政策脫節(jié)中的政府行為機(jī)制

郭小聰 吳高輝 李劉興

摘 要：十九大報(bào)告明確指出重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧。圍繞連片特困區(qū)L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程，旨在探討縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行行為機(jī)制及其影響因素。研究表明：（1）縣域產(chǎn)業(yè)扶貧既是回應(yīng)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的客觀行動(dòng)，也是順應(yīng)地方考核的政績沖動(dòng)，由此造成“脫節(jié)”現(xiàn)象。（2）政策執(zhí)行中，縣委縣政府試圖運(yùn)用“超常規(guī)施壓”和“超常規(guī)問責(zé)”的雙重壓力機(jī)制推動(dòng)政策實(shí)施;而鄉(xiāng)黨委、政府以及縣直部門則在雙重壓力機(jī)制下陷入三重困境，并引發(fā)策略性應(yīng)對機(jī)制;鄉(xiāng)政府為了走出困境將扶貧壓力向村兩委傳導(dǎo)，引發(fā)村兩委干部的選擇性闡釋機(jī)制。（3）政策執(zhí)行中的多重行為差異根源于政策本身的缺陷、政策執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自有余地以及行政體系運(yùn)作特征與鄉(xiāng)土社會(huì)運(yùn)作模式的不適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：扶貧;雙重壓力;策略性應(yīng)對;選擇性闡釋;政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）05-0033-07

一、問題的提出

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡稱“《綱要》”）第十條明確指出：國家將14個(gè)集中連片特困區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場。這意味著連片特困區(qū)的深度貧困問題成為扶貧攻堅(jiān)的重大議題。2017年4月習(xí)近平總書記在L縣所在區(qū)考察時(shí)明確指出：“脫貧攻堅(jiān)必須倒排工期，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，戒搞形式，戒做虛功，對貧中之貧、困中之困，要采取超常規(guī)措施?！盵1]對于“形式主義、做虛功”，引起了學(xué)界的回應(yīng)。魏程琳等發(fā)現(xiàn)了扶貧領(lǐng)域的常規(guī)治理向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變的趨勢，并直接指出了扶貧運(yùn)動(dòng)中所呈現(xiàn)的“精心應(yīng)付”“目標(biāo)偏離”與“多重緊張”等問題[2]。王剛等則發(fā)現(xiàn)了貧困縣在脫貧摘帽錦標(biāo)賽中的“自我加碼”現(xiàn)象，并指出了這種橫向角逐勢必造成注重?cái)?shù)量而忽視質(zhì)量的漩渦[3]。孫兆霞則直接指出產(chǎn)業(yè)扶貧將大量財(cái)政等公共資源投向與村莊社會(huì)相脫嵌的“大戶”和“龍頭企業(yè)”而形成了“脫嵌的產(chǎn)業(yè)扶貧”[4]。已有研究啟發(fā)我們從政策執(zhí)行過程去關(guān)照產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐。我們調(diào)查了L縣產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的反常的現(xiàn)象：政府高動(dòng)員而貧困戶低參與，即政策執(zhí)行與目標(biāo)對象“脫節(jié)”。具體來說，當(dāng)?shù)卣扇〕Ｒ?guī)態(tài)勢開展扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，傾全縣之力進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，通過扶貧會(huì)議、干部下鄉(xiāng)以及扶貧項(xiàng)目等接連不斷，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015、2016和2017年扶貧會(huì)議、干部下鄉(xiāng)分別達(dá)到50、100和300多次，而群眾這幾年的參與率分別只有45%、40%和50%，由此可見貧困戶對此參與度不高，積極性不足。

鑒于此，我們試圖從政策執(zhí)行的角度探討產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的政府行為選擇與內(nèi)在邏輯，以L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧政策的脫節(jié)現(xiàn)象為切入點(diǎn)來探討集中連片特困區(qū)的深度貧困治理過程與行為機(jī)制。

二、文獻(xiàn)回顧

已有研究為本文提供了重要的理論視角和經(jīng)驗(yàn)材料。

1.對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的結(jié)果與對策研究較多，對政策執(zhí)行過程研究較少。已有研究指出了產(chǎn)業(yè)扶貧政策存在行政控制、貧困戶參與機(jī)制不全[4]以及精英俘獲與弱吸納[5-6]、產(chǎn)業(yè)趨同與利益分享機(jī)制缺乏[7]等問題。他們據(jù)此提出了增強(qiáng)主體間互動(dòng)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)參與、提升貧困戶內(nèi)生動(dòng)力以及改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變、建立利益分享共商機(jī)制等對策[8-9]。但是，上述研究主要是基于不同地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)差異做對策性研究，主要是告訴了我們“是什么”和“怎么辦”的問題，并沒有對當(dāng)前的諸多扶貧政策“為什么”是以“這樣而不是那樣”的方式執(zhí)行的內(nèi)在邏輯與政府行為進(jìn)行解釋。在縣政府作為扶貧政策執(zhí)行的主要責(zé)任主體的條件下，縣政府制定了“什么樣”產(chǎn)業(yè)扶貧政策，又是“怎么樣”執(zhí)行的，以及“為什么”是這樣執(zhí)行的，已有文獻(xiàn)都很少關(guān)注。

2.對政策執(zhí)行中政府行為的研究。已有研究主要從三種不同視角對此進(jìn)行了闡釋。（1）壓力型體制下的層層加碼。地方政府在執(zhí)行政策的過程中，會(huì)通過各種方式向下級政府施加任務(wù)來確保任務(wù)按時(shí)完成[10-11]。例如，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，為了確保到2020年全部貧困人口如期脫貧，中央與貧困嚴(yán)重的22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）簽訂了扶貧攻堅(jiān)“軍令狀”，層層傳導(dǎo)扶貧壓力，落實(shí)扶貧責(zé)任[12]。（2）政策壓力下的策略性應(yīng)對——基層共謀。上級政府在層層加碼的同時(shí)，下級政府則運(yùn)用大量的策略來應(yīng)對或共謀行為來敷衍或弱化政策實(shí)施[12-14]。另外，也有研究將這種“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象抽象為政策“變通”，并且認(rèn)為這是大量的非正式運(yùn)作影響了政策執(zhí)行所導(dǎo)致的結(jié)果[15-16]，而且層層加碼者與策略性應(yīng)對共謀者還可能發(fā)生在處于中間層級的同一級政府行為中，即一方面與下級共謀來應(yīng)對上級壓力，另一方面又變換手段來向下級政府施壓[14， 17]。例如，扶貧督查行動(dòng)中，當(dāng)市級扶貧部門對縣級扶貧進(jìn)行督查時(shí)，縣政府和鄉(xiāng)政府會(huì)合力規(guī)避督查漏洞;但是，當(dāng)縣政府對鄉(xiāng)政府進(jìn)行扶貧督查時(shí)，又會(huì)對鄉(xiāng)政府施加壓力。還有學(xué)者從國家能力的視角研究科層制與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)，并發(fā)現(xiàn)了扶貧政策執(zhí)行中的“倒逼與反倒逼”機(jī)制：社會(huì)“倒逼”政府導(dǎo)致體制惰性與政策執(zhí)行異化，而政府“反倒逼”則形成了運(yùn)動(dòng)式扶貧和政策糾偏[18]。相應(yīng)地，也有學(xué)者從國家自主性的視角發(fā)現(xiàn)了扶貧政策執(zhí)行中的政府嵌入機(jī)制與后果：組織動(dòng)員下的文本脫貧，干部駐村下的權(quán)力懸浮以及項(xiàng)目下鄉(xiāng)后的民意替代[19]。（3）行政發(fā)包制與控制權(quán)理論框架下的政府行為策略選擇。周雪光等人在總結(jié)上述兩種研究視角的之后，對周黎安的行政發(fā)包制理論進(jìn)行了發(fā)展[11]。他們借用經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論對行政發(fā)包制模型進(jìn)行了推廣和修正，提出了一個(gè)控制權(quán)理論框架來解釋中國政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系，將政府各級部門間的控制權(quán)概念化為以下三個(gè)維度： 目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)。在這種框架下，諸種控制權(quán)在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導(dǎo)致迥然不同的政府治理模式，誘發(fā)相應(yīng)的政府行為。相應(yīng)地，行政發(fā)包制模型只是多種控制權(quán)分配形式之一，即委托方擁有目標(biāo)設(shè)置權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，但將激勵(lì)設(shè)置的控制權(quán)給予管理方。并且，他們運(yùn)用這一理論框架分析了環(huán)保領(lǐng)域中上下級政府間的控制權(quán)分配和行為策略。

以上三種視角啟發(fā)本文從政府內(nèi)部上下級互動(dòng)的視角去探究產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行過程。具體而言：第一種視角雖然關(guān)注了壓力型體制下的政治壓力對政策執(zhí)行的作用，但是對于政治壓力如何體現(xiàn)、如何作用缺乏進(jìn)一步關(guān)注;第二種視角對上下級政府間的互動(dòng)進(jìn)行了有價(jià)值的描述和解釋，提煉了一些重要的概念與機(jī)制，但是偏向于靜態(tài)研究，忽視了政府上下級間互動(dòng)的動(dòng)態(tài)性與連續(xù)性;第三種視角啟發(fā)我們關(guān)注政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，進(jìn)一步引導(dǎo)我們將內(nèi)部權(quán)威關(guān)系與具體的部門及其執(zhí)行策略聯(lián)系起來。上述研究提供了重要的啟示：縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中的各級政府行為并非簡單地呈現(xiàn)“上有政策、下有對策”的“變通”或“合謀”，而是政策制定以及執(zhí)行過程會(huì)同時(shí)受到各級政府的實(shí)際條件的影響，進(jìn)而型塑各級政府差異化的行為策略。鑒于此，本文以集中連片特困區(qū)L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行過程為例來回應(yīng)這一問題。

三、研究方法與案例呈現(xiàn)

（一）研究方法

本研究得益于筆者的參與觀察與實(shí)地訪談。具體進(jìn)路是：（1）2017年6-9月，筆者參與L縣所在地級市組織的博士掛職活動(dòng)（掛職L縣扶貧縣長助理，主要負(fù)責(zé)整理并報(bào)告各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧攻堅(jiān)進(jìn)展情況）;（2）參與了縣域產(chǎn)業(yè)扶貧報(bào)告的修改、宣講與調(diào)研活動(dòng)，獲得了該報(bào)告相應(yīng)的第一手資料;（3）聯(lián)系了縣政府主要干部、若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部以及相應(yīng)村干部進(jìn)行了若干次訪談，獲取了該政策執(zhí)行過程的第一手材料。

（二）案例呈現(xiàn)

1.L縣縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策概述。首先，L縣屬于全自治區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，同時(shí)也是滇桂黔石漠化片區(qū)縣。“十三五”時(shí)期，全縣仍有71 949人農(nóng)村貧困人口，總量居所在地級市前幾位;貧困發(fā)生率1631%;全縣有52個(gè)貧困村，占全縣行政村總數(shù)162個(gè)的3209%。全縣貧困人口主要分布在13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。L縣雖然進(jìn)入以二次產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進(jìn)的階段，但是全縣經(jīng)濟(jì)仍然建立在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上。2015年三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為27%∶426%∶304%，其中主要財(cái)政收入來自縣域的甘蔗種植和蔗糖加工L縣政府文案：《L縣脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》。脫貧摘帽工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段后，各個(gè)貧困縣都著力解決產(chǎn)業(yè)資金使用率較低、扶貧產(chǎn)業(yè)小而散，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)差等問題。鑒于此，L縣委縣政府意識(shí)到，扶貧攻堅(jiān)不應(yīng)該再局限于一個(gè)個(gè)分散的扶貧項(xiàng)目，而是要進(jìn)行資源整合來發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，尋找一條覆蓋面廣、有帶動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)。其次，縣委縣政府決定借助自身的資源稟賦大力發(fā)展肉牛養(yǎng)殖，打造產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。具體表現(xiàn)為：明確以肉牛養(yǎng)殖為核心產(chǎn)業(yè)，通過“分階段飼養(yǎng)”的模式帶動(dòng)全縣產(chǎn)業(yè)鏈。主要基于以下幾點(diǎn)考慮：（1）肉牛養(yǎng)殖深受農(nóng)戶認(rèn)可，可以最大限度地發(fā)動(dòng)群眾參與。L縣是農(nóng)業(yè)大縣，70%的人口屬于農(nóng)業(yè)人口，長期以來分戶養(yǎng)牛，種植甘蔗、牧草、枸樹?！叭h大種牧草”的策略則可以最大限度地運(yùn)用土地資源、構(gòu)筑群眾參與肉牛養(yǎng)殖的鏈條。（2）通過分類飼養(yǎng)的策略可以控制養(yǎng)殖成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，并且確保農(nóng)戶的收益，即企業(yè)養(yǎng)母牛、農(nóng)戶養(yǎng)架子牛、企業(yè)回購肥牛。（3）肉牛養(yǎng)殖作為核心產(chǎn)業(yè)未來可能形成“L縣肉?！逼放茝亩M(jìn)更多企業(yè)來L縣投資，從而形成以“肉牛養(yǎng)殖”為核心驅(qū)動(dòng)的一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)相互聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程。（1）縣委縣政府“高壓高問責(zé)”的上層推動(dòng)。大規(guī)模扶貧攻堅(jiān)給貧困縣帶來了兩大機(jī)遇：扶貧資金、貸款項(xiàng)目均增加;扶貧攻堅(jiān)的宏觀環(huán)境和各級考核的微觀壓力為“高壓高問責(zé)”手段的運(yùn)用提供了合法性支持，從而可以最大限度地整合和調(diào)動(dòng)黨和政府力量（而這在以前是很少有的）。具體措施如下：第一，成立“L縣農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司”（以下簡稱“縣農(nóng)投公司”）。由于L縣貧困戶小額貸款合計(jì)超過8億元，縣委縣政府考慮到金融機(jī)構(gòu)的選擇性放貸和貧困戶的還款能力不足等現(xiàn)實(shí)，為了整合扶貧信貸資金提高效率，以政府信用擔(dān)保，在與縣農(nóng)商行、貧困戶（農(nóng)戶不承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)）簽訂三方協(xié)議的基礎(chǔ)上成立L縣農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司?？h農(nóng)投主要職能是：資金管理、項(xiàng)目投資和收益分成訪談材料：縣農(nóng)投公司副經(jīng)理W先生。。第二，在“高壓高問責(zé)”的環(huán)境下通過最大限度調(diào)動(dòng)黨和政府的力量投入到扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)中。一方面，各級領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)重大壓力和責(zé)任，可以極大地促進(jìn)策略的落實(shí);另一方面，公職人員群體受這股攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)影響而承擔(dān)不同的責(zé)任，從而上行下效、快速地形成扶貧攻堅(jiān)的穩(wěn)定力量。主要方式是：一是超常規(guī)、高頻率的會(huì)議;二是高規(guī)格、超精細(xì)的文件，將政策目標(biāo)和問責(zé)后果寫得非常清晰，對于基層干部就有了推動(dòng)力訪談材料：L縣政府辦主任L先生。。（2）縣級政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層層開會(huì)、層層發(fā)文、層層加入各自的理解和要求。第一，各級部門紛紛效仿?！斑@個(gè)很好理解，只要縣委縣政府這么強(qiáng)調(diào)了，職能部門自然該開會(huì)的開會(huì)，該發(fā)文的發(fā)文，一來顯示的確重視了，二來也順便把責(zé)任下推了?！痹L談材料：L縣農(nóng)業(yè)局副局長H先生。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則疲于應(yīng)付，只得大量制造材料來應(yīng)付?！拔覀円埠芟朐鷮?shí)實(shí)地落實(shí)扶貧項(xiàng)目，但是做不到;因?yàn)槊恐芏家獏⒓臃鲐毨龝?huì)，如果交不出表和材料來，會(huì)當(dāng)場點(diǎn)名批評的;而且，也不是我們這樣，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也各有數(shù)?！痹L談材料：L縣TL鎮(zhèn)分管扶貧副鎮(zhèn)長L先生。村級干部在收到的文件和參加的會(huì)議基礎(chǔ)上根據(jù)自己的理解來推進(jìn)本村的扶貧事務(wù)?！拔覀兪盏侥敲炊辔募瑓⒓幽敲炊鄷?huì)議，說來說去不就是要我們幫他們做事嗎？文件寫的跟天書一樣，怎么看呢？所以，我們就簡單來理解，但是每次又感覺不一樣，反正他們要的材料、要的表我們這邊都找人填了。”訪談材料：L縣TL鎮(zhèn)NL村村干部。“現(xiàn)在的情況大體是這樣，村干部一般都不會(huì)用計(jì)算機(jī)，那怎么辦呢？他們只能憑借經(jīng)驗(yàn)來工作了。而且我也不得不依靠他們，因?yàn)樗麄兞私獯濉⒘私馔偷那闆r?！痹L談材料：L縣TL鎮(zhèn)NL村駐村第一書記。

四、產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行機(jī)制分析

L縣在制定以產(chǎn)業(yè)扶貧為核心的縣域扶貧政策時(shí)綜合考慮了國家扶貧戰(zhàn)略、地方績效考核、縣域資源稟賦和發(fā)展瓶頸等方面因素。一方面，地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核政府文件：《廣西壯族自治區(qū)2016年貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績平時(shí)考核實(shí)施方案》所形成的壓力倒逼L縣委縣政府完成各項(xiàng)扶貧考核要求;另一方面，L縣脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及欠缺的資源條件等客觀因素成為縣級政府的直接難題。在這種兩難困境下，縣級領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)現(xiàn)了國家層面的集中連片特困區(qū)的政策扶持所帶來的縣域發(fā)展機(jī)遇（例如扶貧資金、小額貸款等），同時(shí)也看到了縣域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下的一些優(yōu)勢（例如農(nóng)業(yè)人口多，便于形成規(guī)模養(yǎng)殖，甘蔗產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)肉牛飼料生產(chǎn)加工等）。上述以產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)全縣扶貧攻堅(jiān)并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的縣域政策由此而產(chǎn)生。這樣就既可以完成國家的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，也能達(dá)到上級政府的績效考核，可謂“一石二鳥”訪談材料：與縣長、分管扶貧副縣長的談話。。當(dāng)這樣本該集全縣之力統(tǒng)籌實(shí)施的縣域扶貧政策通過縣、鄉(xiāng)、村三級組織體系層層分解落實(shí)時(shí)，確實(shí)會(huì)產(chǎn)生縣級領(lǐng)導(dǎo)干部所預(yù)期的效果嗎？執(zhí)行過程中又會(huì)呈現(xiàn)怎樣的格局？

1.縣委縣政府：政策推動(dòng)中的雙重壓力機(jī)制。經(jīng)過縣級領(lǐng)導(dǎo)班子的多次研討和修訂，縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策得以出臺(tái)。為了貫徹和落實(shí)方案，縣委縣政府采用“指標(biāo)分解”“超常規(guī)壓力”和“超常規(guī)問責(zé)”的方法發(fā)動(dòng)并督促全縣各級各部門干部參與其中。

首先，縣委縣政府對扶貧任務(wù)“指標(biāo)分解”。根據(jù)職能屬性將整體性的大項(xiàng)目分到各級部門再由各級部門細(xì)分到各級干部的任務(wù)分配方式（即“攤派”），進(jìn)而進(jìn)行績效考核。全縣以肉牛養(yǎng)殖為核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃通過“指標(biāo)分解”，層層落實(shí)到各級部門和各級干部身上，一方面體現(xiàn)了縣級扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃的可操作性和明確性，便于執(zhí)行;另一方面，也為扶貧績效考核提供了清晰的指標(biāo)體系，便于督查。

其次，縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子的“超常規(guī)壓力”推動(dòng)。地方領(lǐng)導(dǎo)班子為了完成重點(diǎn)任務(wù)施加給各級部門和干部超出正常的工作規(guī)范和考核壓力之外的硬性要求以及問責(zé)措施。通過“超常規(guī)壓力”推動(dòng)，縣級產(chǎn)業(yè)扶貧政策得以迅速在全縣各級部門和干部中實(shí)施，并且形成一股高強(qiáng)度的工作壓力。

最后，縣級“超常規(guī)問責(zé)”督查。為了確保各級部門和干部切實(shí)執(zhí)行縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策，除了縣級領(lǐng)導(dǎo)班子的“超常規(guī)壓力”推動(dòng)，還伴隨著周期性的“超常規(guī)問責(zé)”督查。“超常規(guī)問責(zé)”督查以前期的扶貧任務(wù)“指標(biāo)分解”為依據(jù)，按照“指標(biāo)分解”的具體任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間進(jìn)度和責(zé)任人等進(jìn)行逐一核查，并實(shí)行“末位點(diǎn)名”和“縣領(lǐng)導(dǎo)約談”制度，對于督查結(jié)果嚴(yán)重的實(shí)行“撤職察看”等處分。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與縣直部門：三重困境下的策略性應(yīng)對機(jī)制。在雙重壓力下，縣級工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為直接的雙重壓力載體。一方面，他們需要按時(shí)完成本單位的常規(guī)行政任務(wù)，另一方面，他們還需要及時(shí)完成縣級政府分配的扶貧任務(wù)。當(dāng)他們不能及時(shí)完成縣級扶貧任務(wù)時(shí)，立即會(huì)面臨嚴(yán)重的問責(zé)處罰。顯然，在縣級政府和村級組織、貧困群眾之間，鄉(xiāng)科級單位成為雙重壓力下的中間載體。這意味著，如果不能及時(shí)完成扶貧任務(wù)，不僅會(huì)面臨縣級政府的問責(zé)，也會(huì)打亂本級單位的常規(guī)任務(wù)，還會(huì)直接影響村級組織的扶貧任務(wù)。鄉(xiāng)科級單位面臨三重困境，進(jìn)而衍生出“會(huì)議—文件—表格”的策略性應(yīng)對機(jī)制。

第一，以會(huì)議貫徹會(huì)議?？h級領(lǐng)導(dǎo)班子通過“扶貧周會(huì)”等各種縣級會(huì)議貫徹上級政府的會(huì)議精神，同時(shí)也憑借會(huì)議向下級單位傳達(dá)縣級扶貧政策和脫貧要求。相應(yīng)地，鄉(xiāng)科級單位也通過召開會(huì)議的方式傳達(dá)、落實(shí)和督促縣級扶貧政策和意見。直接后果是將縣級扶貧政策要求和壓力進(jìn)一步傳導(dǎo)給鄉(xiāng)科級單位的組成部門和相應(yīng)干部，對各單位的工作并沒有實(shí)質(zhì)性的幫助。具體而言：對于縣委縣政府組成部門，除了獲悉新的會(huì)議內(nèi)容和要求之外，在原來的工作計(jì)劃和進(jìn)度上并沒有具體指導(dǎo)意義;對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，由此又進(jìn)一步衍生各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下的任務(wù)小組或村級組織的會(huì)議。

第二，以文件落實(shí)文件。伴隨著會(huì)議的層層召開，會(huì)議決策的系列文件也相應(yīng)地層層下發(fā)?？h政府下發(fā)縣級扶貧方案和要求，意在指示并督促下級各部門和干部積極落實(shí)。然而，意外的結(jié)果是：縣政府發(fā)文給縣政府工作部門，縣政府工作部門將文件簽收、存檔之后，繼續(xù)以本單位名義下發(fā)與縣政府文件精神和內(nèi)容一致的文件，由此完成了文件的傳達(dá);縣政府發(fā)文給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無更基層政府可發(fā)，只能簽收、歸檔，一定時(shí)間后向上傳達(dá)文件落實(shí)情況。在文件的上傳下達(dá)過程中，各級部門都完成了相應(yīng)的簽收、存檔和反饋等工作，達(dá)到了考核要求，也實(shí)現(xiàn)了程序合法;但是相應(yīng)地，文件內(nèi)容的實(shí)際操作、落實(shí)與效果則大打折扣。

第三，以填表替代實(shí)效。會(huì)議的召開會(huì)產(chǎn)生系列文件，而文件的上傳下達(dá)又會(huì)派生大量的附加材料。而這些附加材料中主要是各種信息統(tǒng)計(jì)、脫貧進(jìn)度或督查考核類的表格，因此，本文以表格來指代附加材料。從邏輯上推斷，縣級會(huì)議決策內(nèi)容和文件指示在執(zhí)行過程中會(huì)具體體現(xiàn)在各種表格上，表格既是完成扶貧任務(wù)的重要抓手和輔助工具，也是扶貧任務(wù)完成進(jìn)度的跟蹤工具和督查載體。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，扶貧任務(wù)的完成異化為表格的精細(xì)填報(bào)，這成為鄉(xiāng)科級單位和干部應(yīng)付上級檢查和扶貧督查的重要工具。由此帶來以下后果：第一，具體扶貧工作淪為填表，使得縣級扶貧政策陷入“政策空轉(zhuǎn)”的局面[20];第二，鄉(xiāng)科級基層干部卷入大量的瑣碎而無實(shí)際效果的填表工作中，不僅打亂了正常的工作與生活秩序，也挫傷了積極性;第三，作為縣級扶貧攻堅(jiān)的重要脫貧對象和參與主體的貧困村和貧困戶配合基層干部完成了大量的填表、統(tǒng)計(jì)、調(diào)研等之類的手續(xù)工作卻沒有獲得預(yù)期脫貧收益，由此對基層扶貧產(chǎn)生抵觸和懷疑。

3.村兩委與駐村干部：行政主導(dǎo)下的選擇性闡釋機(jī)制。如上文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著上級政府的雙重壓力，并陷入三重困境。解決困境的路徑之一就是大力推進(jìn)扶貧政策在村莊的實(shí)施進(jìn)度和效果。然而，鄉(xiāng)政府的文本化行政邏輯并不能在“非文本化”的村莊自治社會(huì)奏效[21]，即“會(huì)議—文件—表格”機(jī)制在具有自治屬性和“非文本化”運(yùn)作特征的村莊并不能很好地發(fā)揮作用。之所以如此，主要是因?yàn)椋阂皇牵鍍晌刹侩m然需要協(xié)助鄉(xiāng)政府完成扶貧項(xiàng)目，但是他們并不受政府問責(zé)壓力的制約，即縣級扶貧政策的雙重壓力機(jī)制對政府公務(wù)員產(chǎn)生作用卻無法作用于村干部，村干部并無顯著的扶貧任務(wù)和壓力;二是，村兩委作為直接服務(wù)于群眾的基層組織，講究與群眾打交道的辦事結(jié)果和實(shí)際效用，并不拘泥于文件和材料等確保程序正義的行政過程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行扶貧政策時(shí)即使發(fā)布了正式文件，也主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的會(huì)議、電話或口頭等“非文本化”方式傳達(dá)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不但自己對政策內(nèi)容和要求理解不夠充分從而導(dǎo)致傳達(dá)不夠全面，而作為接收方的村莊干部，他們在接受政策信息的過程中可能存在偏誤，而且還可能在具體執(zhí)行的過程中將個(gè)人主觀好惡或利益訴求強(qiáng)加到扶貧政策中。又因?yàn)樗麄兊膱?zhí)行過程局限于村莊內(nèi)部，難以督查和監(jiān)管，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離和扭曲。

在這個(gè)過程中，我們可以看出扶貧政策在村莊的運(yùn)作呈現(xiàn)出“選擇性闡釋”邏輯。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對村委會(huì)干部時(shí)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)干部面對村莊時(shí)，他們對于扶貧政策的解釋往往都帶有很大的主觀性和選擇性。這樣所造成的直接后果就是政策執(zhí)行在最基層的脫節(jié)：一方面，政策意圖和要求無法準(zhǔn)確傳達(dá)，但是每一級部門及其干部又參與其中;另一方面，在問責(zé)與考核的要求下，為了確保自身安全以及本級部門的工作合格，就不得不在模糊、走樣中制造材料與表格來應(yīng)對。正如某基層干部反映的：“產(chǎn)業(yè)扶貧到底有哪些？我沒看到產(chǎn)業(yè)，哪怕是養(yǎng)蜂、養(yǎng)牛，倒是看到了大量的表格和材料，靠這些能帶動(dòng)貧困戶嗎？訪談材料：L縣TL鎮(zhèn)NL村團(tuán)支書。”

五、扶貧政策執(zhí)行多重行為解釋

導(dǎo)致各級政府和組織的執(zhí)行行為邏輯差異的是以下幾個(gè)因素：

1.政策本身的合理性和完善程度?？h域扶貧攻堅(jiān)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策“不宜過急”訪談材料：與A鄉(xiāng)長、第一書記的談話。;不應(yīng)“超出正常業(yè)務(wù)范圍和工作能力要求”訪談材料：與B鄉(xiāng)長、大學(xué)生村官的談話。;更重要的是，從縣政府、鄉(xiāng)政府到村干部，對于如何扶貧往往是不清楚的。在這種情況下，全縣產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)施不僅是一個(gè)政策落地的過程，也是一次集體的政策創(chuàng)新;當(dāng)然這個(gè)創(chuàng)新不是政策制定上的創(chuàng)新，也不是自下而上的經(jīng)驗(yàn)積累演變成新制度的漸進(jìn)改革，而在行政高壓下的本能反應(yīng)和經(jīng)驗(yàn)復(fù)制。之所以說是本能反應(yīng)，是因?yàn)楫?dāng)縣級政府通過雙重施壓推動(dòng)政策落地時(shí)，鄉(xiāng)科級政府及單位并沒有按照“指標(biāo)分解”的任務(wù)清單切實(shí)履行任務(wù)，而是很自然地采用科層制原來的“會(huì)議—文件—表格”的應(yīng)對方式來完成任務(wù)。之所以說是經(jīng)驗(yàn)復(fù)制，是因?yàn)楫?dāng)鄉(xiāng)政府以這種本能反應(yīng)將政策任務(wù)下發(fā)至村莊時(shí)，村兩委干部并不能充分理解本來就比較模糊的政策任務(wù)，也不會(huì)仔細(xì)地研究政策文件和相應(yīng)要求，而是采用個(gè)人主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷并執(zhí)行任務(wù)。當(dāng)陷入本能反應(yīng)和經(jīng)驗(yàn)復(fù)制的狀態(tài)下，一旦縣級政府政策有所改變，鄉(xiāng)科級單位只能繼續(xù)下發(fā)新的文件，這些新的政策要求匯集于村莊層面時(shí)就使得村兩委干部無所適從。久而久之，當(dāng)縣級政府運(yùn)用行政高壓推動(dòng)政策實(shí)施時(shí)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)，鄉(xiāng)科級單位陷入了本能反應(yīng)下的策略性應(yīng)對機(jī)制，而村兩委則通過個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和理解進(jìn)行“選擇性闡釋”。

2.政府體系與自治體系的運(yùn)作差異。在縣政府、鄉(xiāng)科級政府與村兩委三級組織體系的運(yùn)作過程中，雖然縣域扶貧政策是明確的，但是由于縣鄉(xiāng)兩級政府體系與村兩委的自治體系的運(yùn)作特征不同，它們在實(shí)際執(zhí)行過程中也自然不同?？梢赃@么理解，縣政府的雙重壓力機(jī)制所導(dǎo)致的鄉(xiāng)科級政府的策略性應(yīng)對機(jī)制不過是縣級政府應(yīng)對更上級政府的政策壓力的復(fù)現(xiàn)，鄉(xiāng)科級政府所采用的執(zhí)行策略與縣級政府的執(zhí)行策略邏輯一致，表現(xiàn)為“會(huì)議-文件-表格”的行為策略。而當(dāng)鄉(xiāng)科級政府采用同樣的方式將政策任務(wù)傳導(dǎo)給更基層的村兩委組織時(shí)則陷入了既無法確保任務(wù)績效，又無法監(jiān)督任務(wù)過程的困境。造成這種結(jié)果的原因就是政府體系的“文本化”運(yùn)作和自治體系的“非文本化”運(yùn)作的邏輯差異。

3.政策執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自由余地。當(dāng)縣政府采用行政高壓的模式推動(dòng)縣級扶貧政策時(shí)，作為執(zhí)行方的鄉(xiāng)科級政府，除了及時(shí)完成指標(biāo)任務(wù)之外，還會(huì)盡可能地避免問責(zé)。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)避失職或任務(wù)完成不及時(shí)所帶來的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，最可行的辦法就是做到形式上的合理和程序上的完整，這也就表現(xiàn)出了“會(huì)議-文件-表格”的行為邏輯。因?yàn)橹灰渴饡?huì)議的事實(shí)存在，也就表明本單位對上級布置的扶貧任務(wù)的重視態(tài)度;只要文件下發(fā)，也就表明本單位對上級布置的扶貧任務(wù)的落實(shí)過程;只要所有的表格等材料都一應(yīng)齊全，也就直接規(guī)避了縣級扶貧督查。而恰好相反，對于村兩委干部而言，并不在政府的問責(zé)體系之內(nèi)，也就不存在顯著的扶貧壓力，從而可以充分地發(fā)揮闡釋政策的自有余地，由此便形成了“選擇性闡釋”機(jī)制。

六、結(jié)論與建議

扶貧攻堅(jiān)決勝期，縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策是深度貧困地區(qū)打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略，旨在實(shí)現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)完成脫貧任務(wù)。本文以深度貧困地區(qū)L縣的縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程為切入點(diǎn)探討了政策執(zhí)行的多重行為機(jī)制及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)：（1）縣域產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中，為了響應(yīng)國家扶貧戰(zhàn)略的要求和完成上級政府的扶貧考核任務(wù)，縣政府制定了以產(chǎn)業(yè)扶貧為核心的縣域扶貧政策，運(yùn)用“超常規(guī)壓力”和“超常規(guī)問責(zé)”的雙重壓力機(jī)制發(fā)動(dòng)全縣各級單位和干部參與扶貧行動(dòng);（2）受縣政府的雙重壓力機(jī)制推動(dòng)，鄉(xiāng)科級政府單位陷入三重困境，并且效仿縣政府的“會(huì)議-文件-表格”的行為策略向下級單位與干部施壓，由此而表現(xiàn)出策略性應(yīng)對機(jī)制;（3）當(dāng)扶貧壓力傳導(dǎo)給村兩委時(shí)，在村莊自治體的“非文本化”運(yùn)作模式下，扶貧政策被村兩委干部“選擇性闡釋”從而導(dǎo)致執(zhí)行偏差。這種政策執(zhí)行中的行為邏輯差異是政策執(zhí)行路徑與狀態(tài)差異的反映，根源于政策本身的缺陷、政策執(zhí)行者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和自有余地以及行政體系運(yùn)作特征與鄉(xiāng)土社會(huì)自治運(yùn)作模式的不適應(yīng)。

本文認(rèn)為，為了引導(dǎo)縣域扶貧政策的規(guī)范執(zhí)行和有效運(yùn)作，需要進(jìn)一步完善以下幾個(gè)方面的問題：（1）進(jìn)一步完善政策本身的不足，從政策試點(diǎn)或前期政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題中積累經(jīng)驗(yàn);（2）充分區(qū)分政府各部門的職能屬性，以及各級干部的職責(zé)范圍和技能，從中選拔真正領(lǐng)會(huì)政策意圖、熟悉扶貧工作并了解基層實(shí)情的部門和干部牽頭基層的扶貧項(xiàng)目;（3）弱化考核材料、督查材料等表格在基層干部的扶貧績效考核中的證明作用，防止政策出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”進(jìn)而造成“脫節(jié)”現(xiàn)象。

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