新使命，新征程開創(chuàng)藥品監(jiān)管新時代

文/楊悅

保護公眾健康，英文可以用Safeguard 或者protecting public health，促進公眾健康則譯為promoting 或者advancing public health。立法宗旨表述層層遞進，從保證藥品質量，到保障用藥安全和權益，再到保護和促進公眾健康，為藥品管理確立新時代的新使命，從保安全底線向促進健康的更崇高、更偉大的方向引領，激勵藥品監(jiān)管系統(tǒng)牢記使命，勇于擔當，履行法律賦予的崇高使命。

備受公眾期待和關注的《藥品管理法》修訂正式頒布，并將于2019年12月1日起開始正式實施。此次《藥品管理法》大幅度修訂，從監(jiān)管使命、管理原則、監(jiān)管目標的深刻變革，到藥品管理制度框架的頂層設計創(chuàng)新，均體現(xiàn)了中國醫(yī)藥產業(yè)迅猛發(fā)展，公眾健康需求不斷提升，藥品安全監(jiān)管適應國際化、現(xiàn)代化、科學化發(fā)展需要的思路變革，以及監(jiān)管手段、方式、方法轉型升級的時代特征，在中國藥品管理歷史上具有里程碑意義，為中國從制藥大國向制藥強國轉變提供法律支撐。

一、使命原則和目標的深刻變革

新修訂《藥品管理法》將保護和促進公眾健康作為監(jiān)管使命，確立了“風險管理、全程管控、社會共治”的立法原則，并在“保障藥品安全、有效”的管理目標基礎上，增加“可及”的新目標。

保護公眾健康，英文可以用Safeguard 或者protecting public health，促進公眾健康則譯為promoting 或者advancing public health。立法宗旨表述層層遞進，從保證藥品質量，到保障用藥安全和權益，再到保護和促進公眾健康，為藥品管理確立新時代的新使命，從保安全底線向促進健康的更崇高、更偉大的方向引領，激勵藥品監(jiān)管系統(tǒng)牢記使命，勇于擔當，履行法律賦予的崇高使命。

保護公眾健康，重點關注風險防控。風險管理作為藥品管理的首要原則，建立從審評到上市后管理的全生命周期、全程管控質量體系，引入國際上通行的藥物警戒制度，引入社會共治機制，引導公眾建立“藥品安全不等于無風險”的意識，確立保障藥品安全就是控制藥品風險，保障藥品安全需要政府、藥監(jiān)、企業(yè)、行業(yè)、公眾共同參與的新理念、新思路。

促進公眾健康，著眼于公眾健康的緊迫需求。在罕見病、兒童用藥、短缺藥品等尚未滿足的治療領域，建立靈活的審評加速機制和激勵機制，旨在使藥品上市更快、療效更優(yōu)，更加“及時”、更加“可及”地獲得急需治療藥物。這體現(xiàn)在新修訂《藥品管理法》中關于優(yōu)先審評制度、拓展性臨床試驗制度、附條件批準制度、短缺藥品預警制度等條款當中。

保護和促進公眾健康寫入新修訂《藥品管理法》后，我們可以清晰地看到立法者頂層設計是要建立兩大質量體系，第一條是藥品管理質量體系，以地方政府負總責、藥品監(jiān)管履職盡責、屬地管理的分工負責的質量體系，建立內部約談、上下級監(jiān)督、失責問責的監(jiān)控和約束機制，履行對上市許可持有人等監(jiān)管對象的監(jiān)管職責；另一條是以上市許可持有人制度為主線和基礎、對藥品全生命周期中各參與主體提出的質量體系建設要求，通過簡政放權、檢查代替認證，用持有人委托生產經營、儲存運輸?shù)膮f(xié)議約定實現(xiàn)質量體系的延伸，用藥品追溯制度、信息公開制度、信用記錄聯(lián)合懲戒制度等新型信息監(jiān)管和信用監(jiān)管手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“靠人盯著”的監(jiān)管思路，體現(xiàn)了藥品管理理念和管理方式的全面現(xiàn)代化。

保護公眾健康，重點關注風險防控。促進公眾健康，著眼于公眾健康的緊迫需求。

二、清晰界定主體責任與監(jiān)管責任

1.明確主體義務責任清單

法律明確規(guī)定上市許可持有人及其他參與方的責任。新修訂《藥品管理法》首先規(guī)定國家實行上市許可持有人制度。藥品上市許可持有人依法對藥品研制、生產、經營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質量可靠性負責。藥品上市許可持有人應當依照本法規(guī)定，對藥品的非臨床研究、臨床試驗、生產經營、上市后研究、不良反應監(jiān)測及報告與處理等承擔責任。其他從事藥品研制、生產、經營、儲存、運輸、使用等活動的單位和個人依法承擔相應責任。

協(xié)議約束合作方義務。新修訂《藥品管理法》可以自行生產銷售，也可以委托符合條件的企業(yè)生產、銷售、儲存和運輸藥品，但雙方應當簽訂委托協(xié)議和/或質量協(xié)議，并嚴格履行協(xié)議約定的義務。

引入管理者擔責，處罰到人。新修訂《藥品管理法》明確企業(yè)主體責任與管理者擔責相結合。藥品上市許可持有人的法定代表人、主要負責人對藥品質量全面負責，藥品生產企業(yè)、經營的法定代表人、主要負責人對藥品生產、經營活動全面負責。此外，藥品上市實行雙放行，即上市許可持有人負責上市放行，生產企業(yè)負責出廠放行，分別配備各自的質量受權人負責簽字放行。新修訂《藥品管理法》中對違法情節(jié)嚴重的情形，規(guī)定關鍵責任人責任。例如，違法生產、銷售假藥，或者生產、銷售劣藥，偽造、變造、出租、出借、非法買賣許可證或者藥品批準證明文件的，未經批準生產、進口藥品，應當檢驗而未經檢驗的藥品，編造生產、檢驗記錄，未經批準在藥品生產過程中進行重大變更等等情形，情節(jié)嚴重的，對法定代表人、主要負責人等直接責任人員，沒收違法行為發(fā)生期間自本單位所獲收入，并處罰款，終身禁業(yè)，行政拘留等處罰。對藥品使用單位也有類似的規(guī)定。藥品使用單位使用假藥、劣藥的，情節(jié)嚴重的，法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員有醫(yī)療衛(wèi)生人員執(zhí)業(yè)證書的，還應當?shù)蹁N執(zhí)業(yè)證書。

連帶責任與首付責任制。新修訂《藥品管理法》規(guī)定，藥品上市許可持有人為境外企業(yè)的，應當由其指定的在中國境內的企業(yè)法人履行藥品上市許可持有人義務，與藥品上市許可持有人承擔連帶責任。新修訂《藥品管理法》創(chuàng)新性地設定了境外持有人的代理人與境外持有人之間類似于行政責任連帶的法律責任，規(guī)定藥品上市許可持有人為境外企業(yè)的，其指定的在中國境內的企業(yè)法人未依照本法規(guī)定履行相關義務的，適用本法有關藥品上市許可持有人法律責任的規(guī)定。境外持有人與代理人的民事責任也建立連帶關系。因藥品質量問題受到損害的，受害人可以向藥品上市許可持有人、藥品生產企業(yè)請求賠償損失，也可以向藥品經營企業(yè)、醫(yī)療機構請求賠償損失。接到受害人賠償請求的，應當實行首負責任制，先行賠付；先行賠付后，可以依法追償。承擔連帶責任的主要依據是《民法總則》以及《侵權責任法》。連帶責任，由法律規(guī)定或者當事人約定。

建立懲罰性賠償制度。懲罰性賠償是重要的民事制度形式之一，首次引入新修訂《藥品管理法》，在補償性賠償基礎上，增加懲罰性賠償，起到懲罰和遏制違法的雙重作用。懲罰性賠償是指賠償數(shù)額超出實際的損害數(shù)額的賠償，認定是否應當承擔懲罰性賠償責任的基礎是行為人的主觀惡性程度。新修訂《藥品管理法》規(guī)定生產假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的，受害人或者其近親屬除請求賠償損失外，還可以請求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。

依靠最嚴厲的處罰治亂除弊。此外，《藥品管理法》法律責任部分把刑事責任作為第一個條款，代表黨中央對涉及藥品犯罪行為的一種“最嚴”的態(tài)度。對假藥、劣藥、違反GXP 等違法行為大幅提高按貨值金額罰款的倍數(shù)，都是體現(xiàn)用最嚴厲的處罰，重典治亂、祛疴除弊的堅定決心。

2.明確監(jiān)管職責與責任

地方政府負總責原則首次入法?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定地方人民政府在監(jiān)管中的地位是“領導、組織、協(xié)調”，把藥品安全工作上升到“本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”層面，給予財政經費預算保障，用于加強藥品監(jiān)督管理能力建設?？h級以上人民政府應加強藥品安全宣傳教育，開展藥品安全法律法規(guī)等知識的普及工作應當制定藥品安全事件應急預案。

明確主管機構和屬地化管理原則。國務院藥品監(jiān)督管理部門主管全國藥品監(jiān)督管理工作。國務院有關部門在各自職責范圍內負責與藥品有關的監(jiān)督管理工作。省級藥品監(jiān)督管理部門、市縣級承擔藥品監(jiān)督管理職責的部分負責本轄區(qū)內的藥品監(jiān)督管理工作。

職業(yè)化、專業(yè)化檢查員制度是取消GXP認證、開展?jié)M足監(jiān)管需要的動態(tài)檢查保障性制度，也是未來監(jiān)管方式變革的支撐性制度。

明確專業(yè)技術機構的地位。藥品監(jiān)管是專業(yè)性工作，行政監(jiān)管離不開專業(yè)技術機構。2001年實施的《藥品管理法》僅僅規(guī)定了藥品檢驗機構設置及職責，此次修訂把審評、檢驗、核查、監(jiān)測與評價等技術機構也予以法律地位確認。藥品監(jiān)督管理部門設置或者指定的藥品專業(yè)技術機構，承擔依法實施藥品監(jiān)督管理所需的審評、檢驗、核查、監(jiān)測與評價等工作。其中的“指定”二字為符合條件的“第三方”單位承擔藥品專業(yè)技術機構工作留出空間。

建立內部責任約談機制。責任約談制度是一項非強制行政行為，實現(xiàn)了藥品安全監(jiān)督方式由事后處罰打擊型向事前服務監(jiān)督型的轉變。責任約談制首次寫入《藥品管理法》，有利于推動服務型政府的建設。責任約談制度具有警示告誡功能、督促履責、預防控制、溝通指導等多重功能。第一百零九條規(guī)定，本級人民政府或者上級人民政府藥品監(jiān)督管理部門應當對未履行職責的藥品監(jiān)督管理部門主要負責人進行約談。上級人民政府或者上級人民政府藥品監(jiān)督管理部門應當未履行藥品安全職責的地方人民政府主要負責人進行約談。被約談的部門和地方人民政府應當立即采取措施，對藥品監(jiān)督管理工作進行整改。約談情況和整改情況應當納入有關部門和地方人民政府藥品監(jiān)督管理工作評議、考核記錄。

明確失職問責機制。新修訂《藥品管理法》中對地方人民政府和藥監(jiān)等部門履職不利嚴肅問責，樹立“盡職免責、失職追責”的鮮明導向。符合法律條款規(guī)定的未盡責情形，對政府和藥監(jiān)等部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級、撤職或者開除處分。問責的情形包括瞞報、謊報、緩報、漏報藥品安全事件；履行職責不力，造成嚴重不良影響或者重大損失；地方政府未及時消除區(qū)域性重大藥品安全隱患，造成本行政區(qū)域內發(fā)生特別重大藥品安全事件，或者連續(xù)發(fā)生重大藥品安全事件；藥監(jiān)部門對發(fā)現(xiàn)的藥品安全違法行為未及時查處；未及時發(fā)現(xiàn)藥品安全系統(tǒng)性風險，或者未及時消除監(jiān)督管理區(qū)域內藥品安全隱患，造成嚴重影響等。藥品監(jiān)督管理人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的，依法給予處分。

實行藥品安全信息統(tǒng)一公布制度。國家藥品安全總體情況、藥品安全風險警示信息、重大藥品安全事件及其調查處理信息和國務院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息由國務院藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。影響限于特定區(qū)域的，也可以由有關省級藥品監(jiān)督管理部門公布。未經授權不得發(fā)布上述信息。公布藥品安全信息，應當及時、準確、全面，并進行必要的說明，避免誤導。

三、檢查制度代替認證制度

取消GXP 認證制度。新修訂《藥品管理法》中規(guī)定，從事藥品研制、生產、經營活動，應當遵守藥物非臨床研究質量管理規(guī)范、藥物臨床試驗質量管理規(guī)范，藥品生產質量管理規(guī)范、藥品經營質量管理規(guī)范（統(tǒng)稱為GXP），保證藥品研制、生產、經營全過程持續(xù)符合法定要求。這里持續(xù)符合法定要求，不僅僅是遵守GXP 的要求，也包括遵守其他法條規(guī)定的義務。

建立職業(yè)化專業(yè)化檢查員制度。新修訂《藥品管理法》規(guī)定，國家建立職業(yè)化、專業(yè)化藥品檢查員隊伍。職業(yè)化、專業(yè)化檢查員制度是取消GXP認證、開展?jié)M足監(jiān)管需要的動態(tài)檢查保障性制度，也是未來監(jiān)管方式變革的支撐性制度。藥品檢查員制度強調職業(yè)化、專業(yè)化，實際上是強調檢查員應該具備專業(yè)知識和經驗積累。檢查員不只是數(shù)量上要配備，更要強調檢查員的能力要求，檢查員的能力要求是依靠專業(yè)化來保障的，“專業(yè)化”是指具備藥品專業(yè)知識。

明確檢查和延伸檢查的依據和對象范圍。藥品監(jiān)督管理部門應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定對藥品研制、生產、經營和藥品使用單位使用藥品等活動進行監(jiān)督檢查，必要時可以對提供產品或者服務的單位和個人進行延伸檢查。藥品監(jiān)督管理部門應當對高風險的藥品實施重點監(jiān)督檢查。這里需要說明的是，藥品檢查并非GXP 檢查，凡是新修訂《藥品管理法》規(guī)定相對人應當履行的義務都可以依法開展檢查，如上市許可持有人等單位的藥品追溯制度建立和實施情況，上市許可持有人等主體的藥品不良反應監(jiān)測報告義務履行情況等，都可以納入檢查范圍。

告誡約談等實際執(zhí)行中已有探索的創(chuàng)新性監(jiān)管措施入法。對有證據證明可能存在安全隱患的，藥品監(jiān)督管理部門根據監(jiān)督檢查情況，應當采取告誡、約談、限期整改以及暫停生產、銷售、使用、進口等措施，并及時公布檢查處理結果。這里的安全隱患并非指事實損害，而是根據檢查中獲取的證據對未來潛在安全風險的預判，凡是存在安全隱患的，對任何違反法律、違反規(guī)范的行為均可以采用告誡、約談等監(jiān)管措施，以督促相對人持續(xù)依法合規(guī)。

四、信息化手段提高監(jiān)管效能

建立藥品追溯制度。藥品追溯的目標是從信息追溯實現(xiàn)產品追溯，最后達到分清責任、追溯責任的目標。從事藥品研制、生產、經營、使用活動，保證全過程信息真實、準確、完整和可追溯。國家建立藥品追溯制度，國務院藥品監(jiān)督管理部門制定藥品追溯標準和規(guī)范，推進藥品追溯信息互通互享。藥品上市許可持有人、藥品生產經營企業(yè)和醫(yī)療機構應當建立并實施藥品追溯制度，提供追溯信息?？h級以上地方人民政府，統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調轄區(qū)內的藥品監(jiān)督管理工作以及藥品安全突發(fā)事件應對工作，建立健全藥品監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制。從國際經驗看，藥品信息、交易信息以及所有權轉移節(jié)點信息是藥品追溯責任劃分的關鍵，未來配套落實政策中應就責任追溯鏈條進行清晰的設計。

建立信用檔案，實行聯(lián)合懲戒。新修訂《藥品管理法》中首次引入信用管理聯(lián)合懲戒制度。第一百零五條規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門建立藥品上市許可持有人、藥品生產企業(yè)、藥品經營企業(yè)、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構和醫(yī)療機構藥品安全信用檔案，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結果、違法行為查處等情況，依法向社會公布并及時更新；對有不良信用記錄的，增加監(jiān)督檢查頻次，并可以按照國家規(guī)定實施聯(lián)合懲戒。新修訂《藥品管理法》給業(yè)界展現(xiàn)了一幅國際化、現(xiàn)代化、科學化管理的藍圖。

五、思考

新修訂《藥品管理法》給業(yè)界展現(xiàn)了一幅國際化、現(xiàn)代化、科學化管理的藍圖。同時，我們也應認真思考監(jiān)管面臨的問題和挑戰(zhàn)，以便更好地理解并實施這部法律，這里僅就四個問題做一些思考。

藥品上市持有人制度實施呼喚建立新的跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)調機制。持有人制度實施后，持有人類型多樣，其與生產企業(yè)可能不在一個區(qū)域，甚至不在一個國家，場地分散。當前，按照屬地化監(jiān)管原則進行監(jiān)管最大的挑戰(zhàn)是監(jiān)管標準統(tǒng)一、檢查信息共享互認的問題。未來應建立全國統(tǒng)一的場地登記數(shù)據庫、檢查數(shù)據庫等，同時，應進行檢查員隊伍能力提升，檢查執(zhí)法標準統(tǒng)一，檢查結果信息實現(xiàn)共享公開。

藥品安全信息統(tǒng)一發(fā)布應當進行程序設計。既要避免可能出現(xiàn)信息發(fā)布遲滯的問題，也要關注安全事件動態(tài)發(fā)展變化。例如，安全事件初起時可能是限于省級區(qū)域，隨著后續(xù)發(fā)展很有可能變成跨省、甚至是全國性事件。藥品安全信息發(fā)布應當借鑒國際上的先進經驗，向注重風險溝通和危機溝通轉變，在新的安全性信息出現(xiàn)階段、調查階段、善后處置階段及時發(fā)布權威信息，把握信息發(fā)布的節(jié)奏和主動權。未來國務院藥品監(jiān)督管理部門應當建立藥品安全信息處理與共享指揮中心，以避免信息孤島，制定風險溝通與藥品安全信息發(fā)布程序，研究開發(fā)信息發(fā)布與風險溝通模板，在信息發(fā)布過程中持續(xù)更新事件的客觀進展事實，在調查尚未完成時不要輕易公布調查結論，但要持續(xù)公布調查進展信息，并向醫(yī)療單位和患者給出醫(yī)療對策，避免誤解和恐慌。

藥品信用檔案管理需要全行業(yè)執(zhí)行層面的配套文件。藥品行業(yè)是高風險行業(yè)，并非所有的違法違規(guī)行為都應該納入信用檔案，為防止聯(lián)合懲戒濫用，應配套文件明確規(guī)定何種違法違規(guī)行為進行聯(lián)合懲戒。全國行業(yè)信用公共服務平臺（www.bcp12312.org.cn）是由商務部中國國際電子商務中心主辦。平臺就建立行業(yè)信用評價、企業(yè)信用檔案、行業(yè)信用紅黑名單管理、建立行業(yè)信用激勵懲戒措施等十項重點工作提供支撐。目前，進入黑名單的市場主體將"一處失信、處處受限"，但對于制藥行業(yè)的失信行為，哪些情形應該納入黑名單，是永久納入還是違法懲戒期納入，都缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)定。制藥行業(yè)是高風險行業(yè)，對于非系統(tǒng)性風險、非主觀故意的偶發(fā)違法行為是否納入及納入和撤銷的標準，以及懲戒方式的針對性等應該盡快出臺配套文件予以明確。

防止藥品監(jiān)管問責被泛化。如果社會上形成錯誤觀念，發(fā)生重大藥品安全事件就是藥品監(jiān)管不力，那就好比形成了“警察”抓到小偷但要處罰“警察”的輿論氛圍，不排除藥品監(jiān)管將可能出現(xiàn)兩大極端，第一種，出了事隱瞞不報，不敢擔當，不敢作為；第二，保守、刻板、過度監(jiān)管。近日，中共中央印發(fā)修訂的《中國共產黨問責條例》，對黨組織、黨的領導干部違反黨章和其他黨內法規(guī)，不履行或者不正確履行職責的情形進行豐富的同時，也規(guī)定了不予免予問責、從輕減輕問責和從重加重問責等內容，建立了不當問責的糾正機制，明確問責申訴程序、防止問責泛化、簡單化。《中國共產黨問責條例》明確規(guī)定在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，為推動發(fā)展的無意過失，在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或者保留意見的，因不可抗力、難以預見等因素造成損失的，可以免于問責或不予問責。制藥行業(yè)是高風險行業(yè)，即使經過嚴格的上市前研發(fā)和審評程序，由于在上市后隨著使用人群擴大、生產工藝發(fā)生各種變更、人為故意摻假等原因，會有新的風險不斷出現(xiàn)，藥品安全事件的發(fā)生是偶然也是必然。藥品行業(yè)要想創(chuàng)新，藥品監(jiān)管若想真正現(xiàn)代化，必須在問責的問題上，建立適度的容錯機制，劃清失責問責的清晰界限，讓更多勇于擔當?shù)乃幈O(jiān)干部、藥監(jiān)人員甩掉可能被過度問責的思想包袱，輕裝前進，更好地履行保護和促進公眾健康的監(jiān)管使命。

保護和促進公眾健康的藥品監(jiān)管使命，旨在激勵各級藥品監(jiān)管部門和全員，直面挑戰(zhàn)，勇于擔當，開拓創(chuàng)新，探索實施路徑，貫徹落實新修訂《藥品管理法》，為中國制藥強國夢作出不懈努力。

結語

保護和促進公眾健康的藥品監(jiān)管使命，旨在激勵各級藥品監(jiān)管部門和全員，直面挑戰(zhàn)，勇于擔當，開拓創(chuàng)新，探索實施路徑，貫徹落實新修訂《藥品管理法》，為中國制藥強國夢作出不懈努力。