在華外國人臨時住宿登記管理的信息化建設(shè)進(jìn)路

高雨潮 劉宏斌

摘 ? ? ?要：在華外國人臨時住宿登記管理是我國公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)做好外國人管理與服務(wù)工作的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，旅館行業(yè)錄入信息的準(zhǔn)確性與及時性有待提高、在華外國人身份證件多樣且在境內(nèi)流動頻繁以及我國新興共享住宿行業(yè)快速發(fā)展所帶來的沖擊等成為外國人臨時住宿登記管理信息化建設(shè)需要面對的新問題。為此，可以從轉(zhuǎn)變管理理念、加強(qiáng)社會協(xié)同治理、強(qiáng)化電子政務(wù)發(fā)展、完善信息技術(shù)手段等方面進(jìn)行探究。

關(guān) ?鍵 ?詞：在華外國人;臨時住宿登記管理;信息化建設(shè)

中圖分類號：D631.4 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0104-09

收稿日期：2019-07-27

作者簡介：高雨潮（1995—），男，山東臨沂人，中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為涉外警務(wù)、移民管理;劉宏斌（1968—），男，浙江麗水人，中國人民公安大學(xué)國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為涉外警務(wù)。

基金項目：本文系2019年中國人民公安大學(xué)拔尖人才培養(yǎng)專項資助研究生實踐基地調(diào)研項目“外國人管理信息化系統(tǒng)建設(shè)研究”的階段性成果，項目編號：2019JDDY016。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展、我國綜合國力和國際影響力的提升，我國與世界各國的經(jīng)濟(jì)往來、文化交流等日益密切，外國人到我國停居留的人數(shù)迅速增加。據(jù)國家移民管理局統(tǒng)計，改革開放以來，外國人入出境總?cè)舜尾粩嘣黾樱?018年，外國人入出境首次突破9千萬人次，同比增長11.6%。[1]在華外國人數(shù)量的增加，一方面，推動了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并走向“世界舞臺中央”;另一方面，外國人非法入境、非法居留以及非法就業(yè)等涉外案件數(shù)量逐漸增加，詐騙、走私等新型涉外案件日益增多，對社會治安穩(wěn)定和外國人停居留管理秩序也造成了負(fù)面影響?？梢哉f，在華外國人臨時住宿登記管理①已成為公安移民與出入境管理工作的重點。

2019年1月15日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)：要打造社會治理共同體，加快推進(jìn)立體化、信息化社會治安防控體系建設(shè);2019年1月17日，公安部趙克志部長在全國公安廳局長會議上強(qiáng)調(diào)：要深入實施改革強(qiáng)警和公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，聚焦智慧公安建設(shè)目標(biāo)，深入推進(jìn)公安大數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)用。[2]但是，在外國人臨時住宿登記管理實際工作中，仍然存在著旅館業(yè)登記數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和及時性有待加強(qiáng)、新興共享行業(yè)興起、信息化建設(shè)重復(fù)等問題。因此，要保證外國人臨時住宿登記準(zhǔn)確有效，從而準(zhǔn)確掌握在華外國人基本信息、分析研判外管數(shù)據(jù)，必須加強(qiáng)外國人臨時住宿登記管理信息化建設(shè)，以切實提升公安移民與出入境管理工作的效能。

一、外國人臨時住宿登記管理工作現(xiàn)狀 ??

2013年7月，我國新修訂的《出入境管理法》開始施行;2018年4月，國務(wù)院組建國家移民管理局，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理，進(jìn)一步形成移民管理工作合力，更好地服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外開放新格局。近年來，國家所采取的多項舉措體現(xiàn)了對移民和出入境管理的重視，其中，外國人臨時住宿登記管理是公安機(jī)關(guān)開展外管工作的前提與基礎(chǔ)，對于有效收集和挖掘各類涉外案件線索、落實地區(qū)實有人口管轄以及作出有效決策等都具有重要意義。因此，外國人臨時住宿登記的準(zhǔn)確性、及時性和有效性也是公安移民與出入境管理工作的剛性需求。本文擬從法律法規(guī)、工作內(nèi)容與信息化系統(tǒng)建設(shè)三個層面對外國人臨時住宿登記管理工作展開分析。

（一）法律法規(guī)層面

1982年，公安部等制定的《關(guān)于外國人在我國旅行管理的規(guī)定》中明確了“對外開放城市，要把社會治安進(jìn)一步整頓好，加強(qiáng)住宿登記和戶口管理工作”;1986年開始實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》規(guī)定，外國人在中國境內(nèi)臨時住宿，應(yīng)依照規(guī)定辦理住宿登記;2013年實施的《中華人民共和國出境入境管理法》（修訂版）第三十九條進(jìn)一步細(xì)化并同時在第七十六條中規(guī)定了警告或罰款的處罰措施①;對于根據(jù)一百四十四小時過境免辦簽證政策而入境的外國人員，國家移民管理局公告明確仍需進(jìn)行臨時住宿登記。2007年，由公安部制定的《公安派出所外國人住宿登記管理辦法（試行）》和2011年修訂的《旅館業(yè)治安管理辦法》都對外國人住宿登記管理工作加以規(guī)范與細(xì)化。

可見，對在華外國人進(jìn)行臨時住宿登記管理不僅有著明確的法律法規(guī)依據(jù)，也清晰界定了包括旅館從業(yè)人員和其他居所的留宿人員以及外國人本人的責(zé)任范圍，并在實踐中采取以旅館行業(yè)和轄區(qū)派出所為登記管理主體的做法，進(jìn)而在信息化建設(shè)中形成了以公安移民與出入境管理部門為主、旅館行業(yè)以及其他社會行業(yè)個人為輔的格局。

（二）工作內(nèi)容層面

從登記對象來看，我國法律明確規(guī)定，在華停居留的外國人以及無國籍人員需要進(jìn)行臨時住宿登記，包括住宿在旅館以及社會散居等情況。同時，對于以下三類人員可免辦住宿登記：外國國家元首、政府首腦和其他按國賓接待的外國人;外交部組織并陪同的外交使團(tuán)，旅行途中住宿登記由外交部提供名單;中聯(lián)部、國家安全部、國防科工委接待的秘密外賓 （由接待單位出具證明）。[3]

從外國人實際住宿地點來看，若外國人選擇居住在旅館，則需要在辦理入住時提供護(hù)照、外國人永久居留證、海員證等有效證件，由服務(wù)人員辦理住宿登記，并通過住宿登記表等形式向公安機(jī)關(guān)報送相關(guān)信息;外國人在旅館以外的其他居所停居留的，由其本人或房東在二十四小時內(nèi)到居住地派出所進(jìn)行住宿信息登記;聘用外國人工作或者招收外國留學(xué)生的單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地公安機(jī)關(guān)報告有關(guān)信息。

（三）信息化建設(shè)層面

從數(shù)據(jù)治理的歷史發(fā)展角度來看，一般都會經(jīng)歷紙質(zhì)入檔時期、卡口單機(jī)時期以及聯(lián)網(wǎng)綜合治理時期，結(jié)合當(dāng)前信息化快速發(fā)展以及公安部“金盾工程”、智慧公安和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略深入發(fā)展的現(xiàn)實，在華外國人臨時住宿登記管理工作需要從聯(lián)網(wǎng)綜合治理時期的數(shù)據(jù)錄入查詢、授權(quán)PC端系統(tǒng)等發(fā)展到運用大數(shù)據(jù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”和警務(wù)云進(jìn)行數(shù)據(jù)深度分析處理。截止目前，公安部通過大力推行信息化建設(shè)，在移民與出入境管理領(lǐng)域已形成了由公安部牽頭建設(shè)的“公安部出入境管理信息系統(tǒng)”和全國各省級出入境管理部門建設(shè)的“全國公安出入境管理信息系統(tǒng)”、全國邊防邊檢部門建設(shè)的“梅沙”系統(tǒng)的立體化、全覆蓋、多層次的信息系統(tǒng)框架體系，以及與公安其他警種之間的信息系統(tǒng)通過接口接入等形式使用數(shù)據(jù)庫進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)取、查詢和實戰(zhàn)運用分析。就外國人臨時住宿登記管理信息化建設(shè)而言，其不僅是上述系統(tǒng)的重要組成部分，也是各地出入境管理部門綜合業(yè)務(wù)信息平臺的重要模塊。

二、杭州市外國人臨時住宿登記管理工作實踐及其存在的問題

（一）杭州市出入境管理局外國人臨時住宿登記管理工作實踐

杭州市出入境管理局積極轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新突破，在加強(qiáng)出入境信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，從傳統(tǒng)的旅館前臺人員培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為依靠科技手段與互聯(lián)網(wǎng)手段保障數(shù)據(jù)錄入準(zhǔn)確率，將旅館前臺人員原有的證件核對識別與數(shù)據(jù)準(zhǔn)確錄入的角色定位轉(zhuǎn)化為證件拍照與信息采集、接收數(shù)據(jù)實時反饋的角色，將原有的授權(quán)系統(tǒng)權(quán)限與安裝“證件通”等硬件設(shè)施轉(zhuǎn)化為依托APP軟件與手機(jī)、iPad與電腦等形成圖像資料與系統(tǒng)識別研判分析并實時反饋的簡捷形式，探索出外國人臨時住宿登記管理的創(chuàng)新模式。

我國現(xiàn)行的外管模式是“以證管人”，而各國的護(hù)照等證件制式均不相同，無法統(tǒng)一以電子IC卡接觸讀取。杭州市出入境管理局通過掃描、拍照等形式將其統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為圖像信息，通過OCR識別技術(shù)①進(jìn)行識別，[4]再以文本分類技術(shù)（Text categorization，簡稱TC）將對應(yīng)字段錄入系統(tǒng)，運用內(nèi)外網(wǎng)交換技術(shù)，將外網(wǎng)OCR識別+機(jī)器學(xué)習(xí)糾偏處理后的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)到內(nèi)網(wǎng)，與公安部出入境管理信息系統(tǒng)所開放的接口進(jìn)行調(diào)取數(shù)據(jù)碰撞比對，系統(tǒng)研判分析該外國人住宿登記所持護(hù)照等證件是否為本人以及相關(guān)出入境情況數(shù)據(jù)，完成數(shù)據(jù)的串聯(lián)分析，實時將基本結(jié)果反饋給旅館前臺服務(wù)人員，同時再加入民警檢驗數(shù)據(jù)環(huán)節(jié)，對于報警以及難以入庫的數(shù)據(jù)進(jìn)行人工干預(yù)，并對住宿信息建立單獨專用信息庫，最終完成外國人臨時住宿登記管理。

（二）杭州市外國人臨時住宿登記管理工作存在的問題

杭州市作為浙江省的省會城市和著名的旅游城市，來杭外國人呈現(xiàn)數(shù)量多、增速快、復(fù)雜多樣等特點，同時面臨外管警力不足、旅館從業(yè)人員登記業(yè)務(wù)能力不一等現(xiàn)實問題。

⒈從旅館行業(yè)層面分析，外國人臨時住宿登記管理工作要求的準(zhǔn)確性、及時性和有效性難以保證。筆者在杭州市不同星級的旅館進(jìn)行實地調(diào)研并與經(jīng)理和前臺服務(wù)人員進(jìn)行交流、探討后發(fā)現(xiàn)，在外國人臨時住宿登記工作中，多數(shù)前臺服務(wù)人員仍需要對照外國人所持證件進(jìn)行手工錄入，囿于外管知識缺乏、外語能力與國內(nèi)外年月日順序等多種原因，證件種類、號碼、姓名、出生日期等信息常常會出現(xiàn)錯誤;，加之外國人所持證件有護(hù)照、海員證、聯(lián)合國通行證等多種類別，不同證件之間制式各不相同，因此，對于前臺錄入人員的專業(yè)知識要求較高。但就實際情況而言，旅館前臺服務(wù)人員的崗位流動性較大，旅館管理人員對外國人臨時住宿登記工作不夠重視，內(nèi)部并沒有制定外國人臨時住宿信息登記專項制度，導(dǎo)致此項工作在具體落實中出現(xiàn)了漏登、誤登等問題。

外國人臨時住宿登記管理工作是公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)之一，為有效提升旅館前臺從業(yè)人員在外國人臨時住宿登記方面的接待能力，杭州市各城區(qū)出入境機(jī)關(guān)以及轄區(qū)派出所會定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，對于各國證件和簽證識別、法律法規(guī)以及外國人住宿登記系統(tǒng)操作進(jìn)行講解和培訓(xùn)，對于個別登記錯誤的旅館進(jìn)行約談和處罰。此舉有效提升了相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)了外國人臨時住宿登記管理工作的有效開展;但在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個別旅館對此積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)的情形依然存在，甚至出現(xiàn)為避免登記錯誤而拒絕外國人入住的情形。

⒉從來華外國人身份層面分析，外國人在我國各城市流動性較大，身份信息較難核對。在外管實踐工作中，外國人由于具有雙重或多重國籍、在國外購買假證件等導(dǎo)致一人多證問題仍然存在，進(jìn)而對外國人臨時住宿登記管理工作所造成的不利影響便是錄入系統(tǒng)的證件可能并非該外國人出入我國邊境時所使用的證件，從數(shù)據(jù)的有效性來看，這條數(shù)據(jù)可歸類為無效數(shù)據(jù)，使得臨時住宿登記的功能難以得到發(fā)揮。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，外國人來華的事由復(fù)雜化、停居留時限差異化、對我國法律法規(guī)了解程度多元化等特征日漸突出，住宿在旅館之外的人員登記主要依靠自身的主動性。換言之，某些外國人持合法證件從我國邊境入境后，若未主動到屬地派出所進(jìn)行住宿登記的話，其具體住宿等信息便難以確定，這也是“三非人員”①得以產(chǎn)生的原因之一。而僅依靠警務(wù)工作繁重的移民與出入境管理部門或派出所使用有限的警力去主動排查和發(fā)現(xiàn)，顯然難以有效應(yīng)對。

⒊從外國人臨時住宿登記所使用技術(shù)層面分析，現(xiàn)行登記管理措施尚未完全適應(yīng)信息化發(fā)展的需要。如上文所述，現(xiàn)有的技術(shù)難以通過直接掃描證件內(nèi)芯片的途徑讀取全部證件內(nèi)存儲的信息，有時仍然依靠人工查驗，在臨時住宿登記時由旅館前臺進(jìn)行核對與錄入，且僅是單向的數(shù)據(jù)入庫，基本無實時的反饋信息，既難以自動比對持證外國人入出境記錄與停居留期限等信息，進(jìn)而查驗所持證件的真?zhèn)?，也無法與外國人入出境動態(tài)管理的全流程、多環(huán)節(jié)打通，從而使得外國人臨時住宿登記的警務(wù)工作效能難以實現(xiàn)。

政府部門與社會各單位所采集和存儲的外國人信息存在壁壘，尚未形成統(tǒng)一管理與服務(wù)合力。同時，外國人在我國停居留期限內(nèi)所產(chǎn)生的信息，公安部門與其他政府部門也并未完全實現(xiàn)共通共享。如筆者在實際警務(wù)工作中遇到一則案例，有一名越南籍女子偷渡到我國境內(nèi)后，通過購買假護(hù)照等形式成功到民政部門辦理結(jié)婚證，從而具有了新的“合法身份”，這就增加了管理難度。

⒋從共享住宿等新興行業(yè)發(fā)展層面分析，傳統(tǒng)的外國人臨時住宿登記管理模式已較難應(yīng)對旅館行業(yè)的發(fā)展趨勢。按照國家信息中心發(fā)布的《中國共享住宿發(fā)展報告（2018）》統(tǒng)計，2017年我國共享住宿交易總額約為145億元，參與人數(shù)約為7800萬人，國內(nèi)房源總數(shù)約為300萬套，逐漸形成了如小豬、Airbnb愛彼迎、途家等企業(yè)，主要提供信息發(fā)布、身份認(rèn)證、交易撮合、安全保障等相關(guān)服務(wù)。[5]由此可見，共享住宿行業(yè)的迅猛發(fā)展沖擊了傳統(tǒng)的外國人臨時住宿登記管理模式，使得公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)角色缺位，尤其在施行七十二小時與一百四十四小時過境免簽政策的城市，①短時租住特征明顯，若沿用傳統(tǒng)的依靠電腦固定系統(tǒng)及出入境管理部門授權(quán)的管理模式，顯然滯后性較大，從而難以及時準(zhǔn)確掌握、應(yīng)對共享住宿行業(yè)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的新問題。

⒌從現(xiàn)行數(shù)據(jù)信息收集研判層面分析，數(shù)據(jù)信息價值性、準(zhǔn)確性及歸檔性較低。從宏觀來看，政府各部門之間存在信息共享不暢通、信息孤島等問題。具體到公安移民與出入境管理部門，各警種、各地區(qū)之間的內(nèi)網(wǎng)接口、信息共享機(jī)制及系統(tǒng)平臺等都尚未健全，數(shù)據(jù)串聯(lián)重構(gòu)、深度研判分析、事前預(yù)警預(yù)報等功能尚未實現(xiàn)。如在外國人因具有不同國籍持多種證件的情形下，旅館行業(yè)僅能登記核對辦理入住時所持的證件，至于該外國人入出境記錄以及其他信息則無法核對，數(shù)據(jù)無法進(jìn)行串聯(lián)對比，就難以確定證件真?zhèn)我约罢鎸嵭袨檐壽E。此外，若外國人之前所持證件因丟失、損毀等原因到所屬國家使領(lǐng)館辦理新證件后，在現(xiàn)行的信息系統(tǒng)中則顯示為“斷層”信息，即因證件號碼、所附信息等不同而出現(xiàn)“不同”的信息記錄，進(jìn)而難以對數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，數(shù)據(jù)在庫的價值就會隨之降低。

除了外國人臨時住宿登記信息由公安移民與出入境管理部門掌握外，其他部門（如外交部門與安全部門等）都有所收集，“但是由于各部門之間沒有一個長期的相對應(yīng)的共享平臺，信息大量滯留在臃腫的機(jī)構(gòu)里，嚴(yán)重阻礙了外管工作的發(fā)展。”[6]由此導(dǎo)致的后果便是僅憑臨時住宿登記管理單一維度的手段收集到的信息對某一外國人進(jìn)行建檔的話，顯然無法達(dá)到完整刻畫的目標(biāo)，進(jìn)而個別人員的信息不全或錯誤，影響警務(wù)實戰(zhàn)效能。

三、外國人臨時住宿登記管理信息化建設(shè)的建議

在出入境人員“大進(jìn)大出、快進(jìn)快出”以及共享住宿行業(yè)快速發(fā)展的新形勢下，結(jié)合當(dāng)前信息化發(fā)展背景，外國人臨時住宿登記管理工作也亟待在原有模式上加以創(chuàng)新，而探索信息化建設(shè)成為外國人臨時住宿登記管理發(fā)展的必然方向與進(jìn)路。杭州市公安局出入境管理局的外國人臨時住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集項目為探討分析外國人臨時住宿登記管理創(chuàng)新與突破提供了切入點。在此基礎(chǔ)上，可從轉(zhuǎn)變管理理念、加強(qiáng)社會協(xié)同治理、強(qiáng)化電子政務(wù)發(fā)展、完善信息技術(shù)手段等方面進(jìn)一步探討。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，以理念突破引領(lǐng)模式創(chuàng)新，以思想重視帶動工作開展

現(xiàn)行的外國人臨時住宿登記管理模式仍是將數(shù)據(jù)錄入的準(zhǔn)確性與及時性依托于旅館行業(yè)前臺服務(wù)人員的手工錄入，并通過公安移民與出入境管理部門干警組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)會以提高準(zhǔn)確性，這種模式確實可以有效改善旅館服務(wù)人員錄入數(shù)據(jù)與核驗證件的專業(yè)技能水平。但如上文所述，對于旅館行業(yè)而言，購置硬件設(shè)備或增加人員培訓(xùn)等無法為其增加直接經(jīng)濟(jì)效益，此種零和博弈所帶來的是旅館行業(yè)積極性、主動性不高，難以更好開展外國人臨時住宿登記管理工作，在實踐中易出現(xiàn)推諉的情形。若將旅館行業(yè)的證件核驗、數(shù)據(jù)錄入角色轉(zhuǎn)化為簡單的圖像信息采集、反饋結(jié)果接收，將原有的風(fēng)險與壓力轉(zhuǎn)移至信息化技術(shù)層面，突破原有的旅館前臺登記外國人證件信息的傳統(tǒng)做法與思路，不再單純強(qiáng)調(diào)對服務(wù)人員這一流動性較大群體的培訓(xùn)與提升專業(yè)知識水平，而是通過引入科技手段（如AI智能識別、OCR識別等技術(shù)）減輕前臺服務(wù)人員和公安出入境管理機(jī)關(guān)的雙方壓力，并在保障證件信息和住宿信息準(zhǔn)確、有效的前提下，分析鑒別擬入住的外國人所持證件真?zhèn)?、及時清晰地刻畫其運動軌跡等，可以提高工作效率，[7]進(jìn)一步界定并厘清在住宿信息登記中公安機(jī)關(guān)與旅館業(yè)的角色定位與職責(zé)劃分，提高住宿信息登記錄入工作的積極性與準(zhǔn)確率，助力移民與出入境管理警務(wù)實戰(zhàn)。

外國人臨時住宿登記管理工作屬于外國人管理信息化建設(shè)的一部分，但仍存在沒有將此項工作放在戰(zhàn)略的高度和突出位置以及部分基層民警忙于日常錄入登記核對等工作而存在“等、靠、要”的情形，[8]對此，必須意識到外國人臨時住宿登記管理工作的重要性，作為數(shù)據(jù)信息的錄入環(huán)節(jié)與入境后外國人進(jìn)行管理的起始環(huán)節(jié)，若出現(xiàn)證件真?zhèn)螣o法查驗、數(shù)據(jù)錄入不準(zhǔn)確和不及時等情形，必然導(dǎo)致后續(xù)動態(tài)管理工作跟進(jìn)的錯位，因此，要切實增強(qiáng)外國人臨時住宿登記管理工作的責(zé)任感與重視程度，改變原有通過旅館業(yè)保障數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率的固有思維方式，依托信息科學(xué)技術(shù)與AI智能機(jī)器學(xué)習(xí)確保工作的科學(xué)化、精準(zhǔn)化。

（二）加強(qiáng)社會協(xié)同治理和信息化建設(shè)，保障外國人臨時住宿登記管理工作穩(wěn)中有進(jìn)、突破創(chuàng)新

隨著我國綜合國力的提升，來華工作生活的外國人不斷增加，據(jù)《中國國際移民報告（2015）》顯示，在“最吸引外籍人士居住的國家或地區(qū)”排名中，中國排名第三。同時，為促進(jìn)外國人才的引進(jìn)，2017年11月28日，國家外國專家局、外交部、公安部研究制定了《外國人才簽證制度實施辦法》;2013年以來陸續(xù)推出的七十二小時與一百四十四小時過境免簽政策等都使得外國人來華數(shù)量迅速攀升，但也為外國人服務(wù)與管理工作帶來了巨大壓力。

與此同時，基于多元化住宿需求以及共享經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景，短時旅游所催生的在線短時房屋出租平臺（如Airbnb愛彼迎、途家、小豬等）也沖擊了現(xiàn)行的外國人臨時住宿登記管理模式。但在線短租房屋行業(yè)所存在的行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)缺失、實名認(rèn)證與締約網(wǎng)絡(luò)化和當(dāng)前立法與管理制度的不足等行業(yè)問題，以及房東與房客的法制意識不足，[9]都已成為新形勢下在傳統(tǒng)管理模式中外國人臨時住宿登記率低的原因。這也表明，在新形勢新背景下，僅依靠公安移民與出入境管理部門難以有效實現(xiàn)服務(wù)與管理的目標(biāo)，諸如政府部門、企業(yè)以及人民群眾都需要整體協(xié)作，形成社會協(xié)同治理格局，改變僅依靠公安移民與出入境管理部門單打獨斗的治理局面，有效形成治理合力。

此外，針對共享住宿行業(yè)，各企業(yè)作為中介平臺要切實履行社會責(zé)任，現(xiàn)行的住戶身份核對與線上交易者、實際入住者是否相符等問題同外國人臨時住宿登記管理工作密切相關(guān)，因此，可以探討是否沿用外國人臨時住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集模式，將各平臺在用戶注冊時所使用的身份證件等也以拍照方式傳輸進(jìn)行實名驗證，以及入住時在旅館門口處安裝自動攝影裝置（僅負(fù)責(zé)拍照以及上傳，由系統(tǒng)后臺進(jìn)行識別分析并將結(jié)果信息實時反饋），確保交易人員與實際入住人員同一，并將有關(guān)數(shù)據(jù)通過內(nèi)外網(wǎng)交互到公安系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，將有關(guān)外國人信息分流傳輸?shù)酵鈬伺R時住宿登記管理數(shù)據(jù)庫中，保障公安移民與出入境管理機(jī)關(guān)對于社會散居外國人情況的及時有效掌握。

（三）強(qiáng)化科技手段應(yīng)用與信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)全過程動態(tài)管理數(shù)據(jù)的多維度串聯(lián)分析

杭州市出入境管理局的外國人臨時住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集項目以科技化手段破解現(xiàn)實難題，將公安部出入境管理系統(tǒng)作為數(shù)據(jù)交換比對的中轉(zhuǎn)，與邊防邊檢的“梅沙”系統(tǒng)進(jìn)行串聯(lián)分析，比對證件的入出境記錄，將原先的單維度核實升級為雙維度驗證，保證了“以證管人”的有效落實。在此基礎(chǔ)上，可將外國人信息數(shù)據(jù)收集關(guān)口前移，從其入境時的邊防邊檢開始，以人臉識別為建檔依據(jù)，加強(qiáng)外國人信息數(shù)據(jù)檔案機(jī)制建設(shè)，挖掘有效數(shù)據(jù)維度，增強(qiáng)人物身份與活動軌跡刻畫，從而有效解決一人多證、換證入境等難題，切實保障臨時住宿登記信息的準(zhǔn)確與完整。同時，可借鑒國外的先進(jìn)做法，如法國對長期入境（在國境內(nèi)停居留三個月以上）的外國人進(jìn)行住宿登記時，其住宿登記管理則主要是通過生活繳費系統(tǒng)和稅收系統(tǒng)加以實現(xiàn)。[10]雖然此項措施是針對長期入境人員而言的，但對于我國的臨時住宿登記管理也不乏借鑒意義，加之我國現(xiàn)在發(fā)達(dá)的移動支付等行業(yè)，建立了完善的公共服務(wù)系統(tǒng)等多渠道信息數(shù)據(jù)收集來源，以臨時住宿登記為前置環(huán)節(jié)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)收集的時效與價值，通過系統(tǒng)自動的數(shù)據(jù)碰撞與研判分析，將民警隨機(jī)核查發(fā)現(xiàn)的概率性情形轉(zhuǎn)換為信息智腦的普查，以數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用分析為舉措，能夠助力外國人服務(wù)與管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

優(yōu)化移動警務(wù)端的使用以提高全警在處置涉外案事件的能力。現(xiàn)階段，杭州市公安局外管大隊正依據(jù)國家移民管理局和浙江省出入境管理局的要求與部署，在轄區(qū)和實戰(zhàn)工作中推行“外管通”APP，其是以普通安卓手機(jī)為載體，以人臉識別、光學(xué)字符識別等技術(shù)為支撐的應(yīng)用程序，將外國人身份核查延伸至普通手機(jī)端，旨在推動外管工作由“靜”向“動”轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮動態(tài)排查的警示作用，有效預(yù)防、減少“三非”外國人。將此APP的下載使用與系統(tǒng)權(quán)限開放至全警，使得傳統(tǒng)的移動警務(wù)端不再拘泥于某一特定警種或形式，利用“外管通”APP的翻譯、信息核驗等諸多功能，與外國人臨時住宿登記信息等環(huán)節(jié)相呼應(yīng)，以進(jìn)一步提升民警處置涉外案事件能力。

（四）大力發(fā)展電子政務(wù)，強(qiáng)化移民與出入境管理中事權(quán)的重要性

自2019年4月1日起，國家移民管理局政務(wù)服務(wù)平臺向內(nèi)地居民開放查詢本人出入境記錄和普通護(hù)照簽發(fā)記錄服務(wù)，可生成經(jīng)國家移民管理局電子簽名的電子文件，電子文件與蓋有公安機(jī)關(guān)出入境管理部門或出入境邊防檢查機(jī)關(guān)印章的同類紙質(zhì)文件具有相同效力。[11]此外，浙江省公安廳和國家公安部一所等指導(dǎo)開發(fā)的“掌上110”APP與寧波公安推出的“阿拉警察”APP都內(nèi)置了出入境服務(wù)模塊，對于電子政務(wù)進(jìn)行了有益探索并取得了良好效果。①同時，浙江省公安廳出入境管理局推出了“浙江省境外人員信息社會采集系統(tǒng)”，分為外網(wǎng)子系統(tǒng)（用于境外人員個人申報信息登記）、內(nèi)網(wǎng)子系統(tǒng)（申報數(shù)據(jù)的審核與查詢等）和自動上報服務(wù)三個系統(tǒng)，當(dāng)境外人員到達(dá)企業(yè)、社區(qū)和村居時，由其本人或親屬朋友通過互聯(lián)網(wǎng)訪問web服務(wù)器、掃描護(hù)照等證件信息以及錄入信息等方式進(jìn)行登記，完成信息采集。

可將外國人臨時住宿登記信息標(biāo)準(zhǔn)化采集系統(tǒng)的APP向社會開放并開發(fā)建設(shè)多國語言功能，除旅館業(yè)外，也可用于外國人自主申報以及由房東和鄰居申報信息，借助APP自帶的GPS定位功能準(zhǔn)確實現(xiàn)住宿地點登記，在申報后形成與現(xiàn)行的紙質(zhì)版外國人臨時住宿登記效力與內(nèi)容相同的電子文件，此舉可有效提升外國人在旅館外住宿的登記率，以真正便利外國人的工作生活，深化公安機(jī)關(guān)的“放管服”改革。

2019年4月30日，國務(wù)院公布并實行《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，旨在加快建設(shè)一體化在線平臺，推動實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項全國標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全流程網(wǎng)上辦理，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并依托一體化在線平臺推進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上線下深度融合。[12]因此，建議整合相關(guān)公安移民與出入境管理系統(tǒng)權(quán)限，在公安部和相關(guān)部門的支持下，將現(xiàn)有的出入境管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口相匹配，對于不同等級的操作人員分配不同的權(quán)限與可瀏覽范圍，在數(shù)據(jù)交互到公安內(nèi)網(wǎng)后，系統(tǒng)可在后臺自動匹配對應(yīng)人員的入境前、入境時與入境后的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而刻畫分析出對應(yīng)人員入出境全過程多環(huán)節(jié)的行為軌跡，并整合相關(guān)簽證系統(tǒng)，增加簽證到期前自動提醒等功能;與基層派出所的外國人停居留住宿登記系統(tǒng)相融合，方便基層外管人員、社區(qū)管理人員等數(shù)據(jù)錄入與更新，打破多方數(shù)據(jù)錄入所形成的數(shù)據(jù)孤島，真正收到大數(shù)據(jù)應(yīng)用與分析實戰(zhàn)效果。

（五）加強(qiáng)外國人臨時住宿登記管理工作的宣傳，提升社會散居外國人自主申報臨時住宿登記率

我國《出入境管理法》第五條明確規(guī)定，國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。但就目前而言，各相關(guān)管理部門之間的數(shù)據(jù)信息共享程度仍有待加強(qiáng)。因此，在外國人臨時住宿登記管理方面，需加大向有關(guān)政府管理部門與企事業(yè)單位和社會群眾的宣傳力度，爭取各方面的支持，尤其在電子政務(wù)的開通與施行方面，要讓社會明確了解新政策與新舉措的開放與便利，積極配合移民與出入境管理部門，增加貫徹與使用效能。還需對在華外國人進(jìn)行法律知識與政策的宣傳，使其明確臨時住宿登記的必要性與重要性，并通過外管協(xié)會、社區(qū)警務(wù)室、網(wǎng)絡(luò)等多元化渠道，確保社會群眾與在華外國人對政策便利措施的了解與熟悉。

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（責(zé)任編輯：劉 ?鵬）

Abstract：The registration management of temporary accommodation for foreigners is an important part of the management and service of foreigners by the immigration and entry-exit administrative organs of public security in China.At the present stage，the accuracy and timeliness of information input in the hotel industry need to be improved，the diversity of identity documents of foreigners in China and the frequent flow in China，as well as the impact of the rapid development of China's emerging shared accommodation industry，have become new problems to be faced in the informatization construction of temporary accommodation registration management for foreigners.Therefore，it can be explored from the aspects of changing management concepts，strengthening social cooperative governance，strengthening the development of e-government，and improving information technology means.

Key words：foreigners in China;temporary accommodation registration management;information construction