基于預(yù)算松弛治理下的項(xiàng)目預(yù)算編制管控的實(shí)踐

雷莉萍 卜祥磊

【摘要】集團(tuán)公司管理層級(jí)多，鏈條長，經(jīng)營業(yè)務(wù)復(fù)雜，預(yù)算編制環(huán)節(jié)如果管控不到位，則會(huì)產(chǎn)生程度較高的預(yù)算松弛，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，還會(huì)衍生出諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。S電網(wǎng)公司在項(xiàng)目預(yù)算編制關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建恰當(dāng)管控機(jī)制，采取“把住入口、科學(xué)安排”舉措，有效抑制了預(yù)算松弛，提升了預(yù)算編制質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算松弛 ?預(yù)算編制 ?抑制

一、引言

預(yù)算管理作為企業(yè)管理的主要形式之一，如今已經(jīng)成為一套相對(duì)成熟的管理模式。伴隨著預(yù)算管理在企業(yè)管理中發(fā)揮重要作用的同時(shí)，其固有的缺陷也開始顯現(xiàn)，并遭到了越來越多的批評(píng)，批評(píng)的焦點(diǎn)主要集中在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算參與、預(yù)算考核壓力以及上下級(jí)之間“信息不對(duì)稱”的存在，使得預(yù)算行為人為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)特定的與自身績效掛鉤的任務(wù)目標(biāo)，故意低估實(shí)際收入或產(chǎn)能、高估需求的成本或資源，從而產(chǎn)生預(yù)算松弛，而預(yù)算松弛一般會(huì)導(dǎo)致企業(yè)資源浪費(fèi)、效率低下，影響企業(yè)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。對(duì)我國國有企業(yè)而言，預(yù)算管理體系已經(jīng)成為其管控系統(tǒng)的核心組成部分并成為了國有企業(yè)經(jīng)理人績效評(píng)價(jià)的主要方式。如今，許多國有集團(tuán)公司對(duì)預(yù)算缺陷的成因、表現(xiàn)、后果等都有了清醒認(rèn)識(shí)，并采取了許多改良措施，并取得了一定的效果。S電網(wǎng)公司（以下簡稱S公司）是其中的一個(gè)代表。該公司在項(xiàng)目預(yù)算管控方面采取了諸多舉措，其對(duì)國有集團(tuán)公司如何提升預(yù)算編制治理提供了借鑒及參考。

二、S電網(wǎng)公司項(xiàng)目預(yù)算編制管控的實(shí)踐

（一）建立項(xiàng)目儲(chǔ)備機(jī)制，科學(xué)規(guī)范項(xiàng)目安排

首先，S公司對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域投入需求實(shí)施項(xiàng)目儲(chǔ)備管理，建立了項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，將電網(wǎng)基建、技改、大修等專業(yè)項(xiàng)目納入其中。每年基層單位向總公司報(bào)送下年度需要安排實(shí)施的項(xiàng)目，經(jīng)過項(xiàng)目庫審核流程后，納入項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。各單位下年度的年度預(yù)算安排項(xiàng)目必須從儲(chǔ)備庫中提取，未納入儲(chǔ)備庫的項(xiàng)目原則上不列入預(yù)算和計(jì)劃，不得安排招投標(biāo)和支付資金。入庫項(xiàng)目根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營情況，按照輕重緩急排序，匹配各單位的投資能力選取支出項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)投資能力與需求、項(xiàng)目總額與明細(xì)的對(duì)接。

（二）精心測(cè)算增量投資回報(bào)效益，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出效率

電網(wǎng)企業(yè)的投資項(xiàng)目中，部分為不完全以經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)為目的的社會(huì)公益性項(xiàng)目，因此S公司對(duì)基層單位難以直接采用EVA指標(biāo)考核。為了推動(dòng)投入產(chǎn)出良性循環(huán)，S公司以“存量效益+增量回報(bào)”方式核定各單位次年經(jīng)營目標(biāo)，根據(jù)各單位投資規(guī)模及平均凈資產(chǎn)收益率，區(qū)別對(duì)待安全性、公益性等投資，精心測(cè)算確定增量回報(bào)效益。對(duì)達(dá)不到增量效益目標(biāo)的單位，通過壓縮投資、壓降成本等措施達(dá)到目標(biāo)，否則業(yè)績考核時(shí)予以扣分，從而有效約束了投資沖動(dòng)。

（三）應(yīng)用作業(yè)成本法，設(shè)計(jì)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)成本體系

S公司根據(jù)電網(wǎng)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，對(duì)電網(wǎng)大修、電網(wǎng)信息化維護(hù)等日常可控費(fèi)用制定了生產(chǎn)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)成本體系。例如對(duì)于檢修運(yùn)維成本，采用作業(yè)成本法，根據(jù)生產(chǎn)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)庫，逐項(xiàng)測(cè)算材料、人工、機(jī)械臺(tái)班消耗水平，制定作業(yè)成本定額，并在作業(yè)成本定額基礎(chǔ)上，根據(jù)設(shè)備構(gòu)成情況、檢修頻次等，測(cè)算核定單位變電容量、線路長度等成本標(biāo)準(zhǔn)。這樣，基層單位在編制費(fèi)用預(yù)算時(shí)有了參考標(biāo)準(zhǔn)，審核人員在審核費(fèi)用預(yù)算時(shí)也有了標(biāo)準(zhǔn)所依，較容易辨識(shí)出高估的部分，有效降低了可控費(fèi)用預(yù)算松弛的程度。

（四）突出重點(diǎn)，強(qiáng)化電網(wǎng)基建投資預(yù)算管控

電網(wǎng)基建投資是S公司投資的主要組成部分。公司在電網(wǎng)基建工程投資預(yù)算編審方面采取了如下舉措：①界定預(yù)算項(xiàng)目范圍，將年度內(nèi)有財(cái)務(wù)支出需求的所有電網(wǎng)基建項(xiàng)目納入投資預(yù)算編報(bào)范圍，覆蓋全部新建和續(xù)建項(xiàng)目;②依據(jù)基建標(biāo)準(zhǔn)成本體系和工程其他費(fèi)用分類管控措施，確定工程總投資預(yù)算，并分解落實(shí)到年度，形成年度投資預(yù)算，據(jù)以實(shí)行總額控制和過程管理;③按照電網(wǎng)基建工程成本費(fèi)用構(gòu)成，明細(xì)列示建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)和工程其他費(fèi)用等。

（五）保持預(yù)算彈性，規(guī)范預(yù)算外項(xiàng)目編制

電網(wǎng)運(yùn)行不確定因素多，是電網(wǎng)企業(yè)的特點(diǎn)?；鶎訂挝辉诰幹祁A(yù)算時(shí)，很難將一些不可控因素考慮進(jìn)去。為此，S公司將預(yù)算外項(xiàng)目分為電網(wǎng)應(yīng)急項(xiàng)目和其他應(yīng)急項(xiàng)目。對(duì)于因自然災(zāi)害、不可抗力等因素，導(dǎo)致電網(wǎng)設(shè)備運(yùn)行出現(xiàn)故障或安全隱患，需要立即恢復(fù)處理的電網(wǎng)應(yīng)急項(xiàng)目，可履行報(bào)備程序后先實(shí)施，后補(bǔ)預(yù)算;對(duì)于因外部環(huán)境或客觀條件發(fā)生變化需要增加的其他應(yīng)急項(xiàng)目，須在履行審批程序后，方能編制預(yù)算并實(shí)施。

（六）利用信息化手段，有力管控預(yù)算編制

目前，S公司已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營信息化管理，核心業(yè)務(wù)全部納入信息系統(tǒng)。S公司以財(cái)務(wù)管控系統(tǒng)中的預(yù)算管理模塊為核心，應(yīng)用項(xiàng)目預(yù)算與投資計(jì)劃模塊、工程投資預(yù)算模塊以及ERP系統(tǒng)集成，分別從財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同、財(cái)務(wù)內(nèi)部協(xié)同、財(cái)務(wù)流程協(xié)同三個(gè)維度進(jìn)行監(jiān)控，保障項(xiàng)目預(yù)算管理的順利實(shí)施。具體到預(yù)算編制環(huán)節(jié)：①將投資回報(bào)測(cè)算模型植入預(yù)算信息系統(tǒng)，作為預(yù)算編制時(shí)測(cè)算效益目標(biāo)的強(qiáng)制基礎(chǔ)，利用信息化約束投資沖動(dòng)。②通過信息系統(tǒng)促進(jìn)業(yè)財(cái)協(xié)同，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)預(yù)算編制信息在各專業(yè)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)的集成應(yīng)用，提高了財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門工作銜接的效率。③在ERP系統(tǒng)中開發(fā)部署項(xiàng)目創(chuàng)建校驗(yàn)功能，對(duì)各類項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的源頭控制，確保只有納入預(yù)算方案的項(xiàng)目，才能在ERP中創(chuàng)建項(xiàng)目、提報(bào)訂單和開展招標(biāo)簽約等業(yè)務(wù)活動(dòng)，確保無預(yù)算不得創(chuàng)建和實(shí)施項(xiàng)目。④配置項(xiàng)目年度預(yù)算強(qiáng)控參數(shù)文件，開發(fā)項(xiàng)目年度預(yù)算發(fā)布和滾動(dòng)編制功能，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)基建項(xiàng)目年度預(yù)算強(qiáng)性控制，其他項(xiàng)目按照總投資額強(qiáng)性控制。

三、實(shí)踐效果

通過在項(xiàng)目預(yù)算編制環(huán)節(jié)“把住入口，精細(xì)安排”，S公司提升了預(yù)算編制的深度、細(xì)度、力度，有效抑制了預(yù)算松弛，提升了預(yù)算編制質(zhì)量。從實(shí)施效果看：①預(yù)算創(chuàng)造價(jià)值的能力得到提升。預(yù)算“定目標(biāo)”的核心作用得到充分發(fā)揮，推動(dòng)了經(jīng)營效益穩(wěn)步增長，促進(jìn)了戰(zhàn)略目標(biāo)落地實(shí)現(xiàn)。②強(qiáng)調(diào)量入為出和投入產(chǎn)出效益，推動(dòng)“效益支持投資”向“投資帶動(dòng)效益”轉(zhuǎn)變，預(yù)算的資源配置能力顯著增強(qiáng)，推進(jìn)了資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和急需項(xiàng)目傾斜，提升了集團(tuán)化運(yùn)作效率和水平。③風(fēng)險(xiǎn)控制防范能力明顯加強(qiáng)。精益管控項(xiàng)目預(yù)算編制，從業(yè)務(wù)源頭防范風(fēng)險(xiǎn)，防止了不規(guī)范的操作，企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。