行政糾紛先行調(diào)解制度研究

羅絕

摘 要：行政糾紛先行調(diào)解制度即在行政糾紛發(fā)生后，可以由行政相對人或者雙方合意選擇具有專門資質(zhì)的機構(gòu)進行調(diào)解，通過協(xié)商達成調(diào)解協(xié)議，從而解決爭議，化解糾紛。這種先行調(diào)解的核心價值就在于通過獨立第三人的居中調(diào)解，保障當(dāng)事人的參與權(quán)，尊重當(dāng)事人的意思自治，在糾紛發(fā)生后，公正、及時、平和的化解矛盾。

關(guān)鍵詞：行政糾紛;調(diào)解;協(xié)調(diào)

一、行政糾紛先行調(diào)解制度的理論依據(jù)

行政自制即行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機制。

從而我們可以得知，在行政糾紛發(fā)生之后，行政機關(guān)作為做出行政行為的主體，是最有發(fā)言權(quán)的。如果行政機關(guān)能夠及時的聽取行政相對人的陳述，與其進行及時有效的溝通，思考自己做出的行政行為是否在依法行政、合理行政的范圍內(nèi)，是否充分地為行政相對人考慮了，是否可以通過行政價值平衡原則，站在相對人的立場上，高速便捷地解決行政糾紛。

從我國的歷史來看，公民在與行政機關(guān)發(fā)生糾紛之后，更愿意尋找人大及其常委會反應(yīng)問題，或者找法院起訴，而不是找行政機關(guān)，兩方商討解決問題。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因，是某些行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一些個人強勢、違法行為，使得整體的行政機關(guān)在公民心中的形象被黑化。但在當(dāng)前法治建設(shè)穩(wěn)步推進的大環(huán)境之下，公務(wù)員的法律素養(yǎng)已經(jīng)普遍提高，行政機關(guān)也能夠依法、公正執(zhí)法，基本上可以保障公民的基本權(quán)利并且使得整個社會的行政糾紛能夠更好的處理。制止行政機關(guān)濫用權(quán)力，不能單靠法院等外部控制手段。如果當(dāng)前行政部門可以自行先于相對人溝通交流，解決糾紛，那么無疑大大節(jié)約了司法資源與成本和相對人的時間成本。

二、行政糾紛先行調(diào)解制度的優(yōu)點

在現(xiàn)行實踐中對行政先行調(diào)解制度進行調(diào)研分析，可以得出先行調(diào)解制度有以下優(yōu)點：

1.調(diào)解前置使糾紛解決更及時

行政糾紛先行調(diào)解制度，就是在行政糾紛產(chǎn)生之后，行政相對人可以優(yōu)先選擇調(diào)解的方式來解決問題。這種做法不僅節(jié)約了相對人時間成本，也能夠節(jié)省司法資源成本。而相對人與行政機關(guān)在糾紛產(chǎn)生后及時的溝通、談判，也能避免將矛盾擴大化，迅速的平衡相對人與行政機關(guān)之間的權(quán)利與權(quán)力。如果糾紛能夠及時解決，則避免了這起案件上訴至法院，如果大量的行政糾紛都能夠用調(diào)解前置的方式解決，那么就可以使得大量原本會進入法院的行政案件不再涌入法院而增加法院的工作量，從而可以為法院節(jié)約更多的資源去處理其他需要解決的糾紛。

2.調(diào)解機構(gòu)的多樣行，為當(dāng)事人提供多種選擇

當(dāng)前隨著調(diào)解前置這一制度在實踐上慢慢落實，各地區(qū)的政府和法院聯(lián)合社會各界力量，在當(dāng)?shù)貙嵤└母铮瑒?chuàng)造制度實施試點，創(chuàng)建多元化的調(diào)解機構(gòu)，為相對人提供了可供選擇的多種先行調(diào)解方式。比如在法院設(shè)立訴前調(diào)解中心，這一做法是最為妥當(dāng)和高速有效的。而法院充分考慮了部分案件對專業(yè)技術(shù)要求很高，特意從社會中聘請了在各專業(yè)領(lǐng)域的資深專家，來為相對人做訴前調(diào)解工作。在某省高級人民法院就有這樣一個訴前調(diào)解工作室，工作內(nèi)容主要是通過聘請律師等法律工作者，利用自身的專業(yè)素養(yǎng)，調(diào)解、化解行政糾紛。使得糾紛在訴訟開始之前就已經(jīng)被解決。該法院特別邀請了專業(yè)的調(diào)解員、法律專家、公檢法機關(guān)的退休工作人員來擔(dān)任特邀調(diào)解員的職位，從而使得調(diào)解力量逐漸充實擴大，能更好的處理解決行政糾紛。

在律所設(shè)立專門調(diào)解行政糾紛的部門，使律師參與先行調(diào)解的工作，化解糾紛。這完全符合了最高人民法院對多元化糾紛解決方式的倡導(dǎo)，并且最高人民法院也要求推動律師調(diào)解制度的建設(shè)，認(rèn)為律師調(diào)解試點也是律師制度改革的重要方向。在我國，律師是法律糾紛解決的中堅力量主體，有著為廣大人民群眾服務(wù)的意識，對我國法治建設(shè)也有著重要的使命。所以律師應(yīng)該以其厚實的法律知識功底，擔(dān)起解決行政糾紛的責(zé)任與義務(wù)。雖然律師擔(dān)任先行調(diào)解制度的調(diào)解員，對其無疑是一種艱巨的任務(wù)。但我們認(rèn)為，律師有著不同于普通調(diào)解員的專業(yè)性，且其在不是代理人的情況向具有中立性，律師并不隸屬于行政機關(guān)，能夠使得相對人更加信任他，將自己真實的訴求、需要都告訴他。而律師作為中立者，也更能夠很好的為相對人提供專業(yè)的法律咨詢工作，能夠切實的高速相對人的需求是否合法合理，并且?guī)椭鄬θ诉m當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變不合法的需求。而律師對于行政機關(guān)而言，則是專業(yè)的法律工作咨詢者，行政機關(guān)可以詢問律師自己的行為在法律上來看是否合法合理，幫助行政機關(guān)合法的調(diào)解糾紛，并且對行政機關(guān)的決策提出有參考行、有價值、實用的法律建議，使行政機關(guān)思考自己的行為，如若自己的行為并不合法合理，那么也可以成功避免在下一次的行政決策中再次出現(xiàn)類似問題。所以律師完全可以勝任這一工作，將行政糾紛的先行調(diào)解制度發(fā)揮的很好。

在當(dāng)前這個互聯(lián)網(wǎng)大時代，熱線網(wǎng)絡(luò)平臺的建立，能夠更好的進行法律宣傳，讓公民知道先行調(diào)解制度的存在，并且如何利用它更好的維護自己的合法權(quán)益。

3.調(diào)解場合的可選擇性，方便當(dāng)事人參與

調(diào)解相比于訴訟在場合、方式上更加多元化，更能夠方便當(dāng)事人參與。調(diào)解是在調(diào)解員的主持之下，相對人與行政機關(guān)在調(diào)解機構(gòu)或者約定的地點進行調(diào)解。而方式也多種多樣，可以面對面調(diào)解，也可以通過視頻通話等方式。這些方式就大大便利了行動不方便或者距離過遠的行政相對人，例如可以由調(diào)解人員與行政機關(guān)直接到相對人家里去進行調(diào)解工作。尤其是在土地征收糾紛當(dāng)中，調(diào)解員親自去往相對人家里進行調(diào)解，可以勘察實地情況，與相對人討論房屋拆遷的實際問題，這樣不僅使得調(diào)解能夠依據(jù)實際情況更好的解決，也可以充分的尊重與便利相對人。調(diào)解這一制度的優(yōu)點就在于不僅能夠最大程度保障相對人的利益，也不會損害到公共利益，而根據(jù)具體情況來選擇不同的調(diào)解場合與調(diào)解方式，完全能夠讓相對人行使自主選擇權(quán)、充分發(fā)揮參與權(quán)。

三、先行調(diào)解制度的問題

雖然先行調(diào)解制度有著大量的優(yōu)點，但在當(dāng)前我國這一制度還未完全建立的情況下，還存在的不少的問題。我國當(dāng)前先行調(diào)解制度還在摸索、建立階段。所以先行調(diào)解制度只是國務(wù)院在行政復(fù)議法實施條例中對調(diào)解做出了規(guī)定，而行政復(fù)議法中并沒有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。但是實施條例中的一些規(guī)定，只是籠統(tǒng)的規(guī)定了調(diào)解的適用原則與范圍，并沒有實際可操作的內(nèi)容。但是當(dāng)前的行政糾紛多元化、復(fù)雜化，要真實處理這些糾紛，是十分困難的，而缺乏具體可操作的法律法規(guī)，就使得先行調(diào)解流于形式，而真正重要的內(nèi)容例如哪些案件適用調(diào)解，誰有權(quán)來調(diào)解，以什么樣的形式來調(diào)解等等都無法通過合法的形式固定下來。而下位法在參考實施條例，制定法規(guī)規(guī)章時，因為條例規(guī)定太過籠統(tǒng)，不夠細(xì)致，缺少立法標(biāo)桿，也很難找到具體的方式，制定出可操作的內(nèi)容。

四、結(jié)語

先行調(diào)解這一制度還未被規(guī)定于法律中，這就使得在行政糾紛中，調(diào)解只能在案件審理之后進行，一般都是在立案、調(diào)查、審判之后，利用撤訴的方式變向達成調(diào)解。這樣浪費司法資源、相對人時間的方式設(shè)計的不科學(xué)也不合理。參考民事訴訟法的規(guī)定：“人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理，開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時解決糾紛?！苯ㄗh法律可以直接規(guī)定行政糾紛先行調(diào)解，即在開庭審理之前就對行政機關(guān)和相對人進行調(diào)解。先行調(diào)解制度的建立不僅大大的節(jié)約了司法成本，也便利了相對人解決糾紛，在往后法律改革的慢慢長河中，我們相信，這一制度一定會進入改革的進程，為我國建立更加完善的法律系統(tǒng)而助力。

參考文獻：

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