人視角——減少風(fēng)險(xiǎn),增加流動(dòng)性。從債權(quán)人立場(chǎng)看,依照2011年和2013年審計(jì)署公布的地方政府債務(wù)持有主體的數(shù)據(jù),商業(yè)銀行以持有融資平臺(tái)貸款的形式成為地方政府債務(wù)的主要債權(quán)人。這種類型的債權(quán)有兩個(gè)問題,第一是舉債主體的違約風(fēng)險(xiǎn)存在集中爆發(fā)的可能性,第二是貸款債權(quán)本身流動(dòng)性較差。

    對(duì)于第一個(gè)問題,在進(jìn)行債務(wù)置換之前,銀行貸款的償付主體是各類地方政府融資平臺(tái),其償付能力遠(yuǎn)不如省級(jí)政府,雖然截止目前來看,由地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的城投債尚無打破剛性兌付的先例,但是國(guó)企發(fā)行的企業(yè)債已經(jīng)有個(gè)別違約現(xiàn)象出現(xiàn)。隨著時(shí)間推移如果債務(wù)問題沒有合理解決,集中在銀行體系的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必存在爆發(fā)的可能,屆時(shí)銀行系統(tǒng)將遭受較大的沖擊。所以通過債務(wù)債券化的方式將貸款轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟?,有以下幾個(gè)益處:一是符合上位法的融資形式要求,債權(quán)有了明確的法律保障;二是將償付人轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)政府,由于地方政府不存在法律意義上的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),所以地方政府債券的評(píng)級(jí)較高,違約風(fēng)險(xiǎn)較低;三是在發(fā)行規(guī)則中國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)也相當(dāng)于上級(jí)政府對(duì)償付行為作出隱性背書,與地方政府融資平臺(tái)相比,其違約可能性也會(huì)顯著降低。對(duì)比地方政府債券及城投債AAA級(jí)債券占比數(shù)據(jù),根據(jù)發(fā)行時(shí)公布的債券評(píng)級(jí)信息,地方政府債券中AAA評(píng)級(jí)的債券占比為83%,城投債券中AAA評(píng)級(jí)的債券占比為12%,兩類債券評(píng)級(jí)構(gòu)成差別顯著。

    考慮第二個(gè)銀行債權(quán)的流動(dòng)性問題,由于以地方政府融資平臺(tái)舉借的債務(wù)形式大多是流動(dòng)性較差的銀行貸款,而地方政府債券是可以作為央行貨幣政策工具的抵押品以換取流動(dòng)性的,基于流動(dòng)性管理的角度,考慮定向置換與公開發(fā)行的綜合效應(yīng),商業(yè)銀行不僅應(yīng)當(dāng)將銀行貸款形式的地方政府債務(wù)置換成地方政府債券,并且也有動(dòng)機(jī)持有增量的地方政府債券,擴(kuò)充其抵押品的內(nèi)容。

    彭興韻(2015)指出,央行廣義再貸款工具的抵押品包括高信用級(jí)別債券——國(guó)債、央票和政策性金融債,以及2015年新納入的地方政府債券。截至目前,上述四類抵押品累計(jì)規(guī)模共計(jì)38萬億元,年度規(guī)模數(shù)據(jù)如表2所示??梢钥闯?,由于置換債券的大量發(fā)行,地方政府債券占比增長(zhǎng)較快,從2014年底的6%增至2017年的35%??焖僭鲩L(zhǎng)的地方政府債券大量擴(kuò)充了商業(yè)銀行抵押品的規(guī)模,當(dāng)央行使用貨幣政策工具投放流動(dòng)性時(shí),商業(yè)銀行可提供充足的抵押品來獲取流動(dòng)性。

    同時(shí),抵押品的擴(kuò)容也為商業(yè)銀行主動(dòng)管理流動(dòng)性提供便利。從央行進(jìn)行貨幣政策調(diào)控的工具中進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn),涉及到債券標(biāo)的的貨幣政策工具中,常見的工具主要包括正逆回購、常備借貸便利(slf)、中期借貸便利(mlf)及短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具(slo)等,其中常備借貸便利(slf)是由商業(yè)銀行主動(dòng)申報(bào)規(guī)模的貨幣政策工具。也就是說,抵押品擴(kuò)容效應(yīng)會(huì)通過常備借貸便利渠道給商業(yè)銀行主動(dòng)管理流動(dòng)性提供更大的操作空間。

    但是也應(yīng)當(dāng)注意,在實(shí)踐中其參與主體大多為地方法人金融,所以地方法人金融機(jī)構(gòu)持有地方債券的數(shù)量也會(huì)影響抵押品擴(kuò)容對(duì)商業(yè)銀行主動(dòng)調(diào)節(jié)流動(dòng)性的效果。目前該數(shù)據(jù)在全國(guó)范圍口徑下尚未公開,只能通過人民銀行某分行層面的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行間接分析。以該分行數(shù)據(jù)為例,如表3所示,地方法人金融機(jī)構(gòu)持有的地方政府債券比例僅有6.31%,對(duì)應(yīng)到全國(guó)層面,粗略估算地方法人金融機(jī)構(gòu)持有的地方政府債券額度不足1萬億元,而這應(yīng)當(dāng)是商業(yè)銀行能夠主動(dòng)調(diào)節(jié)流動(dòng)性的上限。

    三、 政策建議

    1. 發(fā)債主體層級(jí)多樣化。按照新預(yù)算法的政策實(shí)施意圖,地方政府融資平臺(tái)作為原先地方政府主要的募集資金渠道,其政府的隱性擔(dān)保屬性會(huì)逐步剝離,與地方政府較密切的平臺(tái)公司逐漸清除。但是實(shí)踐層面這個(gè)過程可能要比政策計(jì)劃的時(shí)間更長(zhǎng):新預(yù)算法中明確規(guī)定,地方政府債券的發(fā)行權(quán)只有省級(jí)政府,市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府確需舉借債務(wù)的,應(yīng)由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借,并且由于其他融資方式被明確禁止,基層法定融資渠道受阻。雖然這一限定范圍是綜合考慮了債券監(jiān)管難度和債務(wù)償還能力的權(quán)衡結(jié)果,但該限定范圍與我國(guó)各級(jí)政府實(shí)際自己需求并不匹配。從審計(jì)署報(bào)告中可以看到,地方政府債務(wù)主要發(fā)生在市、縣兩級(jí),結(jié)合基層政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù),其有較大的壓力與動(dòng)力進(jìn)行資金籌措。而基層政府通過省級(jí)批準(zhǔn)發(fā)行債券募集資金的過程是存在行政時(shí)滯的,與此同時(shí),由于地方政府融資平臺(tái)在法律上與地方政府債務(wù)進(jìn)行分割,地方政府有更大的動(dòng)力或者說更低的約束去鼓勵(lì)地方政府融資平臺(tái)發(fā)債進(jìn)行基建發(fā)展,所以地方政府融資平臺(tái)的主要融資工具——城投債發(fā)行量這兩年不降反升,這與政策規(guī)劃效果是有一定偏離的。未來中國(guó)地方政府債券發(fā)行的方向應(yīng)當(dāng)是允許更廣泛層級(jí)的地方政府成為發(fā)債主體,提高市、縣兩級(jí)政府舉債的便捷性,使舉債需求與舉債能力相稱,從而加快地方政府債務(wù)向地方政府債券的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型。

    2. 擴(kuò)大地方政府債券作為擔(dān)保品的使用范圍。為了增強(qiáng)市場(chǎng)主體持有地方政府債券的動(dòng)機(jī),提高地方政府債券的流動(dòng)性,在政策設(shè)定之初,地方政府債券便被允許納入中央國(guó)庫和地方國(guó)庫現(xiàn)金管理抵押品的范圍,并納入央行常備借貸便利、中期借貸便利和抵押補(bǔ)充貸款等抵押品的范圍。然而實(shí)踐中地方政府債券的成交量與其規(guī)模并不相稱,截止目前,在交易所和銀行間市場(chǎng)流通的地方政府債券規(guī)模占高級(jí)別信用債比例為16.9%,而成交量?jī)H占高等級(jí)信用債成交量的1.5%,流動(dòng)性較差。為了進(jìn)一步提高地方政府債券的流動(dòng)性,可以考慮擴(kuò)大地方政府債券作為擔(dān)保品的使用范圍。

    當(dāng)前中央結(jié)算公司的擔(dān)保品服務(wù)包括較多層面,其中債券充抵國(guó)債期貨交易保證金、充抵黃金交易保證金功能在國(guó)際金融市場(chǎng)應(yīng)用較為廣泛。由于我國(guó)目前衍生品交易大多使用現(xiàn)金,如果將地方政府債券納入到交易保證金的擔(dān)保品范圍,那么交易主體會(huì)減少大量的沉淀在交易賬戶中的冗余資金,在這樣的動(dòng)機(jī)之下,微觀主體對(duì)地方政府債券的需求會(huì)上升,進(jìn)而提高地方政府債券的流動(dòng)性。

    3. 將債務(wù)債券化的影響納入到貨幣政策調(diào)控的考慮范圍。在分析債權(quán)人視角下債務(wù)債券化效果的過程中,可以看出債務(wù)置換進(jìn)程會(huì)增加商業(yè)銀行的流動(dòng)性管理空間。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意的是,商業(yè)銀行主動(dòng)管理流動(dòng)性能力的增強(qiáng),意味著微觀主體對(duì)市場(chǎng)的流動(dòng)性影響也會(huì)增大,央行在進(jìn)行貨幣政策調(diào)控時(shí)要考慮到債務(wù)債券化進(jìn)程中抵押品擴(kuò)容對(duì)流動(dòng)性產(chǎn)生的影響。上文中我們粗略估算商業(yè)銀行抵押品擴(kuò)容機(jī)制下主動(dòng)調(diào)控的流動(dòng)性規(guī)模大約有1萬億元左右,并且隨著地方政府債券成為主要的地方政府募集資金方式,微觀主體持有的地方政府債券規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面,一旦地方政府債券作為交易保證金的功能得以實(shí)現(xiàn),那么會(huì)進(jìn)一步釋放出沉淀在交易體系中的冗余資金,對(duì)流動(dòng)性造成正向沖擊。屆時(shí)為了防止流動(dòng)性過剩,央行應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮常備借貸便利調(diào)控利率走廊上限的功能,緩慢上調(diào)slf貸款利率,并在日常流動(dòng)性管理中考慮擔(dān)保品擴(kuò)容的效果,逐步平抑流動(dòng)性被動(dòng)投放帶來的消費(fèi)品價(jià)格以及資本品價(jià)格過快增長(zhǎng)問題。

    參考文獻(xiàn):

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    作者簡(jiǎn)介,王訸(1989-),男,漢族,天津市人,中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生,掛職于天津市河北區(qū)政府辦公室,研究方向:貨幣政策、資產(chǎn)價(jià)格。

    收稿日期:2019-06-17。

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    新預(yù)算法下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策思考
    關(guān)于新預(yù)算法下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理對(duì)策的思考
    新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響和解決途徑
    新預(yù)算法下行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理
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