深度貧困地區(qū)小學(xué)教育脫貧攻堅(jiān)與教育現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

李玲 余麒麟 李璧初

摘要：為充分發(fā)揮教育阻斷貧困代際傳遞的作用，辦好人民滿意的教育，必須精準(zhǔn)聚焦、系統(tǒng)破解深度貧困地區(qū)教育資源供需矛盾，建立教育資源標(biāo)準(zhǔn)體系和辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。該研究采用總量人口增長方程，綜合使用地方教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、全國六普數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)M地區(qū)2019-2035年城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)學(xué)齡人口分布狀態(tài)，并結(jié)合國家與省級(jí)小學(xué)教育教師、學(xué)校用地面積與建筑面積、經(jīng)費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算小學(xué)教育脫貧攻堅(jiān)與教育現(xiàn)代化的資源需求差額。結(jié)果顯示，其在小學(xué)專任教師、學(xué)校用地面積與建筑面積上缺口較大，同時(shí)存在教育經(jīng)費(fèi)對(duì)中央、省級(jí)財(cái)政依賴極重，教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)高生育率下學(xué)齡人口占總?cè)丝诒戎剡^高，是當(dāng)?shù)亟逃尸F(xiàn)需求較大與資源供給不足的矛盾的重要原因。此外，部分學(xué)齡人口延遲入學(xué)還誘發(fā)了高輟學(xué)率的問題?；诖?，建議全面推進(jìn)依法治教，落實(shí)控輟保學(xué)“六長責(zé)任制”;探索教師編制單列管理制度，堅(jiān)持本地化和全科化師資培養(yǎng);有序推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，注重信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);國家和省級(jí)財(cái)政兜底保障教育經(jīng)費(fèi)。

關(guān)鍵詞：小學(xué)教育;人口預(yù)測(cè)：教育資源;脫貧攻堅(jiān);教育現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確賦予教育“阻斷貧困代際傳遞”的使命，并將教育扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑描述為“讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育”[1]。該文件還提出，確?！暗?020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”，彰顯了義務(wù)教育在脫貧整體工作中的重要性。2016年以來，教育部聯(lián)合各部委先后印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》和《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018-2020年）》，將“教育脫貧攻堅(jiān)”的目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑具體化、操作化，其中精準(zhǔn)聚焦“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)和建檔立卡貧困人口的教育問題，提出“不讓一個(gè)學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)教育基本公共服務(wù)全覆蓋。

在上述文件中，“發(fā)展教育脫貧一批”和“人人有學(xué)上”的政策目標(biāo)分別關(guān)涉教育在扶貧中的目標(biāo)和手段屬性，因此，教育脫貧應(yīng)具有“扶教育之貧”和“依靠教育扶貧”雙重內(nèi)涵[2]。教育基本公共服務(wù)滯后是貧困地區(qū)最大的短板，而義務(wù)教育服務(wù)能力不足是短板中的短板[3]。基于此，本研究旨在通過學(xué)齡人口預(yù)測(cè)與資源需求預(yù)測(cè)，分析國家深度貧困地區(qū)教育發(fā)展的資源需求問題，提出實(shí)現(xiàn)小學(xué)教育可持續(xù)發(fā)展的路徑。

2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出在2020年教育發(fā)展的基礎(chǔ)上，用15年時(shí)間總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化以邁入教育強(qiáng)國行列。因此，2020年以前需補(bǔ)足深度貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的教育發(fā)展短板，為即將到來的教育現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

M地區(qū)為“三區(qū)三州”之一，兼為民族地區(qū)、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、集中連片特困地區(qū)，受限于山高路險(xiǎn)、交通閉塞、生育率高、受教育意識(shí)淡薄等現(xiàn)實(shí)困境，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展嚴(yán)重滯后于國內(nèi)平均水平。所以，以M地區(qū)小學(xué)教育為例，能較好地代表國內(nèi)深度貧困地區(qū)的教育發(fā)展現(xiàn)狀。從該地區(qū)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，盡管該地區(qū)小學(xué)教育規(guī)模和質(zhì)量得到極大提升，但仍存在專任教師總量不足且分布不均，大班額和超大班額比重過大，部分區(qū)縣師生比不達(dá)標(biāo);學(xué)校用地面積不足，生均用地面積和建筑面積低于所在省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn);教育經(jīng)費(fèi)投入不足，部分學(xué)校仍存在土木結(jié)構(gòu)校舍等教育資源不足問題。

二、M地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與教育現(xiàn)代化的資源需求差額預(yù)測(cè)

預(yù)測(cè)M地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)與教育現(xiàn)代化的資源需求，核心參數(shù)是在校生數(shù)，而在校生數(shù)預(yù)測(cè)有賴于學(xué)齡人口數(shù)預(yù)測(cè)?；谠谛Ｉ鷶?shù)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，本研究結(jié)合國家、省級(jí)相關(guān)教育標(biāo)準(zhǔn)從師資配備、辦學(xué)條件（包括學(xué)校用地面積與建筑面積、信息化教育硬件資源）、生均公共財(cái)政預(yù)算等方面測(cè)算該地區(qū)小學(xué)教育在2020年與2035年關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的資源需求差額。

（一）小學(xué)教育學(xué)齡人口與在校生數(shù)預(yù)測(cè)結(jié)果

首先，本研究綜合使用地方教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、全國六普數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，運(yùn)用總量人口增長方程預(yù)測(cè)M地區(qū)2019-2035年小學(xué)學(xué)齡人口空間分布狀態(tài)，預(yù)測(cè)結(jié)果如圖1所示。

由圖1可知，2019-2035年M地區(qū)小學(xué)學(xué)齡人口總數(shù)呈下降趨勢(shì)，其中城區(qū)小學(xué)學(xué)齡人口數(shù)穩(wěn)中有升，鎮(zhèn)區(qū)逐年上升，鄉(xiāng)村逐年下降，2034年鎮(zhèn)區(qū)學(xué)齡人口首次超過鄉(xiāng)村學(xué)齡人口。

《義務(wù)教育法》規(guī)定： “凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育”。因而，本研究將小學(xué)學(xué)齡人口界定為6-11歲，并默認(rèn)小學(xué)適齡兒童入學(xué)率為100%。M地區(qū)近三年數(shù)據(jù)顯示，每年新人學(xué)人口中6歲人口占比約為30%，7歲人口占比約為55%，8歲人口占比約為11%，5歲、9歲、10歲等年齡段有少量分布。這表明該地區(qū)小學(xué)階段延遲入學(xué)學(xué)生數(shù)較多，同一年級(jí)內(nèi)學(xué)生年齡分化明顯，若直接以法定入學(xué)年齡推斷入學(xué)人數(shù)將產(chǎn)生較大誤差。因此，本文以近三年小學(xué)入學(xué)學(xué)生中各年齡段學(xué)生數(shù)占總?cè)雽W(xué)人數(shù)之比為基準(zhǔn)，在后續(xù)每年入學(xué)人口預(yù)測(cè)中，以多年出生人口分別乘以對(duì)應(yīng)比例并加總f人數(shù)計(jì)算中小數(shù)位均約等為1，下文同），最終數(shù)據(jù)如圖2所示。

從圖2可知，2019-2035年M地區(qū)小學(xué)在校生數(shù)總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，峰值為2019年595315人，谷值為2035年500322人。從變化趨勢(shì)來看，城區(qū)在校生數(shù)總體呈上升趨勢(shì)，但上升趨勢(shì)較緩慢;鎮(zhèn)區(qū)在校生數(shù)在2019-2023年持續(xù)降低，在2023-2035年持續(xù)上升;鄉(xiāng)村在校生數(shù)總體呈下降趨勢(shì)。需要指出，當(dāng)前教育事業(yè)在校生數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以學(xué)生讀書所在地為口徑，而預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)根據(jù)國家就近入學(xué)政策，將出生地視為人學(xué)地，因此2019-2022年數(shù)據(jù)受現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)與預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)雙重影響，總計(jì)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村在校生數(shù)變化趨勢(shì)隨之出現(xiàn)波動(dòng)。

（二）2020年脫貧攻堅(jiān)與2035年教育現(xiàn)代化資源需求差額測(cè)算

近年來，M地區(qū)小學(xué)教育發(fā)展卓有成效，但其未來發(fā)展仍受諸多因素的制約。本研究在小學(xué)在校生數(shù)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家、省級(jí)教育政策目標(biāo)，進(jìn)一步測(cè)算該地區(qū)教育發(fā)展現(xiàn)狀與2020年“義務(wù)教育有保障”和2035年“推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”應(yīng)然目標(biāo)之間的資源需求差額。

1.專任教師測(cè)算

2014年《中央編辦教育部財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)小學(xué)三級(jí)師生比標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，其中小學(xué)教職工與學(xué)生比為1：19。2015年教育部出臺(tái)《中國教育監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，明確小學(xué)生師比計(jì)算方法為“小學(xué)生師比=小學(xué)在校生總數(shù)/小學(xué)專任教師總數(shù)”。本文在專任教師差額預(yù)測(cè)中，放寬采用1：19的師生比（小學(xué)專任教師數(shù)比小學(xué)在校生數(shù)）標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)測(cè)算，2020年M地區(qū)小學(xué)專任教師總需求為31004人，其中城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村分別為2028人、10326人和18650人。由于地方教育部門暫未公布201 8年教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，下文將根據(jù)已有資料對(duì)教師數(shù)進(jìn)行預(yù)測(cè)。調(diào)研得知，2016年M地區(qū)小學(xué)專任教師為25615人，近三年共補(bǔ)充中小學(xué)教師2802人，忽略現(xiàn)實(shí)補(bǔ)充工作的復(fù)雜性，按比例將新任教師分配到學(xué)段，則2018年M地區(qū)小學(xué)專任教師約為27483人，與2020年教師總需求相比差額達(dá)3521人，差額占比11.36%。

由此可見，M地區(qū)小學(xué)專任教師數(shù)量仍存在剛性差額且差額比例較大。近階段，M地區(qū)教師問題仍以總量不足為主要矛盾，“引得進(jìn)”“留得住”是教師補(bǔ)充工作的關(guān)鍵用力點(diǎn)。針對(duì)其“總量少”“補(bǔ)充難”的問題，所在省份計(jì)劃通過貧困縣義務(wù)教育編制保障工程分三期為該地區(qū)補(bǔ)充編內(nèi)教師3000名，以切實(shí)保障該地區(qū)在教育脫貧進(jìn)程中的師資需求。

必須指出，盡管上述編制保障工程可基本補(bǔ)足該地區(qū)現(xiàn)行師生比標(biāo)準(zhǔn)下的剛性差額，但該地區(qū)存在千余所鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（指100人以下規(guī)模的村小和教學(xué)點(diǎn)）的客觀實(shí)際又對(duì)教師規(guī)模提出新的要求。在對(duì)另一國家級(jí)貧困縣的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)該縣現(xiàn)有鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校103所，其中教師數(shù)和學(xué)生數(shù)分別為306人、2647人，這些學(xué)校師生比約為1：8.65。在這103所小規(guī)模學(xué)校中，學(xué)生數(shù)5人以下33所，1人1校7所，且這些學(xué)校均需配置足額教師、按100人撥付公用經(jīng)費(fèi)等，造成教育資源浪費(fèi)。因此，可推斷即使某些地區(qū)教師總量表面滿足國家?guī)熒葮?biāo)準(zhǔn)，但高師生比的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校在實(shí)際上會(huì)超額占用教師，導(dǎo)致城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校教師缺乏。這種現(xiàn)象標(biāo)志著傳統(tǒng)“師生比”編制測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)前教育實(shí)際不適用，需要探索采用師科比、師班比、師校比來核準(zhǔn)鄉(xiāng)村教師需求。在教師編制不足之外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)該地區(qū)學(xué)校教師老齡化嚴(yán)重、年輕教師流動(dòng)性較大，新增教師多向城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)流動(dòng)等問題。

根據(jù)《中國教育現(xiàn)代化2035》建立以師資配備、生均撥款、教學(xué)設(shè)施設(shè)備等資源要素為核心的標(biāo)準(zhǔn)體系和辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的要求，該地區(qū)應(yīng)當(dāng)重視教師資源配置的均衡性問題，即實(shí)現(xiàn)教師資源在城鄉(xiāng)間、學(xué)科間的均衡。M地區(qū)多年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村新增教師數(shù)極不平均。如假定教師補(bǔ)充工作以需求總量為標(biāo)準(zhǔn)，新任教師依過往數(shù)據(jù)中城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)配比分配，則2020年城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村教師數(shù)分別應(yīng)為2498人、14499人和14008人，其中鄉(xiāng)村教師數(shù)與實(shí)際需求相差4643人。這種分配方式在短期上會(huì)導(dǎo)致城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的師資空間分布失衡，鄉(xiāng)村教師短缺且補(bǔ)充困難，側(cè)面印證了國家和部分學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)合理性;從長期來看，現(xiàn)有分配方式與該地區(qū)未來城鎮(zhèn)化背景下城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村對(duì)教師資源需求變化趨勢(shì)相契合，但不符合當(dāng)前教育布局結(jié)構(gòu)對(duì)教師資源的需求現(xiàn)狀。

2.學(xué)校用地面積與建筑面積測(cè)算

根據(jù)《N省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（下文簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）中以學(xué)校規(guī)模（班）為條件設(shè)立的彈性標(biāo)準(zhǔn)，以及M地區(qū)校均14.65班的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，本文將生均用地面積標(biāo)準(zhǔn)定為26.35m²;并依據(jù)其中以城鄉(xiāng)為變量分別劃定的生均建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算得出城鄉(xiāng)生均建筑面積標(biāo)準(zhǔn)分別為6.24 m²和7.19m²。

盡管M地區(qū)尚未公布2018年學(xué)校用地和建筑面積詳細(xì)數(shù)據(jù)，本文只能在2017年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上加以測(cè)算，但可預(yù)期其在國家教育脫貧大背景下這兩項(xiàng)指標(biāo)的差額將急劇縮減。該地區(qū)2017年教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，M地區(qū)小學(xué)用地總面積為7772535.OOm²，生均用地面積為13.42m²，其中城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)用地面積分別為294614.74m²、2279875.03m²和5198045.23m²。經(jīng)測(cè)算，2020年小學(xué)用地總需求為15521836.40m²，與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相比差額為7749301.40m²，差額占比49.93%。城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)用地需求分別為1015133.75m²、5169606.50m²和9337096.15m²，差額分別為720519.O1m²、2889731.47m²和4139050.92m²。2035年小學(xué)用地總需求為13183484.70m²，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村分別為1171415.60m²、5805115.80m²和6206953.30m²，其中城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)相比2020年需求量有所增長。

由上可知，城區(qū)學(xué)校用地差額占比最高，當(dāng)前用地面積約為未來用地需求的25%-29%;鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校用地差額數(shù)量最大;鄉(xiāng)村學(xué)校用地面積需求伴隨未來城鎮(zhèn)化率的提高而不斷降低。因此，在后續(xù)小學(xué)用地補(bǔ)充工作中，提高城區(qū)生均用地面積最為緊迫;鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校用地面積伴隨在校生數(shù)增長逐步反超鄉(xiāng)村，未來需求穩(wěn)定增長;鄉(xiāng)村學(xué)校用地需求下滑較快，可預(yù)見閑置校舍出現(xiàn)，在資源有限情況下應(yīng)在達(dá)到某種水平后讓位于城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校建設(shè)。

校舍建筑面積方面，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中M地區(qū)小學(xué)建筑面積為3271019.42m²，其中城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)建筑面積分別為142906.1Om²、1007911.87m²和2120201.45m²，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)生均建筑面積分別為3.72m²、4.82m12和6.40m²。經(jīng)測(cè)算，2020年M地區(qū)小學(xué)建筑面積總需求為419 8771.41m²，與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相比差額927751.99m²，差額占比22.10%。城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村小學(xué)建筑面積需求分別為240396.OOm²、1410606.1Om²和2547769.31m²，差額分別為97489.90m²、402694.23m²和427567.86m²。理性審視該地區(qū)學(xué)校用地面積和校舍建筑面積應(yīng)然與實(shí)然的差距，結(jié)合學(xué)校不同功能用地需求緊迫程度和地方自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等因素，建議放寬M地區(qū)學(xué)校用地面積達(dá)標(biāo)年限，優(yōu)先于2020年之前補(bǔ)足校舍建筑面積差額。

3.教育經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算

在國際上，教育領(lǐng)域通常用生均教育經(jīng)費(fèi)支出指數(shù)f即生均教育經(jīng)費(fèi)支出占人均GDP的值）作為衡量各國政府教育投入水平的指標(biāo)[4]。在我國，從教育經(jīng)費(fèi)來源看，國家和政府在教育經(jīng)費(fèi)供給中承擔(dān)著主要責(zé)任;從教育經(jīng)費(fèi)支出看，公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出占教育經(jīng)費(fèi)總支出的絕大部分。綜合考慮我國教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)和深度貧困地區(qū)教育事業(yè)主要依靠國家財(cái)政兜底保障的特殊性，本文選擇以生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出取代生均教育經(jīng)費(fèi)支出，并將其作為M地區(qū)未來20年小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)需求的預(yù)測(cè)指標(biāo)。

首先，《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》和《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2016年我國小學(xué)教育生均公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)支出為9686.16元、人均GDP為53980元，計(jì)算可知2016年我國小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出指數(shù)為0.179439793。其次，基于中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組和西南大學(xué)教育政策研究所關(guān)于我國經(jīng)濟(jì)和人口潛在增長率的預(yù)測(cè)結(jié)果[5][6]，對(duì)我國2019-2035年的人均GDP進(jìn)行預(yù)測(cè)，具體如圖3所示。假設(shè)該指數(shù)在未來二十年基本維持平穩(wěn)，結(jié)合我國2019-2035年的人均GDP預(yù)測(cè)值.得出M地區(qū)小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)和公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)總量，具體如右側(cè)表所示。

從教育公平理念出發(fā)，本研究假定未來小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間逐步統(tǒng)一，得出2020年M地區(qū)小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)和小學(xué)公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)總額分別為12252.84元和72.18億元。由于缺乏M地區(qū)歷年完整經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，所以無法計(jì)算當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)實(shí)然投入與2020年公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)費(fèi)應(yīng)然需求的具體差額。

此外，相較于全國教育由重視增量向重視提質(zhì)轉(zhuǎn)變，M地區(qū)仍將長期致力于教育資源“增量”成為困擾深度貧困地區(qū)教育發(fā)展的特殊性問題。從教師隊(duì)伍建設(shè)來看，未來持續(xù)擴(kuò)大教師規(guī)模、加強(qiáng)教師培訓(xùn)等將意味著生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)中工資福利、購買培訓(xùn)服務(wù)等支出的增加;從小學(xué)學(xué)校用地面積差額來看，學(xué)校建設(shè)是一項(xiàng)艱巨且長期的工作，未來生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)中基本建設(shè)支出將進(jìn)一步增加;此外，面對(duì)該地區(qū)教育發(fā)展長期滯后于國內(nèi)平均發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)困境，其在圖書、計(jì)算機(jī)、教學(xué)儀器等學(xué)校硬件設(shè)施配備方面比其他地區(qū)有更高的經(jīng)費(fèi)需求。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，M地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。一方面，地方政府高度重視其教育事業(yè)發(fā)展，近五年地區(qū)教育支出在地方財(cái)政支出中占比最低為19.7g%，最高達(dá)24.67%，遠(yuǎn)超2018年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占全國一般公共預(yù)算支出比例的14.5g%。另一方面，地方政府又無力負(fù)擔(dān)教育發(fā)展需求，該地區(qū)2017年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入高達(dá)124.9億元，而2018年州教育局支出預(yù)算僅為3272.68萬元，某國家級(jí)貧困縣財(cái)政自給率僅為4.2%，一系列數(shù)據(jù)表明此類深度貧困地區(qū)教育發(fā)展對(duì)中央和省級(jí)財(cái)政存在嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)依賴問題。

4.信息化教育硬件資源需求預(yù)測(cè)

《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》指出，“堅(jiān)持融合創(chuàng)新，推進(jìn)信息技術(shù)與教育教學(xué)深度融合，以實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)常態(tài)化應(yīng)用，達(dá)成全方位創(chuàng)新”。為充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)推進(jìn)教育改革發(fā)展，必須為學(xué)校教育提供充足的信息化硬件資源。由于計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)被涵蓋于“班班通多媒體教室”整體條件內(nèi)，因此本文選取多媒體教室在教室總量中的占比和學(xué)?；ヂ?lián)網(wǎng)接人率作為信息化教育硬件資源需求的預(yù)測(cè)指標(biāo)。

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2018年M地區(qū)中小學(xué)互聯(lián)網(wǎng)接人率達(dá)74%，班班通多媒體教室建成率為80%?！?019年教育信息化和網(wǎng)絡(luò)安全工作要點(diǎn)》提出，要全面改善學(xué)校網(wǎng)絡(luò)接人和帶寬條件，使中小學(xué)寬帶接人率達(dá)到97%以上、出口帶寬達(dá)到1OOMbps以上。這一發(fā)展目標(biāo)要求加快數(shù)字校園建設(shè)與應(yīng)用。由于M地區(qū)中小學(xué)教育信息化硬件設(shè)施建設(shè)水平與國家教育信息化政策目標(biāo)之間尚有明顯差距，加大信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度成為提升中小學(xué)信息化教學(xué)水平的重要途徑。結(jié)合教育部辦公廳《 2019年教育信息化和網(wǎng)絡(luò)安全工作要點(diǎn)》和M地區(qū)教育發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)校校通、多媒體班班通、每校至少一個(gè)機(jī)房，是滿足該地區(qū)信息化教育硬件資源需求的底線標(biāo)準(zhǔn)。

三、M地區(qū)小學(xué)教育可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與實(shí)現(xiàn)路徑

結(jié)合前文分析基礎(chǔ)，為充分發(fā)揮小學(xué)教育在國民教育體系中的基礎(chǔ)性作用，全面提升M地區(qū)教育教學(xué)質(zhì)量，堅(jiān)持以教育“拔窮根、摘窮帽”，打好深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，力求到2035年總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。本研究建議如下：

（一）全面推進(jìn)依法治教，落實(shí)控輟保學(xué)“六長責(zé)任制”

全面推進(jìn)依法治教是加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的迫切要求。教育法治在教育現(xiàn)代化進(jìn)程中具有引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、規(guī)范性的作用[7]。小學(xué)教育作為九年義務(wù)教育的組成部分，是每一個(gè)適齡兒童“有權(quán)享受”“不得不上”的教育，也是滿足人民基本學(xué)習(xí)需求的教育。雖然近年來M地區(qū)小學(xué)入學(xué)率和鞏固率不斷提升，但距離“適齡兒童入學(xué)率達(dá)到100%”的目標(biāo)仍有明顯差距，需全面加強(qiáng)控輟保學(xué)治理工作，明確其是義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育脫貧摘帽評(píng)估的“一票否決”指標(biāo)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方教育部門已經(jīng)制定了完善的摸底排查、聯(lián)控聯(lián)保、行政督促、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的控輟保學(xué)“六長責(zé)任制”，但在實(shí)際工作中卻簡單將教師認(rèn)定為控輟保學(xué)責(zé)任人。同時(shí)，部分教師在勸返失學(xué)兒童時(shí)受到了失學(xué)家庭（尤其是主動(dòng)失學(xué)家庭）的強(qiáng)烈抵制，勸返工作極難展開。因此，為切實(shí)保障適齡兒童平等接受義務(wù)教育，嚴(yán)防學(xué)齡兒童流失，應(yīng)逐級(jí)細(xì)化“控輟保學(xué)”目標(biāo)任務(wù)，健全完善目標(biāo)管理責(zé)任制，以縣市長、縣市教育局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、校長、村（居）委會(huì)主任、學(xué)生家長作為控輟保學(xué)責(zé)任人，多方合力解決輟學(xué)問題。

控輟保學(xué)工作，可分為歷史性工作與預(yù)防性工作，也就是“化解存量和嚴(yán)控增量”的問題?；獯媪?，主要指勸返過往教育工作中遺留的適齡輟學(xué)兒童。在這部分工作中，應(yīng)堅(jiān)持“一個(gè)都不能少”的工作方針，針對(duì)輟學(xué)群體內(nèi)部不同特征兒童采取相應(yīng)措施。其中，6-14歲適齡兒童應(yīng)就近納入全日制學(xué)校就讀入學(xué);15-18周歲學(xué)生則重點(diǎn)通過集中編班職業(yè)教育進(jìn)行學(xué)業(yè)補(bǔ)償;因殘疾、重大疾病等無法正常入學(xué)的學(xué)生應(yīng)送教上門，并立即著手興建特殊學(xué)校以滿足未來特殊兒童的受教育需求。嚴(yán)控增量，是控輟保學(xué)的治本之策，即通過嚴(yán)格落實(shí)《義務(wù)教育法》相關(guān)規(guī)定，消解未來可能的輟學(xué)問題。區(qū)別于國內(nèi)較為常見的提前入學(xué)現(xiàn)象，M地區(qū)存在較多的延遲入學(xué)現(xiàn)象，且延遲入學(xué)是輟學(xué)高發(fā)的重要誘因。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)《義務(wù)教育法》中學(xué)生入學(xué)年齡相關(guān)規(guī)定，確保年滿6周歲的學(xué)齡人口按時(shí)入學(xué)并完成義務(wù)教育。此外，為提升學(xué)校教育對(duì)學(xué)齡人口所在家庭的吸引力，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)國家、省市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用政策，并結(jié)合藏區(qū)現(xiàn)行優(yōu)惠政策與地方實(shí)際，制定義務(wù)教育學(xué)生補(bǔ)償性措施。

（二）探索教師編制單列管理制度，堅(jiān)持本地化和全科化師資培養(yǎng)

相較于全國義務(wù)教育階段師資隊(duì)伍建設(shè)總體由增量走向提質(zhì)，M地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)具有滯后性，具體表現(xiàn)為短期內(nèi)教師總量仍無法滿足基本教學(xué)需求，且新任教師補(bǔ)充困難。在全國事業(yè)編制總量“只減不增”背景下，該地區(qū)近五年每年新增小學(xué)專任教師僅為547名，且新增教師多分布于城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地區(qū)財(cái)政自給率過低是新任教師補(bǔ)充困難的直接原因，教師工資主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政按編撥款，地方政府沒有足夠財(cái)力通過聘用編外教師等形式擴(kuò)大教師規(guī)模。因此，教師編制缺乏是造成M地區(qū)教師缺乏問題的重要原因。針對(duì)緊縮編制政策下教育編制不足的問題，除正在實(shí)施的貧困縣義務(wù)教育編制保障工程外，建議探索教師編制單列管理制[8]，根據(jù)地區(qū)學(xué)齡人口單獨(dú)核定教師編制，并通過健全制度、保障經(jīng)費(fèi)等方式完善相關(guān)編制配套政策，滿足地區(qū)教育發(fā)展對(duì)師資的需求。

在該地區(qū)小學(xué)師資“增量”工作中，外地教師由于地域偏遠(yuǎn)、交通閉塞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后等引進(jìn)難，因此建議加大小學(xué)教師本地化培養(yǎng)。一方面，充分利用公費(fèi)師范生計(jì)劃，地方政府與地方師范院校通力合作，選拔M地區(qū)生源或畢業(yè)有志于在M地區(qū)工作的生源，自力更生培養(yǎng)合格師范人才;另一方面，在保障編制的基礎(chǔ)上，提高教師待遇，增強(qiáng)教師崗位吸引力，緩解師范生不愿回鄉(xiāng)任教或任教后又流失的問題。

此外，在教育現(xiàn)代化大背景下，M地區(qū)師資隊(duì)伍建設(shè)重心也將由“增量”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變?！疤豳|(zhì)”包含兩層含義。一是提高教師個(gè)人素質(zhì)，具體表現(xiàn)為加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)、嚴(yán)格新教師準(zhǔn)入門檻、通過“國培”“省培”等各類培訓(xùn)項(xiàng)目和部分高等院校對(duì)口幫扶，著力提升現(xiàn)有教師專業(yè)素養(yǎng)、信息化素養(yǎng)和通識(shí)素養(yǎng)等。二是盤活師資隊(duì)伍的“存量”，具體表現(xiàn)為加強(qiáng)教師資源在城鄉(xiāng)間和學(xué)科間的均衡配置。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，M地區(qū)仍存在大量教學(xué)點(diǎn)，部分學(xué)科教師嚴(yán)重缺乏，教師跨年級(jí)、跨學(xué)科授課現(xiàn)象普遍。因此，為保障和提高M(jìn)地區(qū)小學(xué)教學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)“一專多能”型全科教師成為必然選擇。

（三）有序推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化，注重信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

M地區(qū)即將迎來義務(wù)教育均衡驗(yàn)收，但各縣均存在不同程度的辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)、項(xiàng)目資金差額較大、工程建設(shè)進(jìn)度緩慢等問題。從相關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生數(shù)據(jù)來看，M地區(qū)小學(xué)辦學(xué)條件中校園用地面積嚴(yán)重不足。學(xué)校用地面積總量以及學(xué)校建筑用地、體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、集中綠化用地均有不足，且差額比例較大。

針對(duì)M地區(qū)學(xué)校建設(shè)問題，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合地方學(xué)校布局規(guī)劃和相關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)，以縣為主明確各地建設(shè)需求與缺額，并立項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，由省、市進(jìn)行復(fù)核和審批，全面增加建筑、體育與綠化用地面積。由于受制于地方財(cái)政自給率過低和高寒山區(qū)施工困難，補(bǔ)充學(xué)校用地面積工作必然要經(jīng)歷一個(gè)較長的過程，因此全面鋪開建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行合理抉擇。一是向國家、省申請(qǐng)專項(xiàng)資金，彌補(bǔ)地方財(cái)政不足;二是市、縣可抽調(diào)教科局、國土部門、財(cái)政部門人員和建筑專家等組建義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，依據(jù)各地實(shí)際負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和審批相關(guān)項(xiàng)目，保證義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)有序進(jìn)行。

義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還必須注重信息化建設(shè)。教育信息化是學(xué)校辦學(xué)條件的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化不可或缺的動(dòng)力源泉。在M地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，應(yīng)注重教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到互聯(lián)網(wǎng)校校通、多媒體班班通、每校至少一個(gè)機(jī)房的最低標(biāo)準(zhǔn)，從而保障信息化教育的硬件資源需求。針對(duì)部分互聯(lián)網(wǎng)接人困難的偏遠(yuǎn)及海拔較高地域的學(xué)校，應(yīng)采用衛(wèi)星通信等多種技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)學(xué)?；ヂ?lián)網(wǎng)全覆蓋[9]。

（四）國家和省級(jí)財(cái)政兜底保障教育經(jīng)費(fèi)

2019年1月實(shí)施的《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確了中央與地方在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中的分檔負(fù)擔(dān)比例，如N省義務(wù)教育學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)中央與地方分擔(dān)比例為8：2。針對(duì)地方承擔(dān)的20%經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)省級(jí)財(cái)政需加強(qiáng)統(tǒng)籌均衡能力，加大對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)困難地區(qū)的省級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，避免基層政府承擔(dān)過多支出責(zé)任。在當(dāng)前義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度背景下，實(shí)現(xiàn)“不讓一個(gè)孩子因家庭困難而輟學(xué)”的政策目標(biāo)，體現(xiàn)了國家財(cái)政?；?、兜底線、補(bǔ)短板的基本公共服務(wù)政策原則。因此，在未來教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，包括M地區(qū)在內(nèi)的深度貧困地區(qū)的生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國家、省級(jí)財(cái)政兜底保障。

同時(shí)，面對(duì)地方政府受限于本地財(cái)政難以自主發(fā)展教育的困境，未來需充分引進(jìn)民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域[10]，如支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育、積極引導(dǎo)社會(huì)各方捐資助學(xué)等，構(gòu)建起教育經(jīng)費(fèi)多元投入的格局。

此外，在地方教育經(jīng)費(fèi)緊缺前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化事前評(píng)審評(píng)估、事中監(jiān)控防控、事后公開公示的教育經(jīng)費(fèi)使用程序，強(qiáng)調(diào)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的教育經(jīng)費(fèi)使用理念，以切實(shí)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

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