行政審批局模式下行政復(fù)議救濟(jì)的思考

王文濱

摘 要：近年探索推進(jìn)行政許可權(quán)相對(duì)集中的實(shí)踐路徑，將擁有法定行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)分離交給專(zhuān)門(mén)設(shè)立的“行政審批局”來(lái)行使，涉及行政許可權(quán)法定主體變更和行政職能轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)行政審批局復(fù)議機(jī)關(guān)的構(gòu)想，明確其在行政復(fù)議程序中的基礎(chǔ)問(wèn)題，同時(shí)探討相對(duì)集中實(shí)施行政許可模式下行政審批局在行政復(fù)議與行政訴訟之間制度的銜接問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政審批局;復(fù)議機(jī)關(guān);制度銜接

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）07 — 0097 — 04

引言

相對(duì)集中行政許可權(quán)是行政審批制度改革的重要內(nèi)容，為規(guī)范行政審批權(quán)行使，廣州、福建等地開(kāi)始探索建立行政審批服務(wù)中心。隨著改革進(jìn)一步發(fā)展，行政審批局模式出現(xiàn)，2008年4月，成都市武侯區(qū)在全國(guó)率先建立行政審批局，由于外部環(huán)境未能給予積極配合，中央政府缺少明確政策回應(yīng)，多數(shù)地方政府均采取觀望態(tài)度?！?〕直到2014年，“一枚印章管到底”的改革進(jìn)路得到中央層面的肯定，對(duì)于行政審批局模式改革也逐漸得到發(fā)展。這一新興事物，仍存在許多問(wèn)題亟待解決，實(shí)踐與理論界對(duì)行政審批局的法律性質(zhì)沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，故各地試點(diǎn)對(duì)于其主體地位的認(rèn)識(shí)也隨之不同，這對(duì)于行政審批局模式下相對(duì)集中實(shí)施行政許可的改革難有助益。若不能找準(zhǔn)其法律屬性，與之相關(guān)的救濟(jì)程序也難以發(fā)展，究竟該如何認(rèn)定行政審批局的法律性質(zhì)？如何確定這一制度下復(fù)議機(jī)關(guān)和被申請(qǐng)人等行政復(fù)議程序中的基礎(chǔ)問(wèn)題？如何實(shí)現(xiàn)復(fù)議程序和訴訟程序的對(duì)接從而更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益？這些都值得我們進(jìn)一步思考。

一、行政審批局的法律性質(zhì)

對(duì)于行政審批局的法律性質(zhì)，學(xué)者認(rèn)識(shí)不一，有認(rèn)為是一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)的，也有將之定性為事業(yè)單位的，或是行政服務(wù)中心的一種。立足現(xiàn)有法律規(guī)定和中國(guó)改革實(shí)情，應(yīng)將行政審批局認(rèn)定為獨(dú)立行使行政職權(quán)、承擔(dān)行政責(zé)任的政府工作部門(mén)。

（一）行政審批局不是行政服務(wù)中心

從改革進(jìn)程看，各地試點(diǎn)首先出現(xiàn)的是“行政服務(wù)中心”，當(dāng)?shù)卣O(shè)立服務(wù)大廳，行政許可機(jī)關(guān)向其派駐工作人員，在服務(wù)大廳統(tǒng)一受理行政許可的申請(qǐng)，統(tǒng)一發(fā)放許可證件，提供統(tǒng)一的服務(wù)和規(guī)范化管理，但行政許可權(quán)仍然歸原行政機(jī)關(guān)所有，人員的編制和管理亦如此，就行政職權(quán)而言并沒(méi)有發(fā)生變化。而“行政審批局”模式是將原行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)剝離劃入行政審批局行使，完成行政職權(quán)變更和行政主體的變化，由行政審批局對(duì)外實(shí)施行政行為，承擔(dān)法律后果。如此對(duì)比行政審批局與行政服務(wù)中心有所區(qū)別，不一定是行政服務(wù)中心的一種類(lèi)別。

（二）行政審批局不是事業(yè)單位

行政審批局中不僅有事業(yè)編制，也有行政編制，且工作運(yùn)行受各地方政府監(jiān)督。如江蘇省南通市行政審批局機(jī)關(guān)行政編制60名，事業(yè)編制62名。再如天津市濱海新區(qū)行政審批局從2019年公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算編制說(shuō)明可知其中內(nèi)設(shè)13個(gè)職能處室屬行政部門(mén)編制，故認(rèn)為它是事業(yè)單位的說(shuō)法也過(guò)于武斷。

（三）行政審批局不是政府的派出機(jī)構(gòu)

行政審批局屬相對(duì)實(shí)施行政許可權(quán)的改革模式，源于行政許可法的規(guī)定。該法第26條被稱(chēng)為“一個(gè)窗口對(duì)外”或者“多個(gè)部門(mén)聯(lián)合審批”，但未涉及行政許可權(quán)限變化因而不適用。據(jù)第25條規(guī)定，是“有關(guān)行政許可機(jī)關(guān)”將職權(quán)分離給“一個(gè)行政機(jī)關(guān)”來(lái)行使，該條規(guī)定也被認(rèn)為是相對(duì)集中行政許可權(quán)的直接法律依據(jù)。盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)今行政審批局的改革模式有違職權(quán)法定原則，但我國(guó)行政組織法本身就存在許多漏洞，在尚未有國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和完善的行政組織法出現(xiàn)之前，至少可從行政許可法的角度認(rèn)識(shí)行政審批局的法律性質(zhì)。我國(guó)正在進(jìn)行大部制改革，這種政府部門(mén)之間職權(quán)或者主體的變更情況會(huì)隨著改革進(jìn)一步變化，行政審批局模式改革實(shí)質(zhì)是行政組織法變革中的一環(huán)，首先要逐漸完善行政組織法的基本問(wèn)題，才能從根本上解決行政審批局的職權(quán)法定問(wèn)題，同時(shí)回應(yīng)我國(guó)整個(gè)行政機(jī)關(guān)的組織運(yùn)行問(wèn)題。

故行政審批局的定性是一級(jí)政府工作部門(mén)，符合《行政許可法》第25條規(guī)定，可明確它不是政府部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)、更不是事業(yè)單位，而是政府獨(dú)立的工作部門(mén)，擁有獨(dú)立行政編制，獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。

二、行政審批局復(fù)議機(jī)關(guān)的構(gòu)想

行政審批局試點(diǎn)之初集中在市縣級(jí)，地方講究因地制宜，故對(duì)于行政審批局的復(fù)議機(jī)關(guān)的構(gòu)想，需要有合理性和價(jià)值性分析，故可從典型地方（如天津、成都、江蘇等地）試點(diǎn)以起到一定的示范性作用，為今后的發(fā)展提供相應(yīng)的指導(dǎo)。

根據(jù)試點(diǎn)情況，其層級(jí)設(shè)置主要有三種：地市級(jí)、縣級(jí)、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)。如江蘇省南通市行政審批局屬地級(jí)市的行政審批局，承擔(dān)市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資建設(shè)兩大領(lǐng)域行政許可事項(xiàng)。再如河北省承德市興隆縣行政審批局，屬縣級(jí)行政審批局，包括17個(gè)部門(mén)承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)。基于對(duì)行政審批局性質(zhì)分析，行政體系中上下級(jí)之間有明確的主管部門(mén)，但現(xiàn)實(shí)情形并非如此。故行政審批局復(fù)議機(jī)關(guān)的構(gòu)想以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，并結(jié)合現(xiàn)有改革狀況設(shè)置至少三個(gè)層級(jí)：縣級(jí)行政審批局、地級(jí)市行政審批局以及省級(jí)行政審批局。試點(diǎn)本就是圍繞縣級(jí)以及地市級(jí)展開(kāi)的，因此需要補(bǔ)充論述的在于省級(jí)行政審批局設(shè)立有無(wú)必要，是否可行。從兩個(gè)方面展開(kāi)：

第一，建立省級(jí)行政審批局是必要的。根據(jù)中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》的要求，要明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議被申請(qǐng)人。但該方案對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議被申請(qǐng)人僅有原則性規(guī)定，難以直接適用行政復(fù)議法中的規(guī)定，故實(shí)踐中一般依據(jù)行政訴訟法處理行政爭(zhēng)議。

在原告江蘇省江建集團(tuán)有限公司訴被告南昌市行政審批局、第三人江蘇省江建集團(tuán)有限公司南昌分公司工商行政登記一案中，雙方經(jīng)協(xié)商后原告向法院提出撤訴申請(qǐng)，法院認(rèn)為符合法律規(guī)定，故予以準(zhǔn)許，本案行政爭(zhēng)議得到解決?！?〕該案雖屬行政訴訟案件，但借助本案涉及的行政法律關(guān)系我們可以進(jìn)一步探討地級(jí)市行政審批局復(fù)議機(jī)關(guān)和被申請(qǐng)人的確定問(wèn)題，并對(duì)涉及的行政復(fù)議制度問(wèn)題做出回應(yīng)。本案中原告對(duì)應(yīng)行政復(fù)議程序中的申請(qǐng)人，被告則為被申請(qǐng)人，申請(qǐng)人依照行政復(fù)議法第15條對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行選擇，即同級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門(mén)，即被申請(qǐng)人的“上一級(jí)主管部門(mén)”或南昌市行政審批局的“同級(jí)人民政府”提出申請(qǐng)，但因?yàn)椤吧弦患?jí)主管部門(mén)”難以確定，故只能向同級(jí)人民政府即南昌市人民政府申請(qǐng)復(fù)議，這無(wú)疑變相縮小了當(dāng)事人的救濟(jì)途徑，同時(shí)也加大政府工作壓力。因?yàn)橹贫冗\(yùn)行上的固有缺陷，目前為止當(dāng)事人恐怕也難以走行政復(fù)議的救濟(jì)程序而只能向法院起訴，這與法治國(guó)家倡導(dǎo)的行政救濟(jì)基本原則和精神相悖。

依目前“審管分離”的改革情況，原擔(dān)任許可職能的部門(mén)負(fù)責(zé)管理工作，包括本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、有關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施等。〔3〕劃轉(zhuǎn)職能后由審批局負(fù)責(zé)具體行政審批事項(xiàng)，但這些工作職能劃分沒(méi)有涉及監(jiān)督管理問(wèn)題。如江蘇南通市行政審批局的做法是由原工商局在審批局工作過(guò)程中發(fā)揮一定的指導(dǎo)作用，事實(shí)上對(duì)外不發(fā)生效力也不能成為南通市行政審批局相關(guān)行政爭(zhēng)議的監(jiān)管主體。再如天津市濱海新區(qū)，成都市武侯區(qū)在相關(guān)文件中都提到了“行政審批局對(duì)審批行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”。但是對(duì)于審批、監(jiān)管應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，以及二者之間的責(zé)任如何劃分，卻沒(méi)有明確規(guī)定?！?〕為保證各級(jí)行政審批局的工作領(lǐng)導(dǎo)、信息交流、行政職權(quán)控制與管理問(wèn)題，在省級(jí)建立行政審批局確有必要，能夠與該地方的縣級(jí)、地級(jí)市行政審批局形成一套較為完整的組織體系，完善相應(yīng)的復(fù)議監(jiān)管制度。

第二，建立省級(jí)行政審批局是可行的。借助趙勇與南通市工商行政管理局撤銷(xiāo)上訴一案〔5〕可予以闡明，該案中公司的設(shè)立登記事項(xiàng)是由原南通市工商局做出，但因?yàn)樾姓黧w和職權(quán)上的變化，企業(yè)登記事項(xiàng)由南通市行政審批局負(fù)責(zé)，故為本案適格被告，法院對(duì)趙勇錯(cuò)列被告經(jīng)勸解不變更的情況下駁回趙勇的上訴。結(jié)合現(xiàn)有改革情況，增設(shè)省級(jí)行政審批局不僅能夠回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，也能對(duì)其管轄下的行政復(fù)議申請(qǐng)做出處理，領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)行政審批中的復(fù)議工作?；谶@種制度和機(jī)構(gòu)配置上的一致性和行政事項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)性，上下級(jí)部門(mén)較為熟悉業(yè)務(wù)，通過(guò)設(shè)置完整的行政審批局，處理相關(guān)行政審批事項(xiàng)更加具體明確，對(duì)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題處理更為及時(shí)。此外，通過(guò)制作相對(duì)應(yīng)的權(quán)力清單和職責(zé)清單，根據(jù)憲法第三條第四款確立地方主動(dòng)性與積極性的原則性規(guī)定，地方各級(jí)政府能夠謹(jǐn)守憲法規(guī)定和法律規(guī)范，并進(jìn)一步完善相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)和配套制度，隨著各地改革程度地進(jìn)一步加深，逐步在省級(jí)設(shè)立行政審批局。

三、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

行政審批局模式改革不僅需要法律層面和實(shí)踐中的雙重保障，更需要考慮制度上的完整性。行政救濟(jì)制度不僅包括行政復(fù)議，還有行政訴訟以及行政賠償與國(guó)家賠償制度，行政審批局模式的改革制度，自當(dāng)考慮它與行政訴訟等其他制度的銜接問(wèn)題。我國(guó)對(duì)于行政組織的研究以行政主體為核心概念，因而不論是理論研究還是法律規(guī)定都可以在行政主體的基礎(chǔ)上找到相通之處，基于前述對(duì)行政審批局復(fù)議機(jī)關(guān)的構(gòu)想，以此為橋梁為訴訟程序中的適格被告作準(zhǔn)，依行政訴訟法第26條規(guī)定，完成兩種制度銜接的同時(shí)，漸與行政賠償和國(guó)家賠償制度相融。

（一）復(fù)議機(jī)關(guān)與適格被告的對(duì)接

具體行政訴訟案件中，適格被告是起訴條件之一，若不能找到合適被告將面臨法院駁回起訴的處理結(jié)果。正是因?yàn)樾姓徟致毮苻D(zhuǎn)化之特性，許多原告在起訴時(shí)往往因被告不適格而難以保障具體權(quán)益，正如本文中所提及的趙勇與南通市工商行政管理局撤銷(xiāo)上訴案。對(duì)于職權(quán)剝離后的行政審批局與職能部門(mén)間的關(guān)系如何厘清并且被公眾周知，還需要一定的宣傳手段?？梢灾?quán)力清單向權(quán)責(zé)清單轉(zhuǎn)化，在權(quán)力清單中增加具體的責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形。這種細(xì)化不僅明確權(quán)力邊界，同時(shí)為判斷審批局是否違反法律規(guī)定提供根據(jù)。此外其公示作用讓當(dāng)事人明確行政審批局的職責(zé)權(quán)限以及應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，在提起訴訟時(shí)找準(zhǔn)適格被告。

依訴訟法第26條規(guī)定要找準(zhǔn)案件適格被告就離不開(kāi)復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)定。針對(duì)復(fù)議改變、復(fù)議不作為等案件，按照省、市、縣不同的層級(jí)予以劃分，通過(guò)明確復(fù)議機(jī)關(guān)，由相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)或主管人員承接具體的出庭應(yīng)訴工作，解決行政審批局制度運(yùn)行中的銜接問(wèn)題。例如在周建明與如皋市行政審批局、南通市行政審批局行政復(fù)議二審行政裁定案件〔6〕中，申請(qǐng)人周建明不服如皋市行政審批局（縣級(jí)市）做出的268號(hào)規(guī)劃許可證而向南通市行政審批局提起復(fù)議申請(qǐng)，要求確認(rèn)如皋市行政審批局作出的268號(hào)許可證的行為違法并予以撤銷(xiāo)，但南通市行政審批局在行政復(fù)議程序中維持了該決定，申請(qǐng)人不服復(fù)議結(jié)果向法院提起訴訟。該案就屬行政復(fù)議維持而引發(fā)的行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)做共同被告，按照前述理論予以處理。此外行政訴訟法第十四條至二十四條是法院關(guān)于管轄問(wèn)題的規(guī)定，都離不開(kāi)被告的確定，這也就是本文談?wù)撁鞔_的復(fù)議機(jī)關(guān)意義所在。

（二）復(fù)議與訴訟程序上的對(duì)接

據(jù)我國(guó)行政訴訟法第44條規(guī)定可知，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接關(guān)系為“自由選擇為一般原則，復(fù)議前置、復(fù)議終局為例外原則”?！?〕在行政審批局模式制度框架下當(dāng)事人如何充分利用這種程序銜接關(guān)系以更好維護(hù)自身合法權(quán)益就顯得尤為重要。

行政審批局模式的改革中仍然面臨一個(gè)較為尷尬的問(wèn)題，行政審批局雖然被分離出來(lái)但處理的事項(xiàng)仍以非專(zhuān)業(yè)性為主，同時(shí)原職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性事項(xiàng)仍由其管理控制，這顯然與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革思路相悖。以南通市行政審批局為例，其法人辦事服務(wù)涉及的行政審批事項(xiàng)為市場(chǎng)準(zhǔn)入中的設(shè)立登記、變更、注銷(xiāo)等事項(xiàng)，個(gè)人辦事服務(wù)中教育服務(wù)、交通出行、社保保險(xiǎn)等，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的如自然資源所有權(quán)或使用權(quán)、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的行政事項(xiàng)就仍歸原職能部門(mén)管理。隨著改革不斷深化，審批事項(xiàng)也逐漸向?qū)I(yè)化審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)化，于當(dāng)事人而言在不違反法律規(guī)定的情況下選擇適當(dāng)救濟(jì)程序，法院才能盡可能發(fā)揮司法監(jiān)督的力量，上下級(jí)行政審批局部門(mén)之間的監(jiān)督和管理終究只是一種內(nèi)部監(jiān)督。此外對(duì)于行政復(fù)議不予受理的案件，前提也應(yīng)當(dāng)是找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)案件程序的選擇享有較大自主權(quán)。2018年11月8日，申請(qǐng)人糜長(zhǎng)穩(wěn)因不服被申請(qǐng)人無(wú)錫市濱湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出的無(wú)錫九林電氣科技有限公司登記行為，向無(wú)錫市行政審批局遞交行政復(fù)議申請(qǐng)。無(wú)錫市行政審批局經(jīng)查明后認(rèn)為不屬于無(wú)錫市行政審批局受理的復(fù)議申請(qǐng)，故決定不予受理并告知申請(qǐng)人可向有管轄權(quán)的法院提起訴訟〔8〕。對(duì)于此類(lèi)案件，明顯是當(dāng)事人對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定問(wèn)題不清而錯(cuò)失一次行政救濟(jì)的機(jī)會(huì)，如此又自然流入行政訴訟程序中，增加法院案件處理的壓力。因此對(duì)于這類(lèi)案件，當(dāng)事人若能夠明確復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)而選擇合理有效的救濟(jì)程序不僅能夠減輕行政救濟(jì)程序的壓力，對(duì)于法院和政府工作部門(mén)而言，也是提高法治化程度的一種有效方法。

四、結(jié)論

改革并非一蹴而就，實(shí)際中出現(xiàn)的任何問(wèn)題都是對(duì)理論制度的檢驗(yàn)，我們?cè)谔剿髡毮苻D(zhuǎn)變，推行大部制改革背景下的機(jī)構(gòu)變革中，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻明確行政法治理論中的基本原則，做到“法定職責(zé)必須為”、“法無(wú)授權(quán)不可為”，完善應(yīng)有的救濟(jì)制度?，F(xiàn)行行政審批局模式下的相對(duì)集中實(shí)施許可，不再是行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的集合，而是抽離原有職能主體的權(quán)限劃歸獨(dú)立的政府工作機(jī)構(gòu)來(lái)行使，對(duì)于設(shè)立省級(jí)行政審批局的設(shè)想是在原有市縣層級(jí)設(shè)立行政審批局上的進(jìn)一步發(fā)展，從理論與實(shí)踐分析中是可行且必要的，但因?yàn)樯婕霸畜w制的變化，對(duì)原有的救濟(jì)制度也有可能造成一定影響，司法作為公平的最后一道防線(xiàn)，若能讓行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自行糾錯(cuò)、自我監(jiān)督，借助行政復(fù)議程序?qū)Ξ?dāng)事人的合法權(quán)利予以保護(hù)，就能在一定程度上緩解司法壓力，也能夠在需要司法介入的情況下解決行政復(fù)議和行政訴訟的銜接問(wèn)題，在推進(jìn)建法治政府的同時(shí)防患于未然。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕宋林霖.“行政審批局 ”模式：基于行政組織與環(huán)境互動(dòng)的理論分析框架〔J〕.中國(guó)行政管理，2016，（06）：22-28.

〔2〕南昌鐵路運(yùn)輸法院行政裁定書(shū)（2018）贛7101行初1143.

〔3〕李建法，郭麗英，陳曉.行政審批局模式的運(yùn)行維度分析〔J〕.河北工程大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，（09）：50-51.

〔4〕姜書(shū)彬.相對(duì)集中行政許可權(quán)之“行政審批局”模式探析〔J〕.機(jī)構(gòu)與行政，2016，（06）：20.

〔5〕趙勇與南通市工商行政管理局撤銷(xiāo)上訴案江蘇省南通市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)（2018）蘇06行終78號(hào).

〔6〕江蘇省南通市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)（2016）蘇06行終748.

〔7〕楊紅.行政復(fù)議與行政訴訟研究〔D〕.蘇州大學(xué)，博士學(xué)位論文：90-91.

〔8〕無(wú)錫市行政審批局行政復(fù)議不予受理決定書(shū)〔2018〕錫行審行復(fù)（不）字1號(hào).

〔責(zé)任編輯：張 港〕