行政審批制度法治化改革的困境與路徑

楊霞 楊小軍

摘 ? ? ?要：我國(guó)的行政審批制度改革著眼于關(guān)鍵環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)具體要素，在審批事項(xiàng)范圍、審批權(quán)力邊界以及審批程序優(yōu)化等方面取得了顯著成績(jī)，但仍存在審批事項(xiàng)范圍調(diào)整目的模糊、搭車審批、審批效率不高等問(wèn)題。因此，應(yīng)創(chuàng)新行政審批制度改革的方式，以多元價(jià)值和治理的視角探尋行政審批制度法治化改革之對(duì)策。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政審批制度;審批事項(xiàng);法治化

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2019）10-0050-09

收稿日期：2019-05-13

作者簡(jiǎn)介：楊霞（1982—），女，寧夏鹽池人，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部博士研究生，中共銀川市委黨校講師，研究方向?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè);楊小軍（1959—），男，浙江義烏人，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部副主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)。

“中國(guó)的行政許可立法起因于行政審批制度改革，這使得不少人誤以為行政許可就是行政審批?！盵1]其實(shí)行政許可和行政審批在內(nèi)涵、外延、性質(zhì)等方面存在較大不同?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”，其具有事先性、解禁性、依申請(qǐng)性、法定性的特點(diǎn)。[2]而行政審批是一個(gè)行政管理學(xué)概念，其本質(zhì)是“必須經(jīng)過(guò)行政審批機(jī)關(guān)的同意”，其內(nèi)容包括行政許可、行政確認(rèn)、行政征收征用等法律行為和以核準(zhǔn)、備案、登記、證明等其他形式存在的行政管理行為?；诖?，本文以我國(guó)行政審批制度改革歷程為線索，以審批的總體視角分析其事項(xiàng)范圍、權(quán)力邊界和程序安排。不同于西方國(guó)家“守夜型”的“小政府”到福利國(guó)家的模式，再到“放松管制”的規(guī)制改革路線，我國(guó)的行政審批制度改革開(kāi)啟是以從“全能政府”到“有限政府”逐步“減負(fù)”和理清權(quán)力邊界為特點(diǎn)的改革邏輯圖景。行政審批改革既體現(xiàn)出植根于不同國(guó)家的理念、價(jià)值和政治體制安排的差異，也體現(xiàn)出作為一種科學(xué)管理方法的共性特征，即通過(guò)必要的、有限度的干預(yù)，補(bǔ)足市場(chǎng)社會(huì)失靈、防范風(fēng)險(xiǎn)、減少制度交易成本和行政管理成本。我國(guó)自2001年啟動(dòng)行政審批制度改革以來(lái)已走過(guò)了18個(gè)年頭，改革的重心從數(shù)目的精簡(jiǎn)到職能轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)變，改革持續(xù)深入推進(jìn)，呈現(xiàn)出法治化、科學(xué)化的特點(diǎn)。

一、行政審批制度法治化改革取得的成績(jī)?

黨的十八大以來(lái)，行政審批制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的抓手和突破口，取得了顯著成效。圍繞職能轉(zhuǎn)變，聚焦職事范圍、職權(quán)邊界、職權(quán)行為程序三方面內(nèi)容優(yōu)化和規(guī)范，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

（一）行政審批事項(xiàng)的范圍更加清晰

這一輪的行政審批事項(xiàng)的減少既不是單純對(duì)審批事項(xiàng)數(shù)目字管理，也不是簡(jiǎn)單取消不合法、不合理事項(xiàng)，而是以數(shù)目字管理為推手，重新審視審批事項(xiàng)范圍，將“非行政許可審批”徹底終結(jié)，保留下的審批事項(xiàng)以清單的形式公之于眾，并采用第三方評(píng)估的方式監(jiān)督和評(píng)價(jià)改革成效。第一，對(duì)“非行政許可審批項(xiàng)目”的清理。2004年8月2日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》保留211項(xiàng)“非行政許可事項(xiàng)”。[3]“非行政許可事項(xiàng)”原本僅是指“政府內(nèi)部事項(xiàng)”，但在2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門(mén)非行政許可審批事項(xiàng)的通知》中提到：“國(guó)務(wù)院在開(kāi)展行政審批制度改革過(guò)程中，陸續(xù)取消和調(diào)整了一批非行政許可審批事項(xiàng)。但是一些部門(mén)通過(guò)各種形式又先后設(shè)定了一批非行政許可審批事項(xiàng)，其中既有屬于政府內(nèi)部管理事務(wù)的事項(xiàng)，還有以非行政許可審批名義變相設(shè)定的面向公民、法人或其他組織的行政許可事項(xiàng)?！盵4]在2015年5月6日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理鄭重宣告“非行政許可審批項(xiàng)目”這個(gè)歷史概念徹底終結(jié)，[5]“非行政許可審批”事項(xiàng)分別通過(guò)法定程序上升為行政許可，調(diào)整為政府內(nèi)部事項(xiàng)以及清理取消等措施解決了其合法性問(wèn)題。第二，對(duì)審批事項(xiàng)實(shí)行清單管理。2014年初，國(guó)務(wù)院各部門(mén)決定公開(kāi)審批事項(xiàng)目錄。隨后中央和地方各級(jí)政府部門(mén)通過(guò)將分散在法律規(guī)范中的審批事項(xiàng)匯集起來(lái)并清理后，公布了保留的審批事項(xiàng)。繼此之后，又推行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，除清單列明禁止的事項(xiàng)之外，其他行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，各類市場(chǎng)主體都可參與經(jīng)營(yíng)，這從另外一個(gè)角度限定了行政審批的事項(xiàng)范圍。第三，引入第三方評(píng)估。通過(guò)引入第三方評(píng)估的方式促使地方真抓實(shí)干，改變了過(guò)去邊減邊增、明減暗增的現(xiàn)象，讓改革的成效不打折扣。引入外部評(píng)價(jià)，確保審批事項(xiàng)范圍的清晰與確定。五年來(lái)，國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)削減44%，[6]各類市場(chǎng)主體增多且活躍，數(shù)量增加了80%以上。[7]

（二）行政審批的權(quán)力邊界更加規(guī)范

我國(guó)的行政審批制度改革歷程是以理清權(quán)力邊界為特點(diǎn)的，一方面通過(guò)類型化行政審批行為規(guī)范權(quán)力行使，另一方面通過(guò)對(duì)中央與地方、政府與市場(chǎng)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，下放權(quán)力和放松權(quán)力介入空間。通過(guò)類型化審批行為，形成了如行政許可、行政確認(rèn)等行政法律行為以及備案、登記、證明等其他行政管理制度。2001年12月11日，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》將行政審批定義為“行政審批是行政機(jī)關(guān)（包括有許可權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)，認(rèn)可其資格資質(zhì)，確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”，[8]這一定義蘊(yùn)含著行政確認(rèn)和行政許可的意義。其中，行政確認(rèn)行為在民事法律關(guān)系中一直存在，如《婚姻法》和《土地確權(quán)法》等，但基于其“必須經(jīng)過(guò)審批部門(mén)的同意”的特質(zhì)而具有審批性質(zhì)，成為行政法上的一類有名的行政行為，即行政確認(rèn)。2004年7月1日開(kāi)始生效的《行政許可法》一度成為行政審批的同義語(yǔ)。2004年6月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》對(duì)保留的500項(xiàng)審批事項(xiàng)設(shè)定行政許可，[9]界定了許可的事項(xiàng)范圍。除此之外，行政審批還分離出不屬于《行政許可法》調(diào)整范圍的非行政許可審批行為，將不對(duì)相對(duì)人的行為、權(quán)利關(guān)系產(chǎn)生法律效果的行為、不具有對(duì)抗第三人善意的行為則以登記、備案等形式存在的行政管理制度，如2004年7月16日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》提出“對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制”。[10]除此之外，進(jìn)一步通過(guò)“凍結(jié)”“上收”“下放”以及“取消”等方式對(duì)行政審批權(quán)進(jìn)行梳理，在中央與地方、政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系方面對(duì)權(quán)力邊界進(jìn)行規(guī)范和界定，賦予地方更多的主動(dòng)權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量參與，激發(fā)各方主體的自主性和創(chuàng)造力。行政審批的類型根據(jù)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)愈加明晰，審批權(quán)力邊界在縱向上的央地之間和橫向上的政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間關(guān)系更加清楚。

行政審批的方式上不僅優(yōu)化流程，而且探索放松審批的手段?！巴ㄟ^(guò)推進(jìn)‘放管服改革，政府把大量不該管的事項(xiàng)交給市場(chǎng)或社會(huì)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資自主權(quán)還給企業(yè)，工作重點(diǎn)和更多行政資源從以審批發(fā)證為主轉(zhuǎn)向創(chuàng)新宏觀調(diào)控、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和提供公共服務(wù)?！盵11]相比于審批的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的改變，對(duì)審批形式要件的規(guī)范效果更具有明顯性和直觀性。通過(guò)立足申請(qǐng)人辦事的視角，梳理審批的內(nèi)部流程和環(huán)節(jié)，在關(guān)照審批事項(xiàng)內(nèi)容的相關(guān)聯(lián)度、事項(xiàng)之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，按照整體性政府的理論以一體化的形式同時(shí)借助于信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)審批流程、申報(bào)材料、審批業(yè)務(wù)等進(jìn)行優(yōu)化和重構(gòu)。各地根據(jù)實(shí)際優(yōu)化行政審批流程，探索出“證照分離”“不見(jiàn)面審批”“一枚印章管審批”“最多跑一次”“聯(lián)合審批”“多圖聯(lián)審”“區(qū)域評(píng)估”等做法，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人辦事的便捷性和簡(jiǎn)易性，增強(qiáng)了審批改革的合理性和有效性。對(duì)一些行政審批和許可事項(xiàng)通過(guò)降低門(mén)檻、減少條件等方式探索放松管制，將審批改為備案、登記、征求意見(jiàn)等方式，如將外商投資企業(yè)合同章程改為備案管理，放松管制，通過(guò)形式上的條件變化促成實(shí)質(zhì)效果的提升。通過(guò)對(duì)審批條件、方式、程序的改變以及探索替代方式的努力，企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間縮短三分之一以上，[12]“流程優(yōu)化”目的取得顯著成績(jī)。

二、行政審批制度法治化改革過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）調(diào)整和保留的行政審批事項(xiàng)目的不明、標(biāo)準(zhǔn)模糊

國(guó)務(wù)院已經(jīng)取消、下放和調(diào)整的事項(xiàng)涉及到市場(chǎng)準(zhǔn)入類、資源配置類和危險(xiǎn)控制類事項(xiàng)，在價(jià)值追求上力在實(shí)現(xiàn)自由、秩序、高效、安全以及平等，但沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)清晰界明事項(xiàng)范圍與調(diào)整尺度。基于我國(guó)的實(shí)際，其背后的原因既有審批事項(xiàng)行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展成熟度不同的問(wèn)題，也有審批主體對(duì)審批事項(xiàng)上的知識(shí)積累程度不同的問(wèn)題，還有審批對(duì)象在所有制上的差異而在國(guó)民經(jīng)濟(jì)地位扮演角色不同的問(wèn)題。審批事項(xiàng)、審批主體、審批對(duì)象，三者共同影響著審批標(biāo)準(zhǔn)的確定。但由于三者各自又有多種情況，存在多種、多變且模糊的標(biāo)準(zhǔn)和目的，在市場(chǎng)活動(dòng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)尺度的檢驗(yàn)下，審批事項(xiàng)調(diào)整的成效難以立竿見(jiàn)影。所以，雖然大力減少審批事項(xiàng)，但作為規(guī)制工具的審批因?yàn)槟康牟幻?，?biāo)準(zhǔn)模糊，使得“目前國(guó)務(wù)院部門(mén)行政許可和中央指定地方實(shí)施行政許可還有1300多項(xiàng)，很多是不必要的?！盵13]

（二）搭車審批和變相審批現(xiàn)象依然存在

行政審批的概念、內(nèi)涵本身難以把握，行政審批包含行政許可和非行政許可審批。與此同時(shí)，行政許可本身在概念定義上就很籠統(tǒng)，如周漢華認(rèn)為，行政許可法對(duì)行政許可行為的定義（第2條）過(guò)于簡(jiǎn)單，僅勾勒出了該行為的基本輪廓，[14]王克穩(wěn)認(rèn)為，行政許可行為的定義無(wú)論在內(nèi)涵還是外延上都不是十分清晰，依據(jù)這一定義無(wú)法將行政許可與其他非許可的審批行為嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)，概念不清使得既無(wú)法界清行政許可的權(quán)力事項(xiàng)邊界也無(wú)法辨明與非行政許可審批的區(qū)別。[15]再加上非行政許可審批以登記、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、證明、備案等方式的混合運(yùn)用，即便將相關(guān)行為納入相應(yīng)的法律行為中操作難度依然存在。如“審批改備案”，其意在推行放松管制，只是為了行政決策、信息公開(kāi)等方面的基本信息收集而設(shè)定的行政管理制度，但在已經(jīng)發(fā)布的不少規(guī)范中依然存在以嚴(yán)厲的懲罰、苛刻的條件以及直接的明示表現(xiàn)著“審批”的特點(diǎn)，如環(huán)境保護(hù)部于2017年1月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第18條規(guī)定，建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條第3款的規(guī)定，責(zé)令備案，處五萬(wàn)元以下的罰款。某省在土地勘測(cè)界定的備案條件是“具有獨(dú)立法人資格的企事業(yè)組織，有兩名以上具有測(cè)繪技術(shù)職稱的專職工作人員，具有國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒發(fā)的測(cè)繪資質(zhì)證書(shū)，具有能適應(yīng)土地勘測(cè)定界工作需要并符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)繪儀器設(shè)備，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī)、具備土地相關(guān)確權(quán)知識(shí)、計(jì)算機(jī)知識(shí)和相應(yīng)的土地勘測(cè)定界工作經(jīng)驗(yàn)”;某省在權(quán)力清單中把農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)備案登記的類型歸為行政許可。由于難以識(shí)別和判斷是否屬于行政許可等法律行為，審批部門(mén)執(zhí)法中以“從嚴(yán)管理”的思維在進(jìn)行各種審批。

（三）審批效率還有較大的提升空間

行政審批制度改革在探索效率提升方面，圍繞優(yōu)化程序、精簡(jiǎn)材料、事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度和連接點(diǎn)的重構(gòu)，采取了“審批改備案”“承諾制”“優(yōu)化流程”“網(wǎng)上辦理”等舉措，其意在減輕相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，效果明顯，但在實(shí)踐中還存在一定的問(wèn)題。在備案的實(shí)踐操作上，有些地方在實(shí)施過(guò)程中實(shí)行“承諾制”要求承諾提交材料的真實(shí)性和備案后不從事違反法律規(guī)定的活動(dòng)，同時(shí)備案部門(mén)對(duì)標(biāo)備案條件后進(jìn)行備案。在推廣“網(wǎng)上辦理”時(shí)，因“審批改備案”實(shí)行承諾制，所以要求相對(duì)人不僅線上提供材料還要線下提供材料并簽訂承諾書(shū)，增加了線上線下兩套手續(xù)。問(wèn)題背后的根源在于審批部門(mén)需要對(duì)審批材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，審批實(shí)踐中遵循的“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”“誰(shuí)行權(quán)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的責(zé)任負(fù)擔(dān)原則，無(wú)法改變搭車審批、審管混淆、以審代管、部門(mén)推諉扯皮的現(xiàn)象。只有重新厘定責(zé)任，審批部門(mén)和工作人員才能大膽探索，放棄反復(fù)核查和對(duì)證明材料反復(fù)提交的要求，真正提高審批的效率。

三、推進(jìn)行政審批制度法治化改革的理念與建議

（一）轉(zhuǎn)變行政審批制度法治化改革理念

由于行政審批涉及到個(gè)人自由和公共權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題，如果審批事項(xiàng)、審批權(quán)力、程序和責(zé)任寬泛而無(wú)邊界，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響人們的積極性和創(chuàng)造性的激發(fā)。因此，行政審批必須有自己基本遵循的原則，即《行政許可法》第13條規(guī)定：“本法第12條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”。這一規(guī)定對(duì)探討是采用行政許可還是采用替代性手段是最為重要的依據(jù)，[16]需要從多元價(jià)值角度認(rèn)識(shí)可用的替代手段。

⒈價(jià)值多元而非價(jià)值一元。首先，價(jià)值是多元。人類追求的諸如自由、平等、正義都是“終極價(jià)值”，用一元的價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)所有的社會(huì)目標(biāo)會(huì)帶來(lái)人為的災(zāi)難，不同的價(jià)值在不同的場(chǎng)域發(fā)揮著獨(dú)有的作用，意圖用兩種價(jià)值的平衡求取二者兼顧會(huì)帶來(lái)目的不明、標(biāo)準(zhǔn)模糊以及程序混亂。其次，多元價(jià)值存在沖突且不能和諧相處。英國(guó)的伯林認(rèn)為，一種價(jià)值不能派生出其他價(jià)值，價(jià)值之間有沖突不能兼得，刑事訴訟中正義和仁慈就不能并存，[17]在不同的情景模式下，不同的價(jià)值發(fā)揮不同的作用。再次，價(jià)值多元卻不是無(wú)限的。伯林主張價(jià)值是客觀存在，是人性的本質(zhì)所在，不是人們主觀隨意構(gòu)造，所以，基于其客觀性，價(jià)值雖然多元但也是有限的，由于人類具有某種最低限度的“共通性”，不同的人在有限的價(jià)值中可以相互了解，[18]因此，多元價(jià)值是產(chǎn)生矛盾的原因，也是解決問(wèn)題之道。

⒉“價(jià)值多元不可公度”。伯林認(rèn)為，多元價(jià)值不可公度，沒(méi)有一把共同的尺子可以衡量多種不同的價(jià)值，任何一種價(jià)值都具有獨(dú)立性，無(wú)法同時(shí)追求或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)多種價(jià)值。我們要在同等終極的目的、同等絕對(duì)的要求之間做出選擇，且某些目的之實(shí)現(xiàn)必然無(wú)可避免地導(dǎo)致?tīng)奚渌康?，[19]所以，為著一些終極價(jià)值而犧牲另一些終極的需要，就成為人類困境的永久特征。[20]但自由是非同一般的價(jià)值，缺乏基本的自由，一個(gè)人生活就會(huì)陷入某種“不愿意”的境遇中，這樣的話，他的生活在道德意義上是殘缺的。[21]在某種特定的情況下，限制自由甚至壓制自由可能是必要的，但需要一個(gè)門(mén)檻很高的理由才可以得到正當(dāng)?shù)霓q護(hù)，它提示我們，要保持對(duì)具體情景敏感，積極介入道德與政治生活中不斷沖突和調(diào)和的艱難實(shí)踐。[22]

⒊對(duì)自由的限制存在最低限度的問(wèn)題。伯林認(rèn)為，人不能沒(méi)有自由，他把自由分為積極自由和消極自由，其中消極自由觀在這里具有重要意義，其主要有三個(gè)相互聯(lián)系的觀點(diǎn)：[23]個(gè)人不受他人限制而獨(dú)立地作出選擇和活動(dòng);自由是受限制的，因?yàn)榇嬖谥妥杂赏然蚋叩膬r(jià)值，不受限制的自由會(huì)導(dǎo)致社會(huì)混亂，使人們最低限度的要求無(wú)法得以滿足;自由應(yīng)該有限制但要保留最低限度?！氨仨氃谒饺松畹姆秶凸矙?quán)力的范圍之間劃出一條界線。而究竟在哪里劃出這條界線，這是一個(gè)爭(zhēng)議的，而且的確是一個(gè)討價(jià)還價(jià)的問(wèn)題，自由主義者主張應(yīng)該為個(gè)人保留較大的自由活動(dòng)的范圍，保守主義則認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大集中控制的范圍。但不管劃分的原則是什么，不管是自然法和自然權(quán)利，或是功利原則，或是道德的絕對(duì)命令的原則，或是其他什么原則，要求任何干預(yù)都不應(yīng)越過(guò)雖是可變的、但總是可以確定的邊界?！盵24]

⒋個(gè)人自由的限度與公共權(quán)力的邊界。我國(guó)近代極具影響力的嚴(yán)復(fù)把自由的限度與公共權(quán)力的邊界譯為“群己權(quán)界”。英國(guó)的密爾在《論自由》一書(shū)指出：公權(quán)干預(yù)個(gè)人自由的唯一目的是為了阻止對(duì)他人和公共的傷害，[25]這里的對(duì)他人和公共利益的傷害可以是直接的也可是間接的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中秉持的理念是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”，確定市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境以及科學(xué)規(guī)范合理的流程，在降低制度交易成本中發(fā)揮更好作用，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但在具體的實(shí)踐中，發(fā)揮指導(dǎo)作用的有時(shí)是中國(guó)傳統(tǒng)的“中庸”思維，即將政府和市場(chǎng)合并考慮，以效率、公平和其他價(jià)值理念混合考慮。這樣不加區(qū)分主體特點(diǎn)和多元價(jià)值觀融合的考慮，導(dǎo)致了在追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中仍保有大量的審批。從價(jià)值角度而言，按照伯林的觀點(diǎn)，價(jià)值具有獨(dú)立性且“多元價(jià)值的不可公度”，無(wú)法用一把共同的尺子衡量，無(wú)法同時(shí)追求多個(gè)價(jià)值。自由作為最重要的一種價(jià)值如果和其他價(jià)值發(fā)生沖突，需要按照“傷害原則”作出限制，限制的程度需要遵循比例原則。如《行政許可法》第13條中的在公民自律、社會(huì)自治、市場(chǎng)規(guī)律和事后監(jiān)管能解決潛在風(fēng)險(xiǎn)就不需要通過(guò)直接限制自由的高成本方式予以規(guī)范，如有規(guī)范的必要，可以借鑒英國(guó)的哈耶克在認(rèn)識(shí)論上提出的思路探尋解決之道，哈耶克“認(rèn)為‘X是什么這一問(wèn)題只有在給定的秩序中才有意義，不同的時(shí)間、地點(diǎn)及我們的目和觀念都是考慮的對(duì)象”。[26]審批制度改革可以根據(jù)具體情形以多元化的視野，運(yùn)用開(kāi)放的規(guī)范系統(tǒng)、多元的參與主體以及多種方式的規(guī)制工具按照成本效益原則選擇與規(guī)制目的相匹配的替代方式。

（二）行政審批制度法治化改革的建議

⒈規(guī)制目的決定規(guī)制工具的選擇。黨的十八屆三中全會(huì)確立的國(guó)家治理現(xiàn)代化“形成了政府職能轉(zhuǎn)變新的改革邏輯，即從政府職權(quán)切入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以政府職權(quán)職責(zé)調(diào)整的改革推進(jìn)政府職事的合理調(diào)整，以政府職事的合理調(diào)整促成政府職能的轉(zhuǎn)變到位”。[27]“職事是政府職能的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)”，[28]“職事對(duì)職權(quán)而言具有基礎(chǔ)依據(jù)性的意義”。[29]審批事項(xiàng)就是行政審批權(quán)的承載和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，事項(xiàng)范圍決定著“放松管制”的目的是否真能實(shí)現(xiàn)，所以，審批事項(xiàng)管理需要考慮到申請(qǐng)相對(duì)人對(duì)自由發(fā)展和公平正義的環(huán)境追求，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序運(yùn)行的追求，一般公眾尋求物美價(jià)廉與安全生存等的追求，而多方訴求實(shí)現(xiàn)的底色是放松管制，釋放社會(huì)活力。規(guī)制目的決定規(guī)制工具的選擇，審批作為一種必須經(jīng)過(guò)政府同意的強(qiáng)規(guī)制，其運(yùn)用效果充分的發(fā)揮必須與規(guī)制目的相匹配。[30]除對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)和危害事項(xiàng)以負(fù)面清單的形式列明之外，還要通過(guò)修改《行政許可法》以清晰規(guī)范化的語(yǔ)言將事項(xiàng)范圍和調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)載入該法律中，在事項(xiàng)領(lǐng)域還應(yīng)從實(shí)質(zhì)意義上做到“放開(kāi)搞活”，堅(jiān)持各類所有制企業(yè)一視同仁、標(biāo)準(zhǔn)一致，根據(jù)事項(xiàng)性質(zhì)采取多樣性的手段進(jìn)行科學(xué)而合理的控制。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)實(shí)行包容審慎監(jiān)管，區(qū)分不同情況，量身定制審慎監(jiān)管的模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。其他事項(xiàng)領(lǐng)域可憑借規(guī)范多樣性實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制，英國(guó)的斯科特提出，規(guī)范具有多樣性，不僅包括國(guó)家法律，還包括指導(dǎo)、通告、合同、私人標(biāo)準(zhǔn)、自我規(guī)制規(guī)則等多元法律規(guī)范。[31]根據(jù)德國(guó)魯曼的社會(huì)系統(tǒng)理論和托依布納的法律自創(chuàng)生理論，世界是由具有差異性和自主性的社會(huì)子系統(tǒng)構(gòu)成，不應(yīng)去試圖制定極其詳盡的法律，應(yīng)采取更為復(fù)雜、抽象和間接的規(guī)制干預(yù)方式，通過(guò)法律來(lái)引導(dǎo)社會(huì)系統(tǒng)，通過(guò)不同的社會(huì)系統(tǒng)的“結(jié)構(gòu)耦合”，來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的。[32]因此，規(guī)制工具的選擇必須依據(jù)規(guī)制目的，規(guī)制目的決定規(guī)制工具的選擇，確定規(guī)制目的是關(guān)鍵和前提，然后以開(kāi)放的規(guī)范視野以及社會(huì)關(guān)系的系統(tǒng)理論，選擇正確的規(guī)制工具。

⒉審批工具的運(yùn)用既要節(jié)制也要多方探索。行政審批容易出現(xiàn)搭車審批的現(xiàn)象，除了基本的行政行為概念本身存在的問(wèn)題之外，主要是一種以“形式法治”為遵守的行政活動(dòng)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府治理現(xiàn)代化，因此，可以借鑒治理的理念重新打量政府的活動(dòng)邏輯，即從“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)”的框架走向開(kāi)放的多元主體、多元工具，多方在不同資源、信息、立場(chǎng)和知識(shí)等方面協(xié)調(diào)合作實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)轉(zhuǎn)變。在以上理念的指導(dǎo)下，已類型化行政行為作為行動(dòng)的工具發(fā)揮一般的法律指引作用，根據(jù)行政過(guò)程的特點(diǎn)、參與主體特點(diǎn)建立起金字塔式的執(zhí)法手段。從這個(gè)角度操作，首先，需要對(duì)行政審批行為作出清晰的法律界定，行政審批屬于行政管理學(xué)的概念，其使用寬泛，是“行政權(quán)的核心內(nèi)容并支撐其有效存在的基礎(chǔ)，是任何一級(jí)政府公共職能的重要構(gòu)成和外部體現(xiàn)。作為一種具有普遍制約能力的行政權(quán)力，行政審批與公共權(quán)力相伴相生……（它）具有更強(qiáng)的政策靈活定和執(zhí)行彈性”。[33]郭道暉認(rèn)為，“如果說(shuō)立法上‘設(shè)定許可是從法律上規(guī)限公民和社會(huì)主體行使某項(xiàng)法定權(quán)利的必具資格與條件的權(quán)利，那么，行政執(zhí)法上的‘審批則只是一種職責(zé)，亦即行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)?！盵34]由于二者所屬研究學(xué)術(shù)領(lǐng)域的不同，其出現(xiàn)的形式也是不同的，如王克穩(wěn)認(rèn)為，“一般來(lái)說(shuō)，行政許可在理論上及國(guó)家的正式立法上適用較多，而行政審批在其他規(guī)范性文件，特別是地方政府頒布的一些決定、命令中更為常見(jiàn)?！盵35]其次，除卻已類型化的行政許可行為后的剩余行政審批內(nèi)容，運(yùn)用“規(guī)制空間理論”進(jìn)行規(guī)范。由于行政管理不僅要依法辦事，還要做出行政決策，追求行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，“行政審批是政府履行公共管理職能而靈活運(yùn)用的調(diào)控和管理手段”，[36]這部分內(nèi)容可以通過(guò)其他規(guī)制工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。斯科特的“規(guī)制空間理論”可以用來(lái)延展解決思路。規(guī)制空間是因?yàn)橐?guī)制治理的多元主體，因不同社會(huì)文化環(huán)境、內(nèi)部資源和組織流程以及互動(dòng)習(xí)慣而形成的碎片化規(guī)制資源，通過(guò)強(qiáng)調(diào)法律和政策過(guò)程的多元化，關(guān)注規(guī)制空間內(nèi)涉及到的所有資源和主體，利用相互之間的依存關(guān)系制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督和規(guī)制執(zhí)法，[37]其特點(diǎn)是：第一、主體多元。斯科特指出了控制者的多樣性，政府部門(mén)、企業(yè)、協(xié)會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、工會(huì)和非政府組織都能在控制體系中發(fā)揮作用。第二，機(jī)制和方式多樣。斯科特強(qiáng)調(diào)控制機(jī)制的多樣性，強(qiáng)調(diào)法律、社會(huì)規(guī)范、市場(chǎng)機(jī)制、代碼控制等的作用，斯科特還論及被控制者的多樣性，可以區(qū)分被規(guī)制者的不同類和不同風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)施量體裁衣式的規(guī)制。第三，規(guī)制執(zhí)行的問(wèn)題，就是規(guī)制機(jī)構(gòu)如何執(zhí)行規(guī)則?！肮惨?guī)制的執(zhí)行進(jìn)路分為兩種，一種是建立在最為正式的執(zhí)行機(jī)制基礎(chǔ)上，采用嚴(yán)格的懲罰性或震懾性的方法;另一種是遵循勸誡式、教育性或合規(guī)式的進(jìn)路?！盵38]美國(guó)的埃爾斯和澳大利亞的布雷思韋特在執(zhí)行規(guī)制規(guī)則方面提出“執(zhí)行金字塔”模式實(shí)現(xiàn)以上兩種路徑的統(tǒng)合?！皥?zhí)行金字塔”的執(zhí)行策略是對(duì)于違反規(guī)范的行為采用教育性或建議性的手段來(lái)處理。只有當(dāng)這些較為低級(jí)的方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)合規(guī)之時(shí)，才逐級(jí)提升執(zhí)行措施的嚴(yán)厲性，從懲罰性警告、正式法律制裁到吊銷資格。[39]執(zhí)法金字塔要求規(guī)制者應(yīng)情景化地思考，與被規(guī)制者進(jìn)行結(jié)構(gòu)式的對(duì)話，規(guī)制者應(yīng)首先盡量選用干預(yù)程度較低的規(guī)制措施，如果這些措施失靈，規(guī)制者將逐步采取干預(yù)度更高的執(zhí)法措施。[40]事項(xiàng)內(nèi)容的管理程度應(yīng)以動(dòng)態(tài)的視野選擇規(guī)制工具，保證規(guī)制價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

⒊分類界定審批部門(mén)對(duì)資料的審查程度和責(zé)任。行政審批部門(mén)對(duì)申請(qǐng)材料真實(shí)性的責(zé)任負(fù)擔(dān)程度影響審批改革的效果，[41]有必要從行政程序法方面解決問(wèn)題。在探索行政審批改革的實(shí)踐活動(dòng)中，地方政府按照“最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定”精神做了大量工作，但這只是實(shí)體內(nèi)容，審批效率的提高還需要從程序方面繼續(xù)努力。在探索流程優(yōu)化、信息技術(shù)共享以及審管機(jī)構(gòu)間的協(xié)助配合之外，還需要從減少審批相對(duì)人提交資料的數(shù)量和審批部門(mén)審查資料的程度著手，完善以上內(nèi)容必須反躬審批工作人員對(duì)資料真實(shí)性責(zé)任的負(fù)擔(dān)問(wèn)題?；谪?zé)權(quán)統(tǒng)一原則，責(zé)任承擔(dān)的多少和輕重影響職權(quán)行使的審慎性，實(shí)踐中的“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的歸責(zé)原則，使得審批工作人員基于責(zé)任壓力，勢(shì)必以程度較強(qiáng)的審查力度對(duì)申請(qǐng)人員的材料進(jìn)行核實(shí)。基于事項(xiàng)特點(diǎn)而對(duì)申請(qǐng)材料分門(mén)別類按照實(shí)質(zhì)審查和形式審查加以區(qū)別是科學(xué)管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而改革的成果就在于由實(shí)質(zhì)審查向形式審查轉(zhuǎn)變，但由于沒(méi)有配套審批工作人員對(duì)材料真實(shí)性負(fù)責(zé)的規(guī)范，造成審批效率折扣大減，所以，通過(guò)全面完整地掌握行業(yè)和領(lǐng)域特點(diǎn)，在審批流程的規(guī)范中界定出工作人員對(duì)材料真實(shí)性的責(zé)任負(fù)擔(dān)就是一項(xiàng)必不可少的配套措施。審批流程的優(yōu)化是一個(gè)持續(xù)變動(dòng)的過(guò)程，對(duì)審批材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查還是形式審查，審批工作的責(zé)任負(fù)擔(dān)問(wèn)題具有共性特征方面，基于實(shí)質(zhì)審查和形式審查的普遍性特點(diǎn)，通過(guò)行政程序法規(guī)范工作人員責(zé)任負(fù)擔(dān)程度就非常有必要。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Abstract：The reform of the administrative examination and approval system since the 18th National Congress of the Communist Party of China has made remarkable achievements in the scope of the examination and approval items，the boundary of the examination and approval power and the optimization of the examination and approval procedures，starting with the key links and practical elements.However，there are still some problems such as the ambiguity of the purpose of adjusting the scope of the examination and approval items，the improvement of the examination and approval efficiency and so on.Therefore，we should explore the Countermeasures for the legalization reform of administrative examination and approval system from the perspective of multiple values and governance through an open vision.

Key words：administrative examination and approval system;examination and approval matters;legalization