二維權(quán)力架構(gòu)下河長制的運(yùn)行邏輯與發(fā)展走向

摘 ? ? ?要：基于跨流域治理中二維權(quán)力作用的強(qiáng)弱，可以構(gòu)建“弱治理型”“強(qiáng)治理型”“權(quán)威主導(dǎo)型”及“資源依賴型”四種流域治理模式。運(yùn)用“縱向-橫向”二維權(quán)力架構(gòu)分析河長制的運(yùn)行邏輯可以發(fā)現(xiàn)，河長制緣起于縱橫向權(quán)力的雙重弱化，是跨流域治理“權(quán)威主導(dǎo)型”向“強(qiáng)治理型”的過渡，制度創(chuàng)新在于縱橫向權(quán)力的雙向共治，制度缺陷在于對縱向行政權(quán)威的高度依賴。未來河長制的發(fā)展走向應(yīng)正視現(xiàn)有河長制對縱向權(quán)威的過于依賴和橫向協(xié)作的不足，以“資源依賴型”模式為發(fā)展目標(biāo)，繼續(xù)加強(qiáng)縱向政府間的理性聯(lián)動，強(qiáng)化橫向主體間的整體協(xié)調(diào)。

關(guān) ?鍵 ?詞：河長制;“縱向—橫向”二維權(quán)力;跨流域治理;運(yùn)行邏輯

中圖分類號：TV213.4 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0076-10

收稿日期：2019-04-28

作者簡介：豐云（1980—），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學(xué)副教授，研究方向為流域治理。

基金項目：本文系2017年湖南省社會科學(xué)評審委員會課題“基于整體性治理的湘江流域統(tǒng)一管理體制創(chuàng)新構(gòu)想”的階段性成果，項目編號：XSP17YBZZ035。

一、研究綜述及問題的提出

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）;2017年6月27日，河長制被正式寫入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》，這意味著河長制正式上升到國家法律層面。

河長制何以上升到國家法律層面？如何看待其制度效應(yīng)？從已有學(xué)術(shù)研究看，許多學(xué)者都對河長制進(jìn)行了評析。研究視角主要包括：一是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。如王書明、蔡萌萌認(rèn)為，河長制具有職責(zé)明確、職權(quán)清晰、治污效率高等優(yōu)點，同時也存在委托代理問題無法根除、監(jiān)督機(jī)制不透明、行政問責(zé)難落實等諸多制度缺陷。[1]二是法學(xué)視角。如戚建剛從行政法視角出發(fā)，認(rèn)為河長制改變了當(dāng)前流域治理中以政府職能部門為代表的“部門法益”，完善河長制，需要從法律層面將河長的權(quán)責(zé)來源再合法化，需要進(jìn)一步健全監(jiān)督制度。[2]戚學(xué)祥從環(huán)境法學(xué)視角出發(fā)，認(rèn)為河長制是環(huán)境治理領(lǐng)域重要的制度創(chuàng)新，但當(dāng)前河長制的責(zé)任體系在力度、深度和廣度上都不夠。[3]三是歷史學(xué)視角。如黃愛寶從人類社會治理模式的權(quán)力制度——法律制度——道德制度的歷史變遷角度分析了河長制的特征，認(rèn)為河長制不屬于三種社會形態(tài)中的任何一種，但又在不同程度上兼具這三種制度的一些特征。[4]四是生態(tài)學(xué)視角。一些學(xué)者從生態(tài)學(xué)的視角論述了河長制在生態(tài)環(huán)境治理中的積極作用，如程雨燕認(rèn)為，全面推行河長制，應(yīng)該引入生態(tài)服務(wù)視角，需要充分搜集、及時公布和準(zhǔn)確運(yùn)用流域治理各相關(guān)主體的相關(guān)信息。[5]唐見等認(rèn)為，河長制在很大程度上完善了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是實現(xiàn)流域可持續(xù)治理的關(guān)鍵所在。[6]五是政治學(xué)視角。李波、于水認(rèn)為，河長制依靠“資格錦標(biāo)賽”和“合力式治理”策略，實現(xiàn)了府際合作治理、水環(huán)境治理效率的顯著提升，但仍面臨著府際合作法規(guī)、市場競爭機(jī)制、政社互動合作等方面的困境。[7]詹國輝認(rèn)為，河長制存在法律制度不健全、生態(tài)治理滯后、多元參與機(jī)制缺失等治理困境。[8]此外，還有一些學(xué)者結(jié)合當(dāng)前全國各地的河長制實踐，對河長制的制度效應(yīng)與治理不足等進(jìn)行了評析，如周建國、熊燁從江蘇省河長制的實踐出發(fā)，認(rèn)為河長制在整合政府職能、轉(zhuǎn)移政府注意力、督促部門協(xié)作等方面提升了治理績效，但在責(zé)任發(fā)包、組織邏輯及吸納體制外力量等方面仍存在不足。[9]

可見，現(xiàn)有對河長制研究的視角較為廣泛，內(nèi)容也很豐富，為本文的進(jìn)一步研究提供了理論依據(jù)，但仍存在一些不足：首先，從研究學(xué)科視角看，當(dāng)前的研究視角多局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、生態(tài)學(xué)、歷史學(xué)，雖也有政治學(xué)、公共管理學(xué)的研究視角，但就整體而言，這些方面的研究還相對薄弱。其次，從研究數(shù)量看，在中國知網(wǎng)以“河長制”為篇名進(jìn)行檢索，2017年河長制全面推行之前，2009-2016年總共發(fā)表了180篇論文，而2017年和2018年公開發(fā)表的論文分別達(dá)到520和510篇。這一增長速度在一定程度上說明，隨著中央文件的出臺，從各級黨政領(lǐng)導(dǎo)到專家學(xué)者對河長制都非常重視，但河長制作為一項制度創(chuàng)新，實踐推廣的步伐較快，也從另一個側(cè)面說明有關(guān)河長制的理論準(zhǔn)備稍顯不足。再次，從研究內(nèi)容看，多注重實踐研究或者說更多地是注重經(jīng)驗研究，如各地河長制的推行大都注重從實踐中尋找或總結(jié)河長制的優(yōu)勢與不足，而從理論層面對河長制進(jìn)行深入剖析卻相對不足。對河長制的運(yùn)行邏輯及其制度效應(yīng)進(jìn)行科學(xué)評析，不僅關(guān)系到河長制的推行與發(fā)展，也關(guān)系到跨流域治理的未來走向。本文從政治學(xué)和公共管理學(xué)的視角，從剖析跨流域治理中的“縱向—橫向”二維權(quán)力架構(gòu)出發(fā)，著重從理論上對河長制的緣起、特征、創(chuàng)新、局限等進(jìn)行分析，并基于縱向—橫向二維權(quán)力架構(gòu)闡述了河長制未來的發(fā)展走向，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)縱向權(quán)力理性聯(lián)動并建立橫向權(quán)力協(xié)作發(fā)展保障機(jī)制。探討河長制的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，有利于進(jìn)一步形成相對完整的河長制理論研究體系;探討河長制的未來走向，能夠為實現(xiàn)河長制的發(fā)展目標(biāo)提供有益參考。

二、跨流域治理中的“縱向—橫向”二維權(quán)力架構(gòu)

跨流域治理是一項系統(tǒng)工程，涉及到上下游、左右岸多元治理主體，由于不同主體代表不同的利益，行使不同的權(quán)力，因此，跨流域治理也是一個不同權(quán)力主體相互作用的場域。

（一）跨流域治理中“縱向—橫向”二維權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制

跨流域治理作為典型的公共事務(wù)，面臨著水環(huán)境的流動性、復(fù)雜性，水環(huán)境污染的負(fù)外部性以及產(chǎn)權(quán)明晰困難和利益關(guān)系多元等問題，使得單純的市場機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。雖然當(dāng)前跨流域治理的總體趨勢是由政府一元治理走向多元主體合作治理，但在社會組織不健全、公眾參與較少的情況下，跨流域治理仍以政府為主導(dǎo)，呈現(xiàn)出對層級組織權(quán)威的高度依賴狀態(tài)。也就是說，從權(quán)力運(yùn)行的向度來看，跨流域治理中既存在流域縱向權(quán)力關(guān)系，治理工具也包括量化考核、直接管理等。從橫向看，跨流域治理涉及到不同主體，在地方利益、部門利益最大化的驅(qū)使下，各自為政、流域治理流于形式的現(xiàn)象仍然存在。為協(xié)調(diào)各方利益，跨流域治理橫向上同等地位、不同權(quán)力主體間必然存在著權(quán)力運(yùn)行的交錯，即跨流域治理中存在著事實上的“縱向—橫向”二維權(quán)力架構(gòu)。

從理論上看，“縱向—橫向”二維權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在著諸多區(qū)別：一是從縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，權(quán)力向度是垂直的，跨流域治理縱向權(quán)力體系通常采取以權(quán)力、權(quán)威為主導(dǎo)力量的科層式治理方式，解決跨流域治理問題一般是先進(jìn)行任務(wù)區(qū)分，然后通過科層結(jié)構(gòu)，運(yùn)用行政命令、壓力式、命令式、獎懲式等措施，通過政治動員、晉升激勵、行政問責(zé)等作用機(jī)制，運(yùn)用量化考核、削減補(bǔ)貼、直接管制等手段對流域治理的相關(guān)主體進(jìn)行管理，使流域治理中縱向行動者各司其職。但如果這種常規(guī)科層式管理在短期內(nèi)沒有達(dá)到預(yù)期效果，上級政府就會采取“運(yùn)動式”管理方式，即通過宣傳、全民動員、人人參與的方式來貫徹落實上級政府的政策意圖。這種權(quán)力運(yùn)行方式容易使上下級之間信息不對稱。二是從橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，權(quán)力向度是水平的，跨流域治理橫向不同權(quán)力主體通過聯(lián)席會議、公私伙伴關(guān)系、合作協(xié)議、協(xié)調(diào)委員會等平臺，可以使不同治理主體之間進(jìn)行信息共享、平等對話、協(xié)商談判，采取流域生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、排污交費(fèi)等手段來協(xié)調(diào)流域內(nèi)橫向權(quán)力關(guān)系。各治理主體間的地位是相互平等的，在信息傳遞和各主體之間的信任基礎(chǔ)方面，盡管也存在不同治理主體之間的信息不對稱和信任基礎(chǔ)不夠牢固等問題，但可以通過信息共享與合作平臺以平等的對話、長期溝通的方式加以解決。

（二）基于“縱向—橫向”權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的流域治理模式

筆者根據(jù)跨流域治理中縱橫向權(quán)力間的不同運(yùn)行向度及其作用強(qiáng)弱程度，構(gòu)建了流域治理中多元主體間的多種關(guān)系模式（見圖1）。

在圖1中，橫坐標(biāo)表示流域治理中橫向權(quán)力的作用強(qiáng)度，縱坐標(biāo)表示流域治理中縱向權(quán)力的作用強(qiáng)度，強(qiáng)度大小分別從最小的0到最大的100，將縱橫坐標(biāo)各取中點（即50）連線，從坐標(biāo)軸看，可以形成4個象限，分別命名為A、B、C、D象限。根據(jù)流域治理中縱向—橫向作用機(jī)制強(qiáng)弱的不同組合，ABCD這四個象限形成了不同的跨流域治理模式，即弱-弱、強(qiáng)-弱、強(qiáng)-強(qiáng)、弱-強(qiáng)。如圖1所示，在A類（弱弱型）治理中，橫向權(quán)力和縱向權(quán)力機(jī)制發(fā)揮的作用都較為薄弱。從縱向上看，跨部門間強(qiáng)有力的整合不足，完善的制度和規(guī)章約束缺乏;從橫向上看，共享、互利的文化氛圍缺乏，連接不同治理主體的溝通、互動機(jī)制不足，[10]縱橫向權(quán)力都呈現(xiàn)出各自為政的“碎片化”狀態(tài)，可以稱之為“弱治理型”治理模式。在B類（強(qiáng)弱型）治理中，縱向權(quán)力作用較強(qiáng)，將治理的主要力量依托于上級政府的權(quán)威命令，而橫向權(quán)力作用相對薄弱?？梢哉f，在當(dāng)下，跨流域治理更多地是在政府主導(dǎo)、行政推進(jìn)、社會組織和公眾參與不足的情況下推行的，縱向權(quán)力仍發(fā)揮著事實上的主導(dǎo)作用。由于這種治理模式得以運(yùn)行的基礎(chǔ)是自上而下的科層制，因而可以稱之為“權(quán)威主導(dǎo)型”治理模式。在C類（強(qiáng)強(qiáng)型）治理中，從縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，通過強(qiáng)有力的正式規(guī)則和制度權(quán)威，不同層次政府及其部門之間的資源、信息等得以有效整合，目標(biāo)一致的集體行動得以有效實施。從橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，流域橫向權(quán)力主體間也有一個相對良好的平等對話與資源共享平臺，形成了共治共享的合力。這類流域治理從縱向權(quán)力和橫向權(quán)力上都表現(xiàn)出較強(qiáng)的運(yùn)行力，可以稱之為 “強(qiáng)治理型”治理模式。在D類（弱強(qiáng)型）治理中，縱向權(quán)力機(jī)制薄弱，而橫向權(quán)力機(jī)制相對較強(qiáng)，這類治理的主要力量并不是依托于政府權(quán)威，而是依賴于多元治理主體之間的互動、合作共享。其運(yùn)作的基礎(chǔ)在于信任和資源依賴，基本方式包括對話、協(xié)商。[11]這種治理模式高度依賴于橫向不同治理主體之間的資源與信息的共建共享，可以稱之為“資源依賴型”治理模式。

三、基于“縱向—橫向”二維權(quán)力架構(gòu)的河長制運(yùn)行邏輯

所謂“河長制”，即指由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任所轄流域的“河長”，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水污染治理和水環(huán)境保護(hù)工作。從“縱向—橫向”權(quán)力運(yùn)行向度來分析河長制的產(chǎn)生、特征、創(chuàng)新、缺陷與發(fā)展，能夠系統(tǒng)闡述河長制的內(nèi)在運(yùn)行邏輯。

（一）政策緣起：縱橫權(quán)力機(jī)制的雙重弱化

在跨流域治理中，從縱向看，涉及到流域上下游不同級別的政府機(jī)構(gòu);從橫向看，涉及到水利、環(huán)保、航運(yùn)、海洋、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等不同的職能部門，但實踐中，我國跨流域治理卻呈現(xiàn)出縱橫權(quán)力機(jī)制雙重弱化的狀態(tài)。

⒈從縱向權(quán)力運(yùn)行看，跨流域治理呈現(xiàn)出選擇性執(zhí)行傾向。從流域管理體制看，我國設(shè)立了負(fù)責(zé)水污染防治的環(huán)保部門和負(fù)責(zé)水資源規(guī)劃管理的水利部門，并且建立了從中央到地方實行垂直管理的專業(yè)部門，這些部門在流域所轄范圍內(nèi)履行水管理職能，上級對下級進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，屬于“條條部門”。由于上下級之間存在信息不對稱問題，“上有政策，下有對策”已成為跨界流域治理的一種常態(tài)，而上下級之間信息不對稱也在一定程度上加大了下級政府的選擇性執(zhí)行空間。如與上級政府相比，在跨流域治理中，下級政府特別是基層政府擁有更多的有關(guān)本轄區(qū)內(nèi)流域污染現(xiàn)狀、污染原因及實際治污情況等信息，這就在很大程度上增加了基層政府在上下級博弈中的談判籌碼。不僅如此，地方政府官員考慮更多的往往是如何顯著提升執(zhí)政期間的政績，而不愿花太多精力去關(guān)注成效不明顯的水污染治理。上下級之間信息不對稱，再加上績效考核中地方政府官員的自利性選擇，都使得基層政府在流域治理的具體實踐中呈現(xiàn)出選擇性執(zhí)行傾向，即對于跨流域治理中短期的、看得見效果的治理采取積極執(zhí)行的態(tài)度，而對于那些長期的、暫時看不見的、投入過大的治理則選擇性地回避。

⒉從橫向權(quán)力運(yùn)行看，跨流域治理呈現(xiàn)出權(quán)威碎片化困境。我國《水法》規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。近年來，在社會輿論及專家學(xué)者的推動下，跨流域合作治理已進(jìn)入相關(guān)政府的決策領(lǐng)域并在實踐中不斷發(fā)展。但事實上，多數(shù)跨區(qū)域河流并沒有設(shè)置統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)，跨界流域管理仍堅持以行政區(qū)劃為核心的屬地管理原則。在屬地管理原則下，地區(qū)之間信息封閉，地方政府各自為政，“搭便車”行為、零和博弈行為時有發(fā)生。與此同時，跨流域治理除了關(guān)系到環(huán)保部門和水利部門外，還涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國土資源、林業(yè)、漁業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€部門，這些職能部門因分工不同，分別承擔(dān)著不同的水管理職能，而且這些部門之間缺乏相應(yīng)的信息共享與合作激勵機(jī)制，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)，使得跨流域治理呈現(xiàn)權(quán)威碎片化狀態(tài)。

可見，當(dāng)前跨流域治理仍面臨著縱向權(quán)力執(zhí)行不到位、橫向權(quán)威碎片化的縱橫權(quán)力機(jī)制雙重弱化傾向。在這一背景下，為打破“弱治理型”的跨界流域治理局面，河長制應(yīng)然而生，并經(jīng)地方實踐迅速上升到國家法律層面并在全國推行。

（二）模式定位：“權(quán)威主導(dǎo)型”向“強(qiáng)治理型”的過渡

從以上“縱向—橫向”二維權(quán)力架構(gòu)下的跨流域治理模式圖看，河長制具有“權(quán)威主導(dǎo)型”模式的典型特征，但不是單純的“權(quán)威主導(dǎo)型”模式。河長制將職務(wù)和組織的權(quán)威等級制這兩種模式予以混合，形成了一種新型的混合型權(quán)威等級制模式。[12]這種模式不僅通過行政分包制和激勵問責(zé)制發(fā)揮了縱向?qū)哟紊系淖饔?，而且通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、規(guī)章制度、協(xié)調(diào)機(jī)制、考核機(jī)制等實現(xiàn)了橫向輻射。同時，單從河長制的橫向權(quán)力機(jī)制運(yùn)行效果看，自上而下的行政發(fā)包制及各級行政首長和職能部門負(fù)責(zé)人的以身作則，也在一定程度上帶動、激發(fā)了公眾自下而上的參與熱情與治理信心，形成了上下一致、部門聯(lián)動、公眾參與的合作治理格局，使得河長制具有了“資源依賴型”模式的部分特征。當(dāng)然，因各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)威及以身作則的治理實踐而帶動起來的公眾參與，進(jìn)而形成的流域治理信息、資源等的相互依賴與有機(jī)整合局面并不是“資源依賴型”治理模式，因為“資源依賴型”治理模式下的資源依賴是各治理主體之間因為共同需要而形成的一種自發(fā)的、自愿的、平等的合作模式，而當(dāng)前河長制下的各主體之間的合作治理是縱向權(quán)力機(jī)制強(qiáng)力推動下的一種附帶效應(yīng)，尚未因資源的相互依賴、因利益的相互需要而達(dá)到自發(fā)、自愿的程度。

從跨流域治理縱橫向權(quán)力運(yùn)行作用圖（見圖2）看，假定權(quán)力的最大運(yùn)行力度為100，而50是其強(qiáng)弱的分界點，那么，在河長制下，縱向權(quán)力強(qiáng)度在高位徘徊，橫向權(quán)力大于50但離最高強(qiáng)度的100還有很大距離，圖2陰影部分即是河長制在“縱向—橫向”權(quán)力架構(gòu)下的模式定位。在這一定位下，河長制突破了當(dāng)前跨流域治理的“弱治理型”模式，具有了“權(quán)威主導(dǎo)型”模式的典型特征，同時也兼?zhèn)淞恕百Y源依賴型”模式的部分特征，但不同于“權(quán)威主導(dǎo)型”，當(dāng)然也不是“資源依賴型”，更未達(dá)到“強(qiáng)治理型”，只能是流域治理從“權(quán)威主導(dǎo)型”走向“強(qiáng)治理型”的一個過渡。

（三）制度創(chuàng)新：縱橫權(quán)力機(jī)制的雙向共治

⒈在縱向權(quán)力運(yùn)行上，河長制構(gòu)筑了上下聯(lián)動的責(zé)任鏈，實現(xiàn)了治理層級的整合。從縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，河長制的推行采用的是屬地行政首長負(fù)責(zé)制?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：從省級到市級、縣（區(qū)）級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)），各個層級的黨政主要負(fù)責(zé)人即該區(qū)域所轄河流的“河長”，同時，也規(guī)定了各級“河長”作為轄區(qū)流域第一責(zé)任人的主要責(zé)任，并明確將河長的履職情況作為績效考核的重要指標(biāo)。如湖南省的河長制規(guī)定：“各行政區(qū)域要建立河長制工作考核制度，考核結(jié)果納入各級黨委、政府年度績效考核內(nèi)容，作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和防汛抗災(zāi)責(zé)任制落實的重要依據(jù)。”可見，推行河長制已成為各地黨政領(lǐng)導(dǎo)不可推卸的責(zé)任，而在科層制下，上一級河長為完成河長制職責(zé)，必然會將壓力層層轉(zhuǎn)包給下級河長，通過下級河長的推行才能實現(xiàn)自身的流域治理目標(biāo)。由此通過強(qiáng)化縱向的首長責(zé)任制和上級對下級的層層施壓，形成一個自上而下，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）全覆蓋，上下級聯(lián)動的流域治理“首長責(zé)任鏈”，以實現(xiàn)科層制下分散在不同層次的行政權(quán)力的垂直整合與目標(biāo)一致，保證河長制的有效實施。

⒉在橫向權(quán)力運(yùn)行上，河長制搭建了左右互動的“立交橋”，實現(xiàn)了治理功能的整合。從橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，行政首長負(fù)責(zé)制強(qiáng)化了橫向?qū)用娌煌块T之間的功能整合。河長制中的“河長”雖然是當(dāng)?shù)氐狞h政主要負(fù)責(zé)人，但跨流域治理并非只由河長一人來取代其他所有相關(guān)職能部門的責(zé)任，而是通過強(qiáng)化行政首長的責(zé)任，增強(qiáng)部門領(lǐng)導(dǎo)開展協(xié)作治理的動力，同時，依托行政首長的權(quán)威來調(diào)動、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各職能部門并調(diào)動其主動性、積極性。如很多地方都組建了河長制委員會，其組成人員不僅涉及到黨政主要負(fù)責(zé)人，還涉及到履行水管理職能部門的主要負(fù)責(zé)人，并明確了相應(yīng)的工作職責(zé)及主要任務(wù)。這種制度設(shè)計把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置為第一責(zé)任人，同時把各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門的主要負(fù)責(zé)人都納入到同一個河長制體系中，最大限度地整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，確保了流域治理的每個環(huán)節(jié)都有部門、專人負(fù)責(zé)。實踐中，河長制依托各級行政首長自身的權(quán)威加以推動，通過明確任務(wù)分工，細(xì)化部門責(zé)任，共享信息資源，召開部門聯(lián)席會議等，建立起了左右互動的“立交橋”，打破了部門利益分化的壁壘，使流域不同轄區(qū)的人力、物力、財力得以共享，形成了不同層級、不同區(qū)域、不同部門全員參與的局面，實現(xiàn)了流域橫向治理功能的整合，有效解決了跨流域治理碎片化問題。

（四）制度缺陷：縱向權(quán)力機(jī)制的路徑依賴

河長制雖然打破了當(dāng)前跨流域治理的碎片化現(xiàn)狀，在一定程度上緩解了不同轄區(qū)內(nèi)存在的部門分割的矛盾，調(diào)動了公眾參與流域治理的積極性，在短期內(nèi)取得了明顯的治理成效，但這個成效在很大程度上是依靠縱向權(quán)力的行政權(quán)威驅(qū)動的。

從縱向權(quán)力機(jī)制看，河長制的縱向權(quán)力運(yùn)行過程實質(zhì)是“抓一把手”與“一把手抓”并舉的過程。河長制之所以能夠得到自上而下的貫徹執(zhí)行，主要原因在于地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)都根據(jù)上一級政府的要求，將河長制確立為地方行政管理的中心工作。為了全面推行河長制，河長運(yùn)用自己的行政權(quán)力，通過一級抓一級地傳導(dǎo)壓力來推動河長制的層層落實。然而，河長制各層級之間僅僅通過行政命令或外力推動不利于形成相互之間的合作關(guān)系，一旦河長調(diào)離或者有其他更重要的任務(wù)，或者當(dāng)河長制目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長目標(biāo)相沖突時，依托于行政權(quán)威的河長制縱向推行效力就難以保證。

從橫向權(quán)力機(jī)制看，河長制通過成立河長制委員會和建立聯(lián)席會議制度來協(xié)調(diào)橫向不同職能部門的關(guān)系，但河長制委員會、聯(lián)席會議制度能否發(fā)揮好作用取決于兩個因素：一是流域之間信息共享的暢通性與數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性;二是流域之間跨部門所涉及到“職能口”是否同一，如果在同一個“職能口”，則協(xié)調(diào)效率較高，反之，則協(xié)調(diào)效率低。[13]而流域之間跨層次、跨部門的治理信息能否得到最大程度的共享，不在同一“職能口”的跨部門事項能否得到有效協(xié)調(diào)，在很大程度上也依賴于縱向科層體系自上而下的行政權(quán)威，即上級行政首長越是高度關(guān)注，下一級行政首長就越是高度重視并執(zhí)行，相應(yīng)地，各個職能部門的積極性也會被調(diào)動起來，而一旦黨政領(lǐng)導(dǎo)“不在場”或者是“關(guān)注弱化”，合作主體之間的橫向協(xié)同就可能陷入“非合作博弈”的困境之中。

可見，從縱橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，河長制的制度缺陷在于：不論是縱向的層次整合還是橫向的部門協(xié)同，河長制都表現(xiàn)出對縱向權(quán)力的高度依賴，進(jìn)而使部門協(xié)同從“權(quán)威缺失”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)威依賴”，而這種對權(quán)威的高度依賴容易隨著壓力傳導(dǎo)的弱化而呈現(xiàn)出執(zhí)行效力遞減的趨勢。

四、“縱向—橫向”二維權(quán)力架構(gòu)下河長制的發(fā)展目標(biāo)及完善路徑

（一）發(fā)展目標(biāo)：“資源依賴型”治理模式

河長制具有“權(quán)威主導(dǎo)型”治理模式的典型特征，但對縱向行政權(quán)威卻存在高度的依賴;河長制具有“資源依賴型”治理模式的部分特征，但橫向協(xié)作的廣度、力度和深度不足。筆者認(rèn)為，未來的河長制發(fā)展需要正視其對縱向權(quán)威的過渡依賴，將發(fā)展目標(biāo)定位為“資源依賴型”治理模式，這一發(fā)展目標(biāo)是基于我國特殊的行政管理體制及江河流域的基本特征而言的。

從縱向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，當(dāng)前河長制高度依賴縱向行政權(quán)威，所以，未來的發(fā)展必然不能過度強(qiáng)調(diào)行政權(quán)威。首先，將當(dāng)?shù)匦姓组L作為河長，只是當(dāng)前我國環(huán)境治理的一個特殊手段，因為環(huán)境治理不僅涉及到河流，江河湖海、空氣、森林、草原、沙漠等也都是環(huán)境治理的重點，如果上述環(huán)境治理都由各級行政首長擔(dān)任各環(huán)保領(lǐng)域負(fù)責(zé)人的話，必然會在很大程度上造成行政組織的膨脹和管理體系的混亂。其次，部分地方將河長的履職情況納入干部績效考核“一票否決制”范圍，而如果越來越多的“一票否決制”累加到行政首長頭上，在某種意義上也可能因指標(biāo)太多而流于形式。再次，縱向和橫向只是跨流域治理中權(quán)力作用的兩個方向，“資源依賴型”治理模式只是意味著對橫向權(quán)力作用機(jī)制的依賴多于對縱向權(quán)力機(jī)制的依賴，將河長制未來的發(fā)展目標(biāo)定位為“資源依賴型”，并不是否認(rèn)縱向權(quán)威在跨流域治理中的作用，而是因為在當(dāng)今的行政管理體系中，上級對下級的行政權(quán)威是由機(jī)構(gòu)、職務(wù)、法律所決定的。

從橫向權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看，推行河長制，使相關(guān)主體間的橫向協(xié)調(diào)有了很大進(jìn)步，但協(xié)調(diào)力度、協(xié)調(diào)時效仍需要繼續(xù)加強(qiáng)。真正的“資源依賴型”治理模式是流域上下游、左右岸所在的政府組織及其職能部門、企業(yè)、社會組織、公眾等所有主體基于共同利益和信任基礎(chǔ)上的自愿、自發(fā)的合作共贏。對此，跨流域治理的橫向權(quán)力機(jī)制應(yīng)積極利用當(dāng)前河長制效應(yīng)下建立的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制并進(jìn)一步加以完善。而且從河流的整體性、區(qū)域性、流動性和流域管理的聯(lián)動性、多維性、依賴性以及流域公共問題的跨區(qū)域性、復(fù)雜性與突發(fā)性特征看，流域內(nèi)任何一個主體都無力獨(dú)立解決跨流域治理存在的問題。因此，不同主體之間的協(xié)調(diào)、合作也是跨流域治理本身所要求的。

（二）完善路徑：構(gòu)建整體性的縱橫協(xié)調(diào)機(jī)制

⒈加強(qiáng)縱向上下級政府間的理性聯(lián)動?！百Y源依賴型”治理模式不是對縱向權(quán)威的否認(rèn)，而是需要更加可行的縱向協(xié)調(diào)方式。當(dāng)前，流域整體性治理任務(wù)的完成依靠的是自上而下的層層壓力，當(dāng)?shù)胤秸豢捌湄?fù)時就會選擇性地執(zhí)行。因此，為避免出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，上下級政府之間必須保證理性聯(lián)動。首先，在縱向上，要從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分上確保中央與地方之間、上級政府與下級政府之間在事權(quán)、財權(quán)及組織人事權(quán)方面與其在河長制中所承擔(dān)的水管理職責(zé)相匹配，確?？v向政府間目標(biāo)一致、利益兼顧、權(quán)責(zé)匹配，這是河長制縱向權(quán)力得以順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。其次，對下級政府在流域治理中的一些自利性“投機(jī)取巧”或“搭便車”等機(jī)會主義行為，上級政府需要通過完善法律制度、強(qiáng)化流域治理規(guī)則等剛性約束，采取指示命令、通報批評、財政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、晉升考核等方式進(jìn)行管理。特別是要將河長制的考核激勵結(jié)果與地方領(lǐng)導(dǎo)干部的實際需求相掛鉤，設(shè)計同領(lǐng)導(dǎo)干部薪酬、榮譽(yù)、職務(wù)等息息相關(guān)的多層次激勵機(jī)制，提高激勵的強(qiáng)度，對考核不合格的要進(jìn)行問責(zé)，明確懲戒結(jié)果且做到終身問責(zé)。再次，對下級政府在跨流域治理中的一些合理的利益訴求，要搭建平臺，暢通渠道，允許下級政府暢所欲言，特別是相關(guān)政策的制定要做到結(jié)合實際，因地制宜，具有地方特色。

⒉強(qiáng)化橫向不同主體間的合作。采取“資源依賴型”治理模式，橫向權(quán)力機(jī)制的運(yùn)行尤為重要。當(dāng)前的河長制在橫向協(xié)作方面雖然做出了很大努力，但跨流域治理的復(fù)雜性決定了河長制未來的發(fā)展仍需要在平行的不同流域治理主體之間建立起直接聯(lián)系的渠道，即搭建橫向不同主體間的合作平臺。為此，一是完善信息公開機(jī)制。搭建統(tǒng)一的、跨區(qū)域的河長制網(wǎng)絡(luò)化信息公開與整合管理平臺，建立動態(tài)的、多功能的、綜合性的數(shù)據(jù)庫，將不同層級河長的相關(guān)信息、具體職責(zé)，不同職能部門的基本信息、治理措施以及河長制的財政投入、水質(zhì)指標(biāo)、監(jiān)督考核、治理效果等信息都予以公開。同時，采取科學(xué)手段，對碎片化信息、數(shù)據(jù)等進(jìn)行有機(jī)整合，實現(xiàn)不同地方政府、不同職能部門及其他流域治理主體之間信息的高度共享，以提高不同主體間的信任程度。二是完善溝通聯(lián)席機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮河長制現(xiàn)有聯(lián)席會議的作用，定期或不定期匯報、溝通跨流域治理的相關(guān)情況，通過協(xié)商、談判、溝通，實現(xiàn)流域不同治理主體之間的平等對話與協(xié)作交流，及時解決流域治理中的跨部門問題。同時，應(yīng)在河長制辦公室或河長制委員會基礎(chǔ)上建立一個統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)的河長制管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)流域治理各方的利益，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門之間的無縫對接、統(tǒng)籌推進(jìn)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。三是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。由上一級河長辦公室建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項基金，基金來源于政府專項撥款并鼓勵社會資本積極參與，也可以依據(jù)“誰污染誰付費(fèi)”原則依法征收生態(tài)補(bǔ)償金，基金要做到專款專用。同時，探索建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立水資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所，推行綠色生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證制度，完善企業(yè)排污許可制度，探索統(tǒng)一、開放、有序的資源初始產(chǎn)權(quán)有償分配機(jī)制和二級市場交易機(jī)制。[14]四是完善社會參與機(jī)制。不僅要加大宣傳力度，增強(qiáng)包括社會組織、志愿者隊伍、專家學(xué)者、新聞媒體及普通公眾在內(nèi)的社會力量的參與意識，保障其在跨流域治理中的知情權(quán)與表達(dá)權(quán)，而且還應(yīng)建立群眾舉報制度，接受群眾監(jiān)督，建立便捷、長效的公眾參與渠道，引導(dǎo)社會力量在跨流域治理的政策制定、行政執(zhí)法、考核問責(zé)等多個領(lǐng)域的廣泛監(jiān)督與深度參與。

總之，河長制作為當(dāng)前跨流域治理的一項制度，已經(jīng)在全國各地開花結(jié)果。對河長制的評析與未來發(fā)展進(jìn)行探討，不僅關(guān)系著河長制的治理效應(yīng)，也關(guān)系著未來跨流域治理的走向。河長制通過自上而下的層層推進(jìn)，打破了當(dāng)前跨流域治理的“弱治理型”現(xiàn)狀，在一定程度上緩解了跨流域治理的碎片化危機(jī)，是跨流域治理“權(quán)威主導(dǎo)型”治理模式向“強(qiáng)治理型”治理模式的過渡。在制度創(chuàng)新方面，河長制在縱向權(quán)力運(yùn)行上構(gòu)筑了上下聯(lián)動的責(zé)任鏈，在橫向權(quán)力運(yùn)行上搭建了左右互動的“立交橋”，實現(xiàn)了縱橫權(quán)力機(jī)制的雙向共治創(chuàng)新。但河長制對縱向行政權(quán)威的高度依賴意味著河長制并非是跨流域治理的終點，未來的跨流域治理應(yīng)該以“資源依賴型”治理模式為發(fā)展目標(biāo)，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)需要加強(qiáng)流域縱向上下級政府間的理性聯(lián)動，強(qiáng)化橫向不同主體間的合作。當(dāng)然，無論是河長制還是“資源依賴型”治理模式，都絕非是我國跨流域治理的終點。跨流域治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，未來的發(fā)展既要尋找適合跨流域治理的理論資源，又要結(jié)合當(dāng)前各地流域治理實際，總結(jié)共性實踐經(jīng)驗，同時還要因地制宜、一河一策，從治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度進(jìn)行進(jìn)一步的理論創(chuàng)新與實踐探索。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）

Abstract：Based on the strength of the two-dimensional power role in cross-border watershed governance，four types of watershed governance models can be constructed：weak governance model，strong governance model，authority-oriented model and resource-dependent model.Using the two-dimensional power structure of “vertical-horizontal” to analyze the operation logic of river length system，we can find that river length system originates from the double weakening of vertical and horizontal power，and is the transition from “authority-oriented” to “strong governance” in transboundary river basin governance.Institutional innovation lies in the two-way Co-governance of vertical and horizontal power.Institutional defects lie in the high dependence on vertical administrative authority.In the future，the development trend of the river length system must face up to the excessive dependence of the existing river length system on the vertical authority and the excessive weakness of the horizontal cooperation，take the “resource-dependent” model as the development goal，continue to strengthen the rational linkage between the vertical governments，and strengthen the overall coordination among the horizontal subjects.

Key words：river length system;“vertical-horizontal” two-dimensional power;transboundary watershed management;operational logic