動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度之構(gòu)建

顧大松 周蘇湘

摘 ? ? ?要：打破傳統(tǒng)契約關(guān)系基礎(chǔ)的共享經(jīng)濟(jì)給地方治理帶來了諸多挑戰(zhàn)，因而市場準(zhǔn)入是對其監(jiān)管的關(guān)鍵所在。囿于傳統(tǒng)市場準(zhǔn)入制度不能實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對共享經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和對新興產(chǎn)業(yè)的包容審慎監(jiān)管，有必要在動態(tài)監(jiān)管視閾下構(gòu)建共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度。在有限放開地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建權(quán)力的邏輯前提下，基于對監(jiān)管投入與實(shí)效的成本收益分析、新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的博弈與合作分析，通過構(gòu)建公開公正的地方市場準(zhǔn)入機(jī)制、引入動態(tài)評估機(jī)制、建立分級處罰制度以及將“黑名單”與市場二次進(jìn)入限制相結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)對共享經(jīng)濟(jì)全生命周期的動態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險控制。

關(guān) ?鍵 ?詞：動態(tài)監(jiān)管;共享經(jīng)濟(jì);市場準(zhǔn)入制度;分類監(jiān)管

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0059-09

收稿日期：2019-08-20

作者簡介：顧大松（1970—），男，四川宜賓人，東南大學(xué)法學(xué)院副教授，交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、交通法學(xué);周蘇湘（1993—），女，江蘇揚(yáng)州人，東南大學(xué)法學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2017年國家社科基金項(xiàng)目“‘網(wǎng)約車的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：17BFX106。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，以網(wǎng)約車、共享單車等為代表的共享經(jīng)濟(jì)在我國蓬勃發(fā)展。囿于個別案件對社會造成的負(fù)面影響，如何在鼓勵該行業(yè)發(fā)展的同時規(guī)避其帶來的社會風(fēng)險是政府監(jiān)管不可回避的問題，而市場準(zhǔn)入制度具有重要作用。傳統(tǒng)的市場準(zhǔn)入制度由于無法脫離因路徑依賴造成的邊際效益遞減和對新興產(chǎn)業(yè)的限制而無法有效應(yīng)對共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。盡管學(xué)界有諸多智識貢獻(xiàn)，但都強(qiáng)調(diào)政府與平臺企業(yè)的合作治理、權(quán)利責(zé)任的界定以及明確準(zhǔn)入條件等。在沒有精細(xì)架構(gòu)的基礎(chǔ)上，學(xué)界觀點(diǎn)雖認(rèn)識正確但卻顯得空泛，不能給實(shí)踐發(fā)展提供足夠的助力?；诖耍P者試圖在動態(tài)監(jiān)管視閾下構(gòu)建共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度，并圍繞其邏輯前提、構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)以及構(gòu)建路徑展開論證，以期為上述問題的解決提供參考。

一、動態(tài)監(jiān)管的必要性分析

所謂動態(tài)監(jiān)管，就是監(jiān)管主體根據(jù)制度運(yùn)行進(jìn)程、實(shí)施環(huán)境的變化對監(jiān)管方式、監(jiān)管力度等進(jìn)行動態(tài)的調(diào)整。對于共享經(jīng)濟(jì)，動態(tài)監(jiān)管具有兩個層面的要求：在宏觀層面，整個行業(yè)的監(jiān)管需結(jié)合行業(yè)的現(xiàn)狀及發(fā)展需求進(jìn)行動態(tài)調(diào)控;在微觀層面，行業(yè)個體的監(jiān)管需結(jié)合其自身經(jīng)營狀況及社會影響進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督和管理。筆者之所以強(qiáng)調(diào)共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建需立足于“動態(tài)監(jiān)管”，主要有以下兩個方面的原因：

（一）符合行政監(jiān)管風(fēng)險控制的思維理念

“風(fēng)險是指一切對人及人所關(guān)心的事物帶來損害的事件與行為的可能性。”[1]隨著來自公共安全與公共秩序方面不利影響的增加，政府活動逐漸從干預(yù)性活動向預(yù)防性活動轉(zhuǎn)型，行政目標(biāo)也逐漸以風(fēng)險預(yù)防、控制為主。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都具有一定的負(fù)外部性，給社會發(fā)展帶來風(fēng)險。市場準(zhǔn)入制度是政府對市場主體以及其他交易對象進(jìn)入市場的管理和安排，[2]是行政監(jiān)管的重要手段。然而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，圍繞許可和行政處罰建立的傳統(tǒng)市場準(zhǔn)入制度已無法有效應(yīng)對共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風(fēng)險。對此，將通過政府積極采取措施而規(guī)避風(fēng)險、控制損失的風(fēng)險控制思維引入行政監(jiān)管領(lǐng)域已是行政監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

相較于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式，共享經(jīng)濟(jì)可能給社會帶來一定的風(fēng)險：第一，產(chǎn)業(yè)投資的“羊群效應(yīng)”使得該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)脆弱敏感。共享經(jīng)濟(jì)自進(jìn)入市場伊始就成為投資風(fēng)口，在信息不對稱的情況下，大量社會資本隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展涌入共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。資金是維系產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本，產(chǎn)業(yè)投資的“羊群效應(yīng)”使得該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展空間受到互聯(lián)網(wǎng)的影響，同時造成該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)“為涌入資本提供上下游配套服務(wù)的廠商在供需信息錯亂、信號失真條件下做出投資決策，從而遭受大起大落”[3]的風(fēng)險，進(jìn)而加劇該產(chǎn)業(yè)的脆弱性。第二，流動的產(chǎn)品供給主體增加了風(fēng)險的不確定性。由不特定的私人取代傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下相對固定的產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)者，成為共享經(jīng)濟(jì)模式的主要特征。與平臺公司無人身依附關(guān)系的個體使得該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的產(chǎn)品服務(wù)存在質(zhì)量、安全等風(fēng)險，且風(fēng)險因個體數(shù)量的流動性和素質(zhì)的參差不齊而難以確定。第三，因傳統(tǒng)契約建立基礎(chǔ)被打破而加劇了該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的風(fēng)險。傳統(tǒng)契約是建立在合作交易關(guān)系基礎(chǔ)上的“關(guān)系”契約，交易各方并不是陌生人，而共享經(jīng)濟(jì)下消費(fèi)者與平臺之間的交易并不以“關(guān)系”為基礎(chǔ)，因此，交易安全等風(fēng)險的控制在很大程度上被寄托于各陌生主體的道德素養(yǎng)上，由此增加了該業(yè)態(tài)的風(fēng)險?；诖?，如果對共享經(jīng)濟(jì)的地方市場準(zhǔn)入繼續(xù)沿襲靜態(tài)的行政審批制度，將使得既有的行政監(jiān)管無法適應(yīng)社會形勢的發(fā)展變化而出現(xiàn)風(fēng)險。動態(tài)監(jiān)管視閾下地方市場準(zhǔn)入制度強(qiáng)調(diào)通過對共享經(jīng)濟(jì)的觀察，分析預(yù)測其風(fēng)險的可能性及趨向，并在此基礎(chǔ)上對行業(yè)相關(guān)個體的準(zhǔn)入方式、標(biāo)準(zhǔn)、資格等進(jìn)行調(diào)整，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

（二）契合包容審慎的監(jiān)管理念

共享經(jīng)濟(jì)“契合了我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大方向，在重構(gòu)更高效、更具持續(xù)性的新型供給關(guān)系上展現(xiàn)出巨大潛能?！盵4]對共享經(jīng)濟(jì)堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管理念已是目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識。而市場準(zhǔn)入制度是政府對行業(yè)監(jiān)管的初始階段，集中彰顯了政府對某一行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和監(jiān)管的價值取向，對后續(xù)的事中和事后監(jiān)管有著深遠(yuǎn)影響。因此，對共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建更應(yīng)體現(xiàn)包容審慎的監(jiān)管理念。

然而，將“包容”與“審慎”有機(jī)結(jié)合并非易事。在以許可和處罰為主要內(nèi)容的靜態(tài)市場準(zhǔn)入制度下，對企業(yè)比較輕微的違法情形一般課以罰金，對比較嚴(yán)重的違法情形才會暫?；蚪K止其繼續(xù)經(jīng)營的權(quán)利及資格。因此，如果對共享經(jīng)濟(jì)繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的市場準(zhǔn)入制度，只會帶來兩個監(jiān)管結(jié)果：一是較低的違法成本使企業(yè)進(jìn)入市場后會出現(xiàn)將違法行為的影響控制在較低水平而牟取最大利益的現(xiàn)象，進(jìn)而影響行業(yè)健康發(fā)展;二是因暫?；蚪K止其經(jīng)營資格而給企業(yè)利益帶來重大不利影響，易使行業(yè)發(fā)展陷入“死水”?！鞍荨迸c“審慎”不可兼得，而動態(tài)監(jiān)管視閾下的地方市場準(zhǔn)入制度強(qiáng)調(diào)多種規(guī)制工具與準(zhǔn)入條件、標(biāo)準(zhǔn)的組合應(yīng)用，通過對與企業(yè)最密切相關(guān)的利益——市場份額的動態(tài)調(diào)整以及二次市場進(jìn)入的限制，能夠?qū)崿F(xiàn)對共享經(jīng)濟(jì)及其行業(yè)個體全生命周期的動態(tài)監(jiān)管，進(jìn)而達(dá)到威懾、遏制違法行為，鼓勵該行業(yè)健康發(fā)展的目的。

二、動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建的邏輯前提

（一）對統(tǒng)一市場準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑

有專家學(xué)者呼吁通過統(tǒng)一的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)來加強(qiáng)對共享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管。①該觀點(diǎn)具有兩層含義：一是全國各地方市場對同一共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成要素持相同立場，一致接納或是一致排斥;二是各地方政府在市場準(zhǔn)入制度監(jiān)管方面，無論是在準(zhǔn)入方式上還是在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上都保持一致。該觀點(diǎn)忽略甚至排斥了地方特色，筆者認(rèn)為有失偏頗：

第一，統(tǒng)一準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)不符合共享經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特性需求。所謂新興產(chǎn)業(yè)，也僅是相對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言的。任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會經(jīng)歷因“新”而火，再到因“舊”而冷的過程。在這一過程中，其熱度會不斷發(fā)生改變，當(dāng)市場飽和抑或有更先進(jìn)的事物可替代該事物時，鼓勵發(fā)展的方向?qū)⒅饾u發(fā)生轉(zhuǎn)變。同時，由于共享經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其風(fēng)險和外部效應(yīng)處于流動變化的狀態(tài)，且直接受產(chǎn)業(yè)規(guī)模、個體素質(zhì)等因素的影響。由于國家制定的政策法規(guī)是統(tǒng)籌該行業(yè)在全國發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上而建立的，因此，如果以統(tǒng)一的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)對其加以監(jiān)管，其政策法規(guī)內(nèi)容的調(diào)整會因統(tǒng)籌全國發(fā)展?fàn)顩r和需求以及嚴(yán)格的修改程序而跟不上共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。筆者認(rèn)為，統(tǒng)一準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)質(zhì)是試圖用規(guī)制傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的市場準(zhǔn)入制度去規(guī)制作為新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的共享經(jīng)濟(jì)，本質(zhì)上是仍未脫離“背書式”傳統(tǒng)行政審批制度的思維方式。

第二，統(tǒng)一準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)背離了我國權(quán)力下放的趨勢。鑒于我國各區(qū)域之間差異明顯，同時也為積極調(diào)動地方自主管理的積極性，權(quán)力下放是目前的趨勢。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！盵5]2015年修訂的《立法法》更是進(jìn)行了市級立法擴(kuò)容。市場準(zhǔn)入是對經(jīng)濟(jì)活動的具體干預(yù)，如何設(shè)置準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都彰顯了政府的監(jiān)管力度。共享經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)在不同時空有所不同，“事務(wù)的發(fā)展趨異而非趨同”，[6]行之有效的市場準(zhǔn)入制度才是符合地方實(shí)際的制度，才能達(dá)到理想的監(jiān)管效果。所以，強(qiáng)調(diào)以統(tǒng)一的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)來加強(qiáng)監(jiān)管，會忽略甚至排斥地方特色，其本質(zhì)是傳統(tǒng)管理思維慣性所造成的，背離了我國目前權(quán)力下放、擴(kuò)大地方自主性的治理方向。

值得注意的是，即使以統(tǒng)一的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定共享經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入門檻，也未必能達(dá)到加強(qiáng)監(jiān)管的效果。以共享單車為例，很難想象，以相同的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)會在一般城市和人口密集城市（如深圳等）發(fā)揮同等的規(guī)制作用。

（二）有限放開地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建的權(quán)力

地方政府履行本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理職能。[7]前文已分析，共享經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)是流動變化的，且在不同地域不同發(fā)展階段會有所不同。對此，欲實(shí)現(xiàn)對該經(jīng)濟(jì)形態(tài)的有效監(jiān)管，需有限放開地方政府在共享經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建方面的權(quán)力，這樣，能夠使地方政府充分結(jié)合地方實(shí)際情況、公眾需求等因素選擇合適的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)制工具，由此促使地方根據(jù)本地區(qū)共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的實(shí)際效果，不斷調(diào)整監(jiān)管力度和措施，從而實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。然而，地方政府積極性的充分發(fā)揮是建立在合理集權(quán)與適度放權(quán)有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)之上的，[8]如果過度放權(quán)，可能有礙于在國家層面統(tǒng)籌全國、宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，甚至可能導(dǎo)致中央與地方關(guān)系“由過去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向以相對經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對策博弈關(guān)系”。[9]因此，在共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建方面，有限放開地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建權(quán)力是動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建的邏輯前提。

當(dāng)下共享經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式有兩種：一是“個體（產(chǎn)品服務(wù)提供者）——平臺——消費(fèi)者”的運(yùn)行模式，由散落的、不特定的個體提供產(chǎn)品或服務(wù)，在平臺上與消費(fèi)者進(jìn)行交易，典型代表為網(wǎng)約車、共享車位、共享短租等;二是“平臺（產(chǎn)品服務(wù)提供者）——消費(fèi)者”運(yùn)行模式，即平臺企業(yè)與產(chǎn)品服務(wù)提供者融為一體，向消費(fèi)者提供產(chǎn)品或服務(wù)，典型代表為共享單車、共享電動車等。不同的運(yùn)行模式與地方的聯(lián)結(jié)性有所不同，因而地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建權(quán)力的放開程度也有所不同。首先，針對以“個體（產(chǎn)品服務(wù)提供者）——平臺——消費(fèi)者”為運(yùn)行模式的共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)，其市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建可從“人”“平臺”“物”三個要素分別切入。其中，“人”是指提供服務(wù)或產(chǎn)品的個體;“物”是指該行業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)。在該運(yùn)行模式下，“平臺”是聯(lián)結(jié)個體與消費(fèi)者之間交易往來和相關(guān)信息集約化的橋梁，并不提供實(shí)體產(chǎn)品與服務(wù)。實(shí)踐中，從諸如網(wǎng)約車、共享短租等共享經(jīng)濟(jì)治理實(shí)踐看，給地方直接造成消極影響的往往是不特定、零散的個體以及服務(wù)的載體或產(chǎn)品。以網(wǎng)約車行業(yè)為例：分析網(wǎng)約車乘客遇害案件不難看出，盡管平臺企業(yè)對事故發(fā)生需承擔(dān)一定的責(zé)任，但造成事故的直接原因在于不符合條件要求甚至有犯罪前科的駕駛員進(jìn)入了該行業(yè)。基于此，針對以“個體（產(chǎn)品服務(wù)提供者）——平臺——消費(fèi)者”為運(yùn)行模式的共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)，可在國家層面對其平臺企業(yè)的市場準(zhǔn)入設(shè)立統(tǒng)一的許可方式和門檻要求。作為“閑置資源”的“人”來源于該行業(yè)面向的地區(qū)，在該地區(qū)范圍內(nèi)提供產(chǎn)品與服務(wù)，對該地區(qū)的勞動就業(yè)、社會治安等方面有著重大的現(xiàn)實(shí)影響，與地區(qū)之間具有很強(qiáng)的聯(lián)結(jié)性。由“人”提供的“物”也因其提供的主體和適用范圍而與所在地區(qū)同樣具有很強(qiáng)的聯(lián)結(jié)性。因此，對于“人”與“物”的市場準(zhǔn)入，國家應(yīng)給予地方探索適合本地域市場準(zhǔn)入制度的空間。易言之，國家對于“人”與“物”的市場準(zhǔn)入，在設(shè)置基本原則和框架的前提下，具體的準(zhǔn)入方式、標(biāo)準(zhǔn)及程序可由地方設(shè)置。其次，針對以“平臺（產(chǎn)品服務(wù)提供者）——消費(fèi)者”為運(yùn)行模式的共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)，在該運(yùn)行模式下的平臺既是信息集聚、交易場所提供者，也是實(shí)體產(chǎn)品或服務(wù)的提供者，由于其提供的產(chǎn)品與服務(wù)是面向某一具體地區(qū)，對地區(qū)治理會產(chǎn)生明顯的現(xiàn)實(shí)影響，故而其市場準(zhǔn)入在很大程度上受地區(qū)治理現(xiàn)狀、地方發(fā)展需求等因素的影響。因此，在對共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的平臺公司和產(chǎn)品服務(wù)等市場準(zhǔn)入方面，宜有限放開地方政府在相應(yīng)的準(zhǔn)入方式、標(biāo)準(zhǔn)以及程序等方面的構(gòu)建權(quán)力。

三、動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)

在有限放開共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建權(quán)力的基礎(chǔ)上，動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建還需要注意以下兩點(diǎn)：

（一）監(jiān)管投入與實(shí)效的成本收益分析

行政資源的有限性決定了政府的監(jiān)管行為受成本理論的影響。如果政府在監(jiān)管過程中對監(jiān)管投入和監(jiān)管實(shí)效不進(jìn)行成本收益分析，不強(qiáng)調(diào)以最小成本實(shí)現(xiàn)監(jiān)管成效的最大化，那么共享經(jīng)濟(jì)的行政監(jiān)管會隨著后續(xù)投入的緊張而逐漸失效。值得注意的是，相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，參與主體的廣泛性和互聯(lián)網(wǎng)平臺的無疆性加大了政府監(jiān)管的難度。同時，閑散資源的利用使得在該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下物之所有者與使用者分離，導(dǎo)致行政處罰難度加大?；诖耍瑢?shí)踐中地方政府為減緩監(jiān)管難度，對于共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)往往采用特許經(jīng)營的方式，嚴(yán)格控制進(jìn)入市場的平臺公司。然而，政府監(jiān)管是“以治理市場失靈為目的”，[10]若只為消除共享經(jīng)濟(jì)帶來的消極影響而對其進(jìn)行高強(qiáng)度的管制無異于因噎廢食。因此，政府的監(jiān)管實(shí)效不能僅以消除共享經(jīng)濟(jì)對社會帶來的消極影響和風(fēng)險為唯一參考指標(biāo)，還需考慮監(jiān)管措施對共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)健康發(fā)展的促進(jìn)作用。易言之，如果嚴(yán)苛的監(jiān)管措施在控制共享經(jīng)濟(jì)風(fēng)險時阻礙了該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展，那么該監(jiān)管措施無疑有悖于政府監(jiān)管的初衷，也就失去了監(jiān)管的意義。因此，共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的具體構(gòu)建需注意監(jiān)管力度與共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)健康發(fā)展的平衡，確保監(jiān)管措施與監(jiān)管初衷相適應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上考量其監(jiān)管成本的投入程度，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收益的最大化和監(jiān)管的可持續(xù)性。

值得注意的是，控制監(jiān)管力度并不代表著市場準(zhǔn)入方式必須選擇行政備案這一方式。動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度強(qiáng)調(diào)的是地方政府根據(jù)本地域的市場需求以及治理情況等因素設(shè)計(jì)制度內(nèi)容，如果為控制監(jiān)管力度而強(qiáng)調(diào)對行政備案的選擇，有可能違背該制度的創(chuàng)設(shè)初衷。行政監(jiān)管力度強(qiáng)弱與否應(yīng)綜合考量市場準(zhǔn)入、運(yùn)營和退出三個階段的監(jiān)管力度，這將決定在控制監(jiān)管力度方面監(jiān)管成本的投入程度，因而在地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建中需考量可能投入的事中、事后監(jiān)管成本。具體而言，在市場準(zhǔn)入階段采取特許經(jīng)營的準(zhǔn)入方式、設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為控制監(jiān)管力度，其后續(xù)監(jiān)管階段規(guī)制措施可相對放松，以平衡特許經(jīng)營對共享經(jīng)濟(jì)的較大監(jiān)管力度（此處所強(qiáng)調(diào)的相對放松是相對于以特許經(jīng)營為內(nèi)容的準(zhǔn)入監(jiān)管措施規(guī)制力度而言）。以廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)為例：該地區(qū)選擇特許經(jīng)營的準(zhǔn)入方式，并只引入1家共享單車運(yùn)營企業(yè)。[11]由于特許經(jīng)營直接限制了入駐市場的企業(yè)數(shù)量和單車數(shù)量，為避免該行業(yè)被“管死”，在后續(xù)監(jiān)管階段該地方政府監(jiān)管力度相對降低，沒有采取其他城市普遍采用的車輛登記、網(wǎng)格區(qū)域數(shù)量控制等做法，更多地是強(qiáng)調(diào)企業(yè)的自主與責(zé)任。同樣，如果在準(zhǔn)入階段采取備案的準(zhǔn)入方式、設(shè)置寬松的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，其后續(xù)監(jiān)管階段就必須嚴(yán)格規(guī)制，以平衡行政備案對共享經(jīng)濟(jì)較小的監(jiān)管力度。以南京市共享單車行政監(jiān)管為例：為鼓勵該行業(yè)發(fā)展，在市場準(zhǔn)入階段，南京市采用備案的準(zhǔn)入方式，但在后續(xù)階段相應(yīng)的監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)，不僅強(qiáng)調(diào)共享單車的總量控制和每個網(wǎng)格區(qū)域的數(shù)量控制，還要求所有進(jìn)入市場的單車登記掛牌、用戶實(shí)名制等，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力度的平衡。[12]

（二）新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的博弈與合作分析

對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，共享經(jīng)濟(jì)無疑是引發(fā)其動蕩的催化劑。以網(wǎng)約車為例：由于便捷的預(yù)約方式和較低的市場準(zhǔn)入成本使得該行業(yè)在發(fā)展初期迅速搶奪了傳統(tǒng)出租車的市場份額，擠壓了其生存空間。因此，在市場容量和份額一定的基礎(chǔ)上，基于新的經(jīng)濟(jì)模式而產(chǎn)生的共享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的業(yè)態(tài)關(guān)系是零和博弈的關(guān)系，即一方的所得必然是另一方的所失。“市場和政府這兩個部分都是必不可缺的。沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟(jì)都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)?！盵13]所以，如何打破零和博弈局面是政府在統(tǒng)籌社會發(fā)展時遇到的新問題。

新事物取代舊事物是歷史發(fā)展的必然規(guī)律。所謂新舊事物，都來源于“事物”本身。共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于傳統(tǒng)的行業(yè)中，是一個新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，與傳統(tǒng)行業(yè)仍保持著眾多聯(lián)系。如共享單車與城市有樁公共自行車兩個新舊事物，其提供的都是單車租賃服務(wù);網(wǎng)約車與傳統(tǒng)的出租車提供的也都是短時交通出行服務(wù)，等等。因此，如果用割裂的目光去審視二者之間的矛盾，并試圖通過給二者劃定活動邊界，短時間內(nèi)或許能緩解二者之間的博弈關(guān)系，但從長遠(yuǎn)看，并不能破解零和博弈的局面，還有可能會帶來政府在新舊事物之間治理上的徘徊與猶豫，甚至使二者都得不到良好的發(fā)展而走向“雙輸”的局面。從已有的研究看，打破零和博弈的思維慣性，將二者關(guān)系從博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?，能夠促使零和博弈關(guān)系轉(zhuǎn)向正和關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。因此，促進(jìn)傳統(tǒng)行業(yè)與新的經(jīng)濟(jì)模式融合并向新興行業(yè)轉(zhuǎn)型能夠有效應(yīng)對上述局面。筆者建議，地方政府在共享經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)給傳統(tǒng)事物向新興事物的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造契機(jī)與條件。

四、動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建路徑

傳統(tǒng)的市場準(zhǔn)入制度因不能實(shí)現(xiàn)對平臺企業(yè)全生命周期的監(jiān)管以及行政處罰不能在“包容”與“審慎”之間實(shí)現(xiàn)平衡而無法有效控制共享經(jīng)濟(jì)所帶來的負(fù)外部效應(yīng)和風(fēng)險，因此，動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建尤為重要。筆者認(rèn)為，構(gòu)建地方市場準(zhǔn)入制度，不僅強(qiáng)調(diào)在有限放開地方政府權(quán)力的基礎(chǔ)上選擇合適的準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)，還要強(qiáng)調(diào)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實(shí)際監(jiān)管效果進(jìn)行調(diào)整，并且納入平臺公司社會責(zé)任履行狀況與市場進(jìn)入資格延續(xù)、二次市場進(jìn)入資格的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)市場準(zhǔn)入監(jiān)管的閉環(huán)。為更好地表述地方市場準(zhǔn)入制度的具體構(gòu)建，筆者立足于共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場的全過程進(jìn)行論述。

（一）第一階段：構(gòu)建公開公正的地方市場準(zhǔn)入機(jī)制

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！盵14]誠如部分學(xué)者所擔(dān)憂的那樣，如果地方在市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建方面擁有過多的自主權(quán)，有可能會引發(fā)權(quán)力尋租問題?！皼]有公開則無所謂正義?！盵15]公開是抵御權(quán)力腐敗、暗箱操作的利器。因此，動態(tài)監(jiān)管視閾下共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建應(yīng)滿足公開、透明化的要求，即地方政府設(shè)置的準(zhǔn)入方式、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時向社會公開，確保構(gòu)建權(quán)力接受社會監(jiān)督。

在動態(tài)監(jiān)管視閾下，有限放開地方構(gòu)建權(quán)力而建立的共享經(jīng)濟(jì)地方市場準(zhǔn)入制度，有時難免會成為地方尋求地域保護(hù)的借口。事實(shí)上，市場準(zhǔn)入方式與標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中有時被個別地方政府扭曲利用，成為“發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)”、大搞地域壟斷的工具。如當(dāng)下有的地方制定的有關(guān)網(wǎng)約車管理辦法，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車駕駛員必須擁有本地戶籍等，以促進(jìn)本地就業(yè)率的提升。然而，從禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則出發(fā)，該規(guī)定有違反平等原則之嫌，其合理性基礎(chǔ)存在欠缺之處。因此，類似法規(guī)條文自出臺之日起就飽受學(xué)界的批評與質(zhì)疑。進(jìn)入市場是企業(yè)經(jīng)營、參與競爭的前提，只有公正的地方市場準(zhǔn)入制度才能保障各市場的個體站在同一起跑線上展開競爭。2019年3月26日，在國務(wù)院常務(wù)會議上李克強(qiáng)總理明確提出：“凡是違背公平競爭原則的法規(guī)制度要抓緊修改。”[16]由此可以看出國家對公平競爭理念和原則的重視。因此，只有構(gòu)建公開公正的地方市場準(zhǔn)入制度，才能有效促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（二）第二階段：引入動態(tài)評估機(jī)制，加強(qiáng)分類監(jiān)管

引入動態(tài)評估機(jī)制，加強(qiáng)分類監(jiān)管，是實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管的必要之舉。首先，將政府需要監(jiān)管的事項(xiàng)作為評估指標(biāo)，由政府或第三方機(jī)構(gòu)通過多方調(diào)研，在客觀數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上評估相關(guān)行業(yè)及個體在履行社會責(zé)任、提供服務(wù)等方面的水平，并對評估結(jié)果進(jìn)行等級排序。其次，地方政府在分類監(jiān)管理念指導(dǎo)下，對不同等級的個體依據(jù)不同評估因素的得分調(diào)整監(jiān)管力度、采取不同的監(jiān)管措施，進(jìn)行有針對性的監(jiān)管。此舉不僅能打破共享經(jīng)濟(jì)“燒錢——擴(kuò)張——燒錢”的發(fā)展怪圈，促進(jìn)社會資源向優(yōu)良企業(yè)集中，而且在監(jiān)管人力、物力有限的情況下能較好地處理成本收益問題，避免出現(xiàn)因傳統(tǒng)監(jiān)管的路徑依賴所帶來的邊際效益遞減現(xiàn)象。

值得注意的是，監(jiān)管措施唯有與共享經(jīng)濟(jì)切身利益掛鉤才能具有威懾力，才能發(fā)揮有效的調(diào)控作用。審視共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程和經(jīng)營模式不難發(fā)現(xiàn)，通過給予用戶大量補(bǔ)貼和個體的回饋來爭取市場份額是當(dāng)下共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)的發(fā)展模式。同時，相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對口碑的依賴性更為明顯。傳統(tǒng)契約基礎(chǔ)被打破使得在共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下的各關(guān)系主體之間的交易由對人的信任轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ脚_的信任，因此，在誠信、服務(wù)等方面口碑一旦下滑，消費(fèi)者與平臺之間的信息嚴(yán)重不對稱以及互聯(lián)網(wǎng)輿論的發(fā)酵，便會引發(fā)群體對相關(guān)平臺公司及整個共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)的質(zhì)疑。綜上可以看出，口碑和市場份額是共享經(jīng)濟(jì)及其行業(yè)個體最為關(guān)切的利益。所以，政府的監(jiān)管措施應(yīng)圍繞上述兩個因素展開：如公開評估等級以實(shí)現(xiàn)對該行業(yè)個體口碑的引導(dǎo)作用;在數(shù)量管控的基礎(chǔ)上調(diào)節(jié)配額供給以影響市場份額的占有，等等。以共享單車為例，南京市政府每半年給入駐的運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營服務(wù)評估，整個評估體系包含了3個評估模塊共計(jì)11項(xiàng)評估指標(biāo)。其中經(jīng)營管理30分、部門評估30分、社會評估40分。[17]在對共享單車數(shù)量管控的基礎(chǔ)上，南京市政府對入駐運(yùn)營企業(yè)的車輛投放劃定了投放區(qū)域和投放數(shù)額上限，若評估結(jié)果不合格，政府將縮減其投放區(qū)域、下調(diào)投放數(shù)額上限等。同時，根據(jù)不同指標(biāo)的得分，對企業(yè)在服務(wù)提供、押金規(guī)范、投放管理等方面進(jìn)行有針對性的監(jiān)管。如果所有入駐企業(yè)在某一指標(biāo)上評估結(jié)果普遍較低，則對該行業(yè)在相應(yīng)的問題上進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法、專項(xiàng)整頓。

（三）第三階段：建立分級處罰制度

對于評估結(jié)果為最低等級的企業(yè)個體，往往認(rèn)為給予其最嚴(yán)厲的監(jiān)管措施和行政處罰方能起到足夠的威懾作用。然而，即使是評估結(jié)果不合格的經(jīng)濟(jì)個體，也會因其問題嚴(yán)重程度不同而對社會產(chǎn)生不同的負(fù)外部效應(yīng)，因此，對評估不合格的企業(yè)施加不同級別的處罰很有必要。例如吊銷營業(yè)執(zhí)照這一方式可以終止企業(yè)在市場經(jīng)營的資格，一經(jīng)應(yīng)用便會對企業(yè)利益形成重大不利影響。而作為新生事物的共享經(jīng)濟(jì)，其在探索健康可行的發(fā)展路徑過程中難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，如果簡單地將終止經(jīng)營資格的處罰用于該經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)而不給予其反思矯正的機(jī)會，將不利于該業(yè)態(tài)的發(fā)展。也就是說，即使對于評估結(jié)果不合格的共享經(jīng)濟(jì)企業(yè)，也應(yīng)給予其反思、矯正的機(jī)會。筆者認(rèn)為，可根據(jù)其運(yùn)營服務(wù)的偏差是否造成社會事件或輿論危機(jī)，在評估結(jié)果等級的不合格標(biāo)準(zhǔn)體系下再劃分四個子等級，根據(jù)等級的優(yōu)先位次，調(diào)整企業(yè)下線整頓服務(wù)或暫扣許可證件的時間，暫停其在市場經(jīng)營的資格。具體如下表所示：

（四）第四階段：“黑名單”與市場二次進(jìn)入限制

傳統(tǒng)的靜態(tài)市場準(zhǔn)入制度因不能對企業(yè)的市場準(zhǔn)入形成閉環(huán)，導(dǎo)致無法遏制屢次突破法律邊界的平臺企業(yè)“改頭換面”重新進(jìn)入市場。目前，地方政府普遍推行企業(yè)“黑名單”制度，即將不誠信、違反法律法規(guī)的企業(yè)納入“黑名單”予以公開并施以懲罰措施。筆者認(rèn)為，作為信用工具的“黑名單”制度如果引入到地方市場準(zhǔn)入制度中，將其與動態(tài)評估機(jī)制以及市場二次進(jìn)入相銜接，能夠有效促使地方市場準(zhǔn)入制度形成閉環(huán)，即已納入某地方政府“黑名單”的平臺企業(yè)，在其重新申請進(jìn)入該地域市場時，地方政府可根據(jù)“黑名單”的記錄對其依法予以限制，在實(shí)體或程序?qū)用嫣岣呦鄳?yīng)的準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)。具體措施包括：對曾有過“黑名單”記錄的平臺企業(yè)，地方政府可在原有審查的基礎(chǔ)上加上信用、服務(wù)與資金評估的環(huán)節(jié)，并根據(jù)評估結(jié)果審視其是否適合進(jìn)入該地域市場，抑或是提高原有的行政審批材料審查標(biāo)準(zhǔn)，尤其是原來只需要進(jìn)行書面材料審查的事項(xiàng)，地方政府可對材料內(nèi)容進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、聽證等實(shí)質(zhì)性審查。

值得注意的是，鑒于“黑名單”制度因被濫用、泛用而導(dǎo)致其功用喪失、日益偏離法治的問題，[18]在實(shí)踐中需對此予以限制。嚴(yán)格限制“黑名單”的適用范圍，即被納入“黑名單”的平臺公司，其界定條件應(yīng)為出現(xiàn)嚴(yán)重的違法情形或連續(xù)多次評估結(jié)果不合格，以與其它評估結(jié)果或只存在輕微違法情形的平臺公司區(qū)別對待，從而更好地樹立分類監(jiān)管理念，建立并實(shí)施分級處罰制度，避免“黑名單”成為地方政府隨意“懲戒”企業(yè)的工具，確?！傲P”與“責(zé)”相適應(yīng)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉超.環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)訴求下的環(huán)保法庭研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013：238.

[2]盛世豪.試論我國市場準(zhǔn)入制度的現(xiàn)狀與改革取向[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2001，（3）：35-40.

[3]林瑋，于永達(dá).數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資潮涌與產(chǎn)能過剩機(jī)制：共享單車案例[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，（2）：116-125+128.

[4]張孝榮，俞點(diǎn).共享經(jīng)濟(jì)在我國發(fā)展的趨勢研究[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，（2）：132.

[5]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].新華社，2013-11-15.

[6]（美）克利福德·吉爾茲.地方性知識：事實(shí)與法律的比較透視[A].鄧正來譯.梁治平主編.法律的文化解釋[M].北京：三聯(lián)書店，1998：126.

[7]葛方林.論國家經(jīng)濟(jì)社會權(quán)力下放地方政府的理論基礎(chǔ)[J].理論月刊，2016，（3）：73-79.

[8]潘小娟.中央與地方關(guān)系的若干思考[J].政治學(xué)研究，1997，（3）：16-21.

[9]王文華.中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的博弈行為分析[J].社會科學(xué)研究，1999，（2）：86.

[10]黃新華.從干預(yù)型政府到規(guī)制型政府——建構(gòu)面向國家治理現(xiàn)代化的政府與市場關(guān)系[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017，（3）：78-88.

[11]《清遠(yuǎn)市清城區(qū)共享單車特許經(jīng)營項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估-公眾參與公告》[EB/OL].清城區(qū)人民政府網(wǎng)，http：//www.qingcheng.gov.cn/info/9000162038.

[12]李丹丹.南京出臺共享單車新政：需上牌照、買保險[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2018-01-04.

[13]（美）保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)（上冊）[M].高鴻業(yè)等譯.北京：中國發(fā)展出版社，1992：87.

[14]（英）阿克頓.自由與權(quán)力 阿克頓勛爵論說文集[M].侯健，范亞峰譯.北京：商務(wù)印書館，2001：286.

[15]（美）伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1991：48.

[16]李克強(qiáng)：凡是違背公平競爭原則的法規(guī)制度要抓緊修改[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/31/content_5378491.htm.

[17]陳彥.南京現(xiàn)有共享單車管理 七成市民表示滿意[EB/OL].江蘇文明網(wǎng)，http：//wm.jschina.com.cn/9653/201808/t20180803_5570065.shtml.

[18]張家宇.經(jīng)濟(jì)法語境下黑名單制度濫用的法律規(guī)制——基于案例的整理與研究[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016，（4）：62-69.

（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：Shared economy，which breaks the foundation of traditional contractual relationship，brings many challenges to local governance，so market access is the key to its supervision.Because the traditional market access system can not effectively deal with the shared economic risks and the inclusive and prudent supervision of emerging industries，it is necessary to construct the local market access system of the shared economy from the perspective of dynamic supervision.Under the logical premise of limited liberalization of local market access system and power construction，based on cost-benefit analysis of regulatory input and effectiveness，game and cooperation analysis of the development of emerging industries and traditional industries，through the construction of open and fair local market access mechanism，the introduction of dynamic evaluation mechanism and classified supervision，the establishment of hierarchical penalty system and the re-entry of "blacklist" and market.The combination of entry and restriction can realize dynamic supervision and risk control of shared economic life cycle.

Key words：dynamic supervision;shared economy;market access system;classified supervision