淺談公立中學(xué)內(nèi)部控制存在的常見(jiàn)問(wèn)題及優(yōu)化措施

戴炎松

摘 要：建立良好的內(nèi)部控制體系是促進(jìn)公立中學(xué)健康發(fā)展的前提條件。公立中學(xué)應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制體系，提升學(xué)校內(nèi)部管理水平，促進(jìn)自身高效、高質(zhì)量地發(fā)展。當(dāng)前，公立中學(xué)內(nèi)部控制存在內(nèi)部控制體系不完善、管理人才缺乏、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題，需要采取有力措施加以解決。

關(guān)鍵詞：公立中學(xué);內(nèi)部控制;常見(jiàn)問(wèn)題;優(yōu)化措施

公立中學(xué)的內(nèi)部控制主要是指由校級(jí)管理者、中層管理人員、全體教職工共同實(shí)施的旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。公立中學(xué)內(nèi)部控制范圍較廣，既包含日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又包含預(yù)算、決算等年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)控制，以及監(jiān)督總體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)走向等;既包含黨政教育教學(xué)教研等一線工作，又包含文化宣傳、后勤安保、基建維修、財(cái)務(wù)管理等二線服務(wù)工作的管理控制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公立中學(xué)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，不管是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還是學(xué)校內(nèi)部管理的需要，建立健全內(nèi)部控制制度，改善現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系都成為當(dāng)前公立中學(xué)財(cái)務(wù)管理的重要任務(wù)。

一、公立中學(xué)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.缺乏完善的內(nèi)部控制體系

（1）內(nèi)部控制體系不完善，規(guī)章制度不健全。公立中學(xué)以人才培養(yǎng)為主，大多數(shù)學(xué)校把精力主要集中在教育教學(xué)等方面，在學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，往往容易忽視建立嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)部控制體系。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，有些公立中學(xué)內(nèi)控制度不健全，甚至沒(méi)有建立內(nèi)控制度，一些業(yè)務(wù)處理多是依照慣例進(jìn)行，操作呆板，缺乏與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)范制度作保證;有些公立中學(xué)內(nèi)部雖制定了內(nèi)控管理相關(guān)制度，但在實(shí)際操作過(guò)程中仍存在著人員不按制度辦事等現(xiàn)象，這給學(xué)校管理和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避造成被動(dòng)局面。

（2）沒(méi)有強(qiáng)大的主導(dǎo)力量指揮內(nèi)部控制建設(shè)，公立中學(xué)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向無(wú)法統(tǒng)一 。公立中學(xué)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變得越來(lái)越復(fù)雜，沒(méi)有適應(yīng)公立中學(xué)發(fā)展的內(nèi)部控制體系，很難保障順利開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)及實(shí)時(shí)掌控當(dāng)下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全局。公立中學(xué)監(jiān)督體制不完善，管理層缺乏內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)，沒(méi)有強(qiáng)大的主導(dǎo)力量推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，就會(huì)影響發(fā)展，甚至阻礙發(fā)展。公立中學(xué)想做大做強(qiáng)，往往會(huì)發(fā)展多個(gè)校區(qū)，分布在各個(gè)不同的地方。例如，一些名校的規(guī)模迅速擴(kuò)張，學(xué)校集團(tuán)化。很多力量薄弱的中學(xué)通過(guò)掛靠、托管、資源共享等方式加入名校集團(tuán)管理，提高知名度。雖然現(xiàn)在發(fā)達(dá)的信息技術(shù)能加強(qiáng)各個(gè)校區(qū)之間的聯(lián)系，但在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程中，不同校區(qū)根據(jù)所處區(qū)域和財(cái)務(wù)狀況的不同，制定不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。沒(méi)有統(tǒng)一的總體發(fā)展方向，這會(huì)影響集團(tuán)內(nèi)部控制體系的建設(shè)。

（3）預(yù)算控制薄弱，執(zhí)行力低下。大多數(shù)公立中學(xué)是按照業(yè)務(wù)初步核定預(yù)算，沒(méi)有具體細(xì)化逐筆核定，導(dǎo)致預(yù)算編制比較粗糙。公立中學(xué)內(nèi)部各部門的預(yù)算計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，資金使用缺乏預(yù)見(jiàn)性，具體表現(xiàn)為提前購(gòu)買暫時(shí)不需用的設(shè)備及用品，應(yīng)該預(yù)算的費(fèi)用沒(méi)有預(yù)算，不需要發(fā)生的費(fèi)用超額預(yù)算等，這樣迫使學(xué)校預(yù)算頻繁調(diào)整。學(xué)校預(yù)算的頻繁調(diào)整，容易導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)提前使用或不能按計(jì)劃使用，削弱了學(xué)校預(yù)算的約束力、執(zhí)行力和控制力。

（4）費(fèi)用支出缺乏有效的控制，內(nèi)控執(zhí)行力度不夠。公立中學(xué)對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)的支出，如水電費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)費(fèi)等方面，財(cái)務(wù)上普遍缺乏規(guī)范、嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)。有的中學(xué)即使制定了經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制。比如：辦公樓、教學(xué)樓師生用水電;新高考改革來(lái)臨，教師培訓(xùn)費(fèi)的大量增加，缺乏規(guī)范的制度進(jìn)行有效的內(nèi)部控制。制度不健全，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可循，導(dǎo)致執(zhí)行力度不夠。

2.缺乏高素質(zhì)的專業(yè)內(nèi)部控制管理人才

（1）公立中學(xué)管理層內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。公立中學(xué)的管理人員往往是教師出身，缺乏經(jīng)濟(jì)類、財(cái)經(jīng)類的專業(yè)管理人才，對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足。一些公立中學(xué)負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)部控制的組織領(lǐng)導(dǎo)不力，很多管理人員把學(xué)校財(cái)務(wù)部門當(dāng)成“錢管家”，財(cái)務(wù)人員在實(shí)際工作中只是充當(dāng)收款和付款的角色，很難參與學(xué)校的重要決策過(guò)程。

（2）內(nèi)部控制的人員素質(zhì)不高。公立中學(xué)普遍存在由不具備專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)的人員擔(dān)任財(cái)務(wù)和內(nèi)部控制工作，財(cái)務(wù)工作和內(nèi)控建設(shè)工作由普通教師或其他教輔人員兼任。這種現(xiàn)象不但影響了公立中學(xué)正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及審計(jì)工作，而且使公立中學(xué)內(nèi)部控制體系失去了本應(yīng)具備的功能。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)成本，將學(xué)校的審計(jì)任務(wù)派給負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作的相關(guān)人員。這種行為緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立中學(xué)人力資源缺乏的問(wèn)題，保證了內(nèi)控的成本效益原則，但卻忽略了制衡性原則，很可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理人員犯錯(cuò)，給學(xué)校管理帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

（1）公立中學(xué)內(nèi)部較普遍缺乏激勵(lì)、監(jiān)督與制約的機(jī)制。中學(xué)里面很少有自己的內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)部門，中學(xué)的重點(diǎn)在教育教學(xué)，內(nèi)部控制和監(jiān)督只是行政管理的一部分，學(xué)校工作管理的理念大多是重服務(wù)輕管理。學(xué)校過(guò)多強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，忽視內(nèi)部的監(jiān)督管理職能，不符合公立中學(xué)現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理的理念。財(cái)務(wù)部門的工作只是簡(jiǎn)單的報(bào)銷核算記賬，很少走到管理前沿，發(fā)揮指導(dǎo)引領(lǐng)作用。對(duì)一些經(jīng)費(fèi)的支出報(bào)銷，采取實(shí)報(bào)實(shí)銷制度，只要有經(jīng)手人、證明人、審核人簽字就給予報(bào)銷。而部分審核人沒(méi)有審核監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)技能，也缺乏認(rèn)真履行監(jiān)督審核職能的理念。

（2）外部監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行的力量有限。目前，教育、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等政府部門是公立中學(xué)外部監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行的主要力量，大多數(shù)部門偏重于監(jiān)督學(xué)校財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法合規(guī)，對(duì)學(xué)校是否建立內(nèi)部控制制度以及內(nèi)控制度是否有效實(shí)施等，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和檢查，外部監(jiān)督內(nèi)部控制的力量有限。

二、優(yōu)化公立中學(xué)內(nèi)部控制存在問(wèn)題的措施

1.構(gòu)建科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系

（1）公立中學(xué)應(yīng)建立健全內(nèi)控制度，完善內(nèi)部控制體系。根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策法律法規(guī)，制定出符合學(xué)校發(fā)展和規(guī)范管理的各項(xiàng)內(nèi)控制度。這些制度首先要保證學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī);用資產(chǎn)管理制度保證中學(xué)的資產(chǎn)安全和有效使用;內(nèi)控制度必須合理保證學(xué)校財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整;利用強(qiáng)有力的監(jiān)督措施有效防范舞弊和預(yù)防貪污腐敗;公立中學(xué)擁有社會(huì)大量公共資源，通過(guò)建立、實(shí)施內(nèi)部控制，提高學(xué)校公共服務(wù)的效率和效果，真正做到既重業(yè)務(wù)又重管理。

（2）爭(zhēng)取有力的主導(dǎo)力量，加快內(nèi)部控制建設(shè)的步伐。公立中學(xué)對(duì)自身所處的環(huán)境特征進(jìn)行調(diào)查，收集相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，組織專家論證，擬定未來(lái)總體發(fā)展目標(biāo)，明確統(tǒng)一的發(fā)展方向，確保學(xué)校的總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位。公立中學(xué)利用自主權(quán)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，保證總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在爭(zhēng)取有力的主導(dǎo)力量方面，呼吁教育、財(cái)政、審計(jì)等部門發(fā)揮對(duì)中學(xué)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的引領(lǐng)作用，對(duì)公立中學(xué)的主要管理人員實(shí)行經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)懲戒力度，實(shí)行監(jiān)督管理，通過(guò)外在監(jiān)督力量使學(xué)校管理層加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。

（3）加強(qiáng)預(yù)算控制，保證預(yù)算執(zhí)行。公立中學(xué)應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算等預(yù)算內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確職責(zé)權(quán)限。公立中學(xué)應(yīng)明確各支出項(xiàng)目的開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，建立支出事前申請(qǐng)審批制度，加強(qiáng)支出審核審批控制，加強(qiáng)資金支付和會(huì)計(jì)核算控制，加強(qiáng)支出的分析控制。每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束前，中學(xué)各個(gè)部門把本部門來(lái)年的支出預(yù)算數(shù)逐筆逐項(xiàng)報(bào)到財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門根據(jù)各部門所報(bào)預(yù)算數(shù)，進(jìn)行綜合分析研究，并結(jié)合實(shí)際情況做出判斷，制定出各部門各具體項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)，編制預(yù)算，報(bào)學(xué)校校務(wù)會(huì)和教職工代表大會(huì)討論通過(guò)并實(shí)施，真正做到“先有預(yù)算，后有支出”。

2.加強(qiáng)公立中學(xué)內(nèi)部控制管理人才隊(duì)伍的建設(shè)

（1）提高公立中學(xué)對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。公立中學(xué)的未來(lái)發(fā)展，要求管理層在大力發(fā)展教育教學(xué)教研業(yè)務(wù)的同時(shí)，重視學(xué)校管理和內(nèi)部控制的建設(shè)。加強(qiáng)公立中學(xué)的內(nèi)部控制，先要加強(qiáng)對(duì)中學(xué)管理人員的監(jiān)督，建立“三重一大”的審批制度，避免權(quán)力過(guò)于集中。加強(qiáng)管理層內(nèi)部控制建設(shè)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度，充分認(rèn)識(shí)公立中學(xué)建立健全內(nèi)部控制的重要性。

（2）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高內(nèi)控人員的整體素質(zhì)。重視學(xué)校財(cái)務(wù)人員的專業(yè)繼續(xù)教育，不斷提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育，讓他們?cè)趦?nèi)控建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。學(xué)校定期聘請(qǐng)專業(yè)人士，對(duì)參與內(nèi)部控制建設(shè)的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn);或定期選派經(jīng)濟(jì)管理、內(nèi)部控制崗位的人員，外出參加內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能和職業(yè)道德素養(yǎng)。

（3）強(qiáng)化公立中學(xué)內(nèi)部控制的意識(shí)，引進(jìn)管理人才。公立中學(xué)需從思想上認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的作用，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的意識(shí)，重視內(nèi)部控制的發(fā)展;在行動(dòng)中落到實(shí)處，讓內(nèi)部控制在實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮監(jiān)督作用，有效促進(jìn)學(xué)校發(fā)展，提高學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力。公立中學(xué)適當(dāng)引進(jìn)一些經(jīng)濟(jì)管理和內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)技術(shù)人才，補(bǔ)充內(nèi)控建設(shè)隊(duì)伍。中學(xué)引進(jìn)信息技術(shù)專業(yè)人才，建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，收集各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)溝通分析，實(shí)現(xiàn)資源共享，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理與學(xué)校運(yùn)行的融合力度，提高學(xué)校的內(nèi)部控制管理效率。

3.建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)控監(jiān)督機(jī)制

公立中學(xué)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，按照不相容崗位互相分離的原則設(shè)置崗位， 確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)明確、職責(zé)分明，實(shí)現(xiàn)相互制約和監(jiān)督。公立中學(xué)所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)要經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)氖跈?quán)才能辦理，任何一項(xiàng)工作都不能由一個(gè)人獨(dú)攬，必須經(jīng)過(guò)互不隸屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上崗位和環(huán)節(jié)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）