關(guān)于中國輸入菲律賓勞務(wù)的研究

陳秀蓮 梁天麗 李天樂 甘志捷 鄧婷婷

[摘 要] 中國輸入菲律賓英語教師拉開了中菲勞務(wù)合作的序幕，但中國輸入菲律賓勞務(wù)目前存在著外勞輸入制度壁壘、沖擊中國勞務(wù)市場、合作領(lǐng)域有限、非法勞工會帶來社會安全隱患等問題，結(jié)合阿聯(lián)酋、日本等國家和中國香港地區(qū)輸入勞務(wù)的管理經(jīng)驗，中國應(yīng)實施以政府管控為主，注重漸進式、階段式的引進制度，以需求為導(dǎo)向的配額制度，實行以外包為輔的需求導(dǎo)向模式，形成完善的勞務(wù)合作管理體制。

[關(guān)鍵詞] 中菲;輸入勞務(wù);一帶一路

[中圖分類號] F74 ? ? [文獻標識碼] A ? ? [文章編號] 1673-8616（2019）05-0025-08

近年來，隨著中國“一帶一路”倡議的提出，在國際勞務(wù)合作領(lǐng)域，中國與菲律賓勞務(wù)合作取得重大進展，2018年4月中國與菲律賓簽訂《關(guān)于菲律賓英語語言教師來華工作的諒解備忘錄》，2018年11月兩國發(fā)布《中菲聯(lián)合聲明》同意加強勞務(wù)就業(yè)領(lǐng)域合作。因此以中國輸入菲律賓勞務(wù)為例開展中國輸入勞務(wù)的研究，對中菲兩國經(jīng)貿(mào)合作、中國—東盟服務(wù)貿(mào)易發(fā)展以及中國“一帶一路”倡議的實施都具有重要的意義。

一、文獻綜述

目前關(guān)于中國勞務(wù)合作的文獻大部分以中國為勞務(wù)輸出方進行研究，一部分文獻從勞務(wù)輸出的監(jiān)管法律問題分析[1-3]。如丁芳和林小燕認為中國在勞工外派中出現(xiàn)的問題大致分為勞工受到不公正對待、地區(qū)和行業(yè)分布不均、勞工市場開發(fā)不充分、中介公司管理不規(guī)范、法律保護機制不健全的問題[4]。另一部分文獻從經(jīng)濟效益的角度出發(fā)闡述中國派遣外派人員帶來的機遇和風險[5-6]。在勞務(wù)輸入方面，一些學(xué)者指出韓國在引進中國外來勞務(wù)人員時，選拔機制靈活且采用雇傭許可證的形式，雖然存在“出口不暢”的問題，但韓國堅持政府無干預(yù)，尊重市場選擇的立場[7]。日本、韓國和新加坡是中國對外勞務(wù)合作的重要國家，三個國家的中國勞工輸入制度具有一定共性，即中國勞工從事低技能、無技能工作，受到移入國法律保護，勞工引入具有暫時性、配額管制、高度依附、“品質(zhì)”管控等特點。差異既體現(xiàn)在對中國勞工的身份定位上，日本定位為“學(xué)習技能者”，韓國和新加坡則定位為“勞動者”;還體現(xiàn)在勞工引入方式上，日本引入模式為混合驅(qū)動型，韓國為政府主導(dǎo)型，新加坡則是市場驅(qū)動型[8]。一些學(xué)者研究中俄的勞務(wù)合作發(fā)現(xiàn)，俄羅斯則有較多限制，采用勞務(wù)許可證，審批程序復(fù)雜，配額數(shù)量少，對外來勞工自帶的生活、生產(chǎn)材料征收關(guān)稅且缺乏完善的法律法規(guī)[9]。

關(guān)于與菲律賓的勞務(wù)合作方面，現(xiàn)有的研究都集中在中國對菲律賓的勞工外派研究，體現(xiàn)為以下四個方面：一是法律法規(guī);二是菲律賓勞工的權(quán)益如移民方面研究;三是勞工輸出中的菲律賓文化所起的作用研究;四是菲律賓勞務(wù)輸出對中國的啟示和借鑒意義[10-16]。從中國與菲律賓的勞務(wù)合作來看，屬于“一帶一路”跨境次區(qū)域勞務(wù)合作，在此類勞務(wù)合作中可以分為四種模式，其中中菲勞務(wù)合作屬于企業(yè)組織勞務(wù)派遣的跨境勞務(wù)合作模式，同時也面臨著流動壁壘、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)性欠佳、缺乏合理的分工體系、缺乏多元主體協(xié)同推進、勞務(wù)合作保障機制不健全的問題[17]。

綜上所述，現(xiàn)有的文獻主要研究中國對外輸出勞務(wù)，而對中國輸入勞務(wù)的研究仍較為欠缺，因此本文以中國輸入菲律賓勞務(wù)為例研究在當前“一帶一路”建設(shè)背景下中國輸入海外勞務(wù)，對促進中國與鄰國包含服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)貿(mào)合作具有較好的理論與實踐意義。

二、中國輸入菲律賓勞務(wù)現(xiàn)狀

（一）中國與菲律賓勞務(wù)合作概況

目前，中菲勞務(wù)合作主要是中國對菲律賓輸出勞務(wù)，但規(guī)模不大。2017年前十位中國對外勞務(wù)合作派出人員所在的國家和地區(qū)中，中國澳門（地區(qū)）、中國香港（地區(qū)）分別位居第一和第二，比重分別為29%和26%，其余八個國家除巴拿馬外均為亞洲國家，而菲律賓并不在其中。2011―2017年中國對東盟國家勞務(wù)合作派出人數(shù)中（見表1），新加坡一直位居首位，其次為馬來西亞，而2017年中國對菲律賓勞務(wù)派出人數(shù)僅58人1。可見，中國對外勞務(wù)合作派出人員分布的國家中，輸往菲律賓的人數(shù)較少，而且向菲律賓的派出勞務(wù)人口始終低于其他東盟國家。

中國輸入菲律賓勞務(wù)方面，中國香港是菲律賓勞工外派的目的地之一。20世紀70年代，香港輸入菲律賓勞務(wù)主要是從事女傭工作，雇傭者主要是居住在香港的英美人士，80年代之后普通人家也開始雇傭菲律賓勞務(wù)從事女傭工作（簡稱為菲傭），菲傭興盛一時，但總體上來看，中國輸入菲律賓勞務(wù)非常少。2018年前10個月，菲律賓海外勞工個人匯款總額達265億美元，同比增長2.9%;菲律賓在外勞務(wù)所得外匯為238億美元。前10個月菲律賓外勞匯款前十大來源地以美國為首，除英國、加拿大和俄羅斯外，其余皆為亞洲國家1。菲律賓外勞匯款的主要來源地里中國僅有香港地區(qū)，可見菲律賓的海外勞工主要集中在歐美和中東地區(qū)，歐美的菲傭管家成了菲律賓勞工的名片，但中國內(nèi)地輸入菲律賓勞務(wù)并不多，勞務(wù)合作也不頻繁。

（二）中國輸入菲律賓勞務(wù)的進展

隨著中菲兩國經(jīng)貿(mào)往來關(guān)系日益密切，中國在輸入菲律賓勞務(wù)方面有了極大的進展，并以輸入菲律賓英語教師拉開了中國輸入勞務(wù)的序幕。

2016年10月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特訪華并與中國簽署了一系列響應(yīng)“一帶一路”倡議的文件，內(nèi)容涉及貿(mào)易、投資、產(chǎn)能與基礎(chǔ)設(shè)施等，范圍之廣、合作之密讓中菲關(guān)系上升到一個歷史新起點。

2018年4月，中菲簽署《關(guān)于菲律賓英語語言教師來華工作的諒解備忘錄》，目前已啟動實施。2018年11月21日，中國與菲律賓雙方正式宣布，中菲兩國將加強勞務(wù)領(lǐng)域的合作，菲律賓將派遣英語教師到中國就業(yè)，中國保證菲勞在華的勞動權(quán)益1。

中國海南省政府于2018年6月頒布了關(guān)于提升國際化旅游水平的通知，指出計劃通過聯(lián)合辦學(xué)、勞務(wù)輸入等方式重點引進菲律賓等國家里具有一定英語教育背景的國際勞務(wù)人員，并為其發(fā)放工作簽證，放寬對外勞的用人標準，降低用人門檻2。

三、中國輸入菲律賓勞務(wù)的影響因素

（一）中菲地緣政治條件趨于穩(wěn)定

國際勞務(wù)合作除了單純的勞動力輸出，還有隨工程項目承包而輸出的勞動力資源，近年來，中國積極尋求與其他新興發(fā)展中國家進行工程合作，派出的工程人員數(shù)量逐年上升，且實現(xiàn)的營業(yè)額逐年擴大。中國的建筑工程承包逐步“走出去”的戰(zhàn)略也將促進中菲兩國間勞動力生產(chǎn)要素的流動。隨著中菲之間島嶼爭議問題緩和以及政治局勢和雙邊關(guān)系的穩(wěn)定，中國向菲律賓勞務(wù)輸出的狀況會有較大的改善，未來輸入勞務(wù)也有較大的提升空間。

（二）中國國內(nèi)對英語教育的需求量巨大

中國家長普遍希望自己的孩子從小開始學(xué)習英語，希望英語為母語的外籍人員擔任老師，而英語正好是菲律賓人的母語之一，菲律賓教師自然成為中國民眾心中的選擇之一。

（三）家政服務(wù)行業(yè)的需求日益增加

中國老齡化問題的加劇和二孩政策的開放促進了家政服務(wù)行業(yè)的走強（見圖1）。菲傭品牌的重大影響力使得菲律賓勞工成為中國對家政人員選擇之一。菲律賓勞務(wù)人員不僅文化程度較高，普遍受到過良好教育，且經(jīng)過專業(yè)的家政服務(wù)培訓(xùn)。此外，目前有大約20萬的非法菲律賓勞工在中國內(nèi)地從事工作3，他們大多僅持有旅游或商務(wù)簽證，未得到在華工作許可，此次中國輸入菲律賓英語教師的合作為未來雙方在其他領(lǐng)域的勞務(wù)合作提供了參考。

（四）菲律賓勞務(wù)的職業(yè)特性與優(yōu)勢

菲律賓前總統(tǒng)阿羅約曾經(jīng)提到，菲律賓全國有涉及各行各業(yè)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，職業(yè)技術(shù)教育的成功成為菲傭在世界各國備受青睞的籌碼，菲律賓官方語言為英語且菲律賓口音純正容易與雇主進行交流，所以歐美國家對菲律賓勞工的需求多年來有增無減。此外，菲律賓的廚師、護工、家政服務(wù)人員、音樂表演人員和護士等也是菲傭的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域。此次中國引入英語教師職業(yè)的勞工，便是菲律賓勞務(wù)優(yōu)勢與中國需求的結(jié)合。

（五）響應(yīng)“一帶一路”倡議

中菲雙方自古以來就開展了貿(mào)易合作，積累了深厚的歷史友誼，菲律賓所在的位置又是“一帶一路”中處于舉足輕重的區(qū)位。因此，菲律賓提出的《菲律賓雄心2040年》與中國提出的“一帶一路”倡議能很好地合作并達到雙贏的目標。中國此次輸入菲律賓英語教師符合“一帶一路”倡議的要求，是兩國開展勞務(wù)合作的具體成果。

四、中國輸入菲律賓勞務(wù)存在的問題

中國除了香港地區(qū)，一直沒有開放菲律賓的勞務(wù)輸入市場，此次與菲律賓的合作打開了歷史先河，未來輸入海外勞務(wù)將有較大的發(fā)展空間，但是海外勞務(wù)的輸入在滿足國內(nèi)勞務(wù)需求的同時，從現(xiàn)實和未來看也將為中國帶來一系列問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）外勞輸入存在制度壁壘

當前輸入勞務(wù)的申請制度、外包制度及審批分離的制度延長了外勞輸入周期，延誤用人企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，增加時間成本和經(jīng)濟成本，而且這種勞務(wù)輸入的制度壁壘也會造成外勞的非法進入。此外，由于中國內(nèi)地是首次較大規(guī)模輸入菲律賓勞務(wù)，其外勞監(jiān)管體系仍需借鑒勞務(wù)輸入大國的成功經(jīng)驗加以完善并輔之以長期發(fā)展規(guī)劃，對國內(nèi)外勞的需求也需做好研究和測算。目前在國內(nèi)的20萬名非法菲律賓勞工的存在說明國內(nèi)市場有巨大的需求，需要建立和完善外籍工作人員監(jiān)管體系，否則將增添中國城市治安管理的難度，容易擾亂國內(nèi)原有的治安情況與就業(yè)生態(tài)環(huán)境。

（二）沖擊中國勞務(wù)市場

國內(nèi)出于各種原因?qū)Ψ坡少e勞務(wù)有較大需求，特別是英語教師的需求較大。由于菲律賓勞工價格較為低廉、能吃苦、服務(wù)細致，因此相對中國國內(nèi)人員具有較強的競爭力。菲律賓勞務(wù)長期的輸入，特別是毫無規(guī)劃大量輸入將會沖擊中國國內(nèi)的就業(yè)市場。

（三）合作領(lǐng)域有限

目前在與菲律賓有著長期勞務(wù)合作的國家和經(jīng)濟體中，菲律賓勞工從事的行業(yè)和領(lǐng)域大部分都在農(nóng)、林、牧、漁等領(lǐng)域和服務(wù)性行業(yè)，更高層次領(lǐng)域的合作較少，合作深度以及廣度難以隨著雙方合作的次數(shù)增加而加深和拓寬。目前中菲勞務(wù)合作的深度和廣度也是在低層次行業(yè)、服務(wù)性行業(yè)之中。如中國香港地區(qū)輸入的菲律賓勞工多為操作工人、建筑工人、護理員等，中國內(nèi)地輸入的除了菲律賓英語教師，希望輸入的多為廚師、護工、家政服務(wù)人員、音樂表演人員、護士等1，且勞務(wù)輸入的數(shù)量也有一定的限制，因而合作領(lǐng)域?qū)哟尾桓摺?/p>

（四）非法勞工帶來社會安全隱患

中國內(nèi)地不允許家庭雇傭外籍勞工，而目前至少有20萬非法勞工在中國工作。非法勞工的滯留，會帶來許多問題，如非法勞工無法獲得各種保險，一旦出現(xiàn)工作期間發(fā)生的事故難以得到賠償，雇主與勞工之間的關(guān)系得不到法律保障，雇主與勞工之間的糾紛也較難解決。此外，滯留中國的菲律賓勞工還可能引發(fā)社會治安問題，帶來極大的社會安全隱患。

五、中國輸入海外勞務(wù)的對策建議

（一）實施以政府管控為主，漸進式、階段式的引進制度

首先實行中央政府對接，雙方達成合意后，進行勞務(wù)合作往來，這一步現(xiàn)已達成;其次是建立雙邊勞務(wù)合作組織，建立勞務(wù)合作辦事處，或直接通過對方駐華領(lǐng)事館進行人員勞務(wù)派遣，以中間機構(gòu)為平臺，加強兩國溝通力度，人員流動從中央?yún)f(xié)定簽署向兩國領(lǐng)事或中間機構(gòu)介紹過渡;再次是將勞務(wù)合作由政府向民間進行權(quán)力下放，選取勞務(wù)介紹企業(yè)中信譽好、業(yè)務(wù)水平高的企業(yè)進行試點，繼續(xù)增大開放水平，并在這期間建立許可證發(fā)放審核機構(gòu)，持中菲雙方認可許可證的人員才可合法進行勞務(wù)流動;最后是將雙方勞務(wù)合作全面推進到企業(yè)和個人，凡有勞務(wù)派遣資格的企業(yè)或持有雙方認可的許可證的個人均可在雙方自由流動，政府出具負面清單，規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)不允許勞務(wù)合作，對本國企業(yè)進行保護。

中國輸入海外勞務(wù)未來可參考中國香港的漸進模式，將海外勞工引進分為三個階段，從限制、試點到放開，循序漸進?！跋拗啤敝赶拗仆鈩跀?shù)量，對外勞數(shù)量加以嚴格控制有利于中國的勞務(wù)市場管理?！霸圏c”是指先在北京、上海、廣州等一線城市進行試點，該部分已在中菲合作協(xié)議里提出。“放開”是指在條件成熟時逐步放開勞務(wù)合作市場。

（二）實行以需求為導(dǎo)向的配額制度

英國、日本以及中國香港地區(qū)輸入外勞都實行引入外勞配額制度，如英國制定了勞務(wù)許可證制度，只有持有勞務(wù)許可證和簽證的外籍員工才能入境;日本采取了配額管制，不同行業(yè)、企業(yè)能夠引入的研修生和技能實習生各不相同，根據(jù)企業(yè)團體大小規(guī)模來匹配研修生和技能實習生數(shù)量，并且限制了外勞從事行業(yè)范圍;中國香港遵循各商會對勞工人數(shù)需求數(shù)量的調(diào)查，使引入勞工和崗位需求匹配，從九大商會的聯(lián)合調(diào)查報告中對勞工短缺數(shù)量和行業(yè)進行統(tǒng)計和預(yù)計，行業(yè)崗位按緊缺程度進行排名，作為優(yōu)先引入的次序。中國輸入海外勞務(wù)也要根據(jù)自己真正需要的崗位需求來引入外籍勞工，確保工作崗位確實存在空缺，且雇主在國內(nèi)招聘市場上若連續(xù)2周招不到人，才可申請引入外籍勞工，外籍勞工的各項指標要符合相關(guān)要求，同時，亦要向外籍員工承諾不低于國內(nèi)待遇的標準。另外，以城市為對象實行配額制度，根據(jù)實際需求情況，給予用人需求大的城市較多的配額，用人需求少則對配額數(shù)量進行限制。

（三）實行以外包為輔的需求導(dǎo)向模式

在中菲勞務(wù)合作現(xiàn)階段主要還是依靠政府間的要約承諾達成合意，在合同或協(xié)議簽訂后進行勞務(wù)派遣。長遠來看，該方式效率較低，勞動力人員的跨國流動壁壘較高，缺乏應(yīng)有的活力。參考阿聯(lián)酋的外包模式，當進口外籍勞工到達一定的規(guī)模，在中國成立一批勞務(wù)人員輸入的中介公司，開拓勞務(wù)合作業(yè)務(wù)，幫助勞務(wù)國人員雙向流動，普惠中小企業(yè)，讓資金不雄厚的企業(yè)也可以使用海外勞工，并且外包降低的經(jīng)濟和時間成本又能進一步擴大再生產(chǎn)、提升營銷水平，讓中國經(jīng)濟更有活力。

另外，中國要完善勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”勞務(wù)服務(wù)平臺與外包公司的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實時對接，對外籍勞務(wù)人員甚至中國派遣的勞務(wù)人員的國籍、年齡、技能、就業(yè)崗位等基本信息及時更新。勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對接起來后，通過該系統(tǒng)進行大數(shù)據(jù)分析，可對中國的勞務(wù)人員及外籍勞工的工作崗位分配有的放矢，做到人盡其用。

（四）形成完善的勞務(wù)輸入管理體制

結(jié)合中國情況，并借鑒世界上勞務(wù)輸入國家和地區(qū)的經(jīng)驗，中國政府應(yīng)成立外勞引入審批及監(jiān)管部門分管勞工引入和勞工監(jiān)管，專事專辦，加快申請審批速度，精簡冗雜的流程。在加強監(jiān)管的同時又要優(yōu)化申請程序，提高外勞的輸入效率，簡化企業(yè)申請外勞的手續(xù)。外勞引入后，監(jiān)管部門要對接其信息，定期進行監(jiān)管排查，防止非法勞工借機進入中國打“黑工”，以及合法勞工非法滯留中國變“黑工”。引入的細節(jié)性問題則外包給本國的勞務(wù)中介公司，借此促進本國勞務(wù)引入行業(yè)的發(fā)展。將審核權(quán)和批準權(quán)分屬兩個職能部門，一個專門負責對勞工的素質(zhì)等基本情況進行調(diào)查，審核是否符合崗位引入條件;另一個對雇主和國內(nèi)行業(yè)的情況進行核查，決定是否應(yīng)該批準申請。兩個職能部門相互配合（見圖2）。為吸引人才促進本國發(fā)展，對于高級外籍勞工，給予簡化申請流程和更多的優(yōu)惠福利。

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[責任編輯：丁浩芮]