我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題研究

張慶陽 馮偉 尹鐵勇

摘 要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國(guó)城市化發(fā)展過程中優(yōu)化土地資源配置的必然性選擇，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面發(fā)揮著十分重要的作用。目前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無論在法制建設(shè)上還是土地利用實(shí)踐上仍然存在著許多摸糊不清的認(rèn)識(shí)，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)在土地市場(chǎng)上并不能被公平對(duì)待，灰色交易和不合理現(xiàn)象屢見不鮮，村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題亟待深入研究。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；法律規(guī)制

一、我國(guó)集體建設(shè)用地的發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進(jìn)的進(jìn)程之中，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直缺乏微觀層面的具體制度安排，使得城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)仍然處于分割狀態(tài)，而嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。集體建設(shè)用地使用權(quán)在法律性質(zhì)上是一種重要的用益物權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從本質(zhì)上講是一種民事法律行為，時(shí)也包含許多重要的行政法律制度的內(nèi)容。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革經(jīng)歷了改革開放以前的基本禁止流轉(zhuǎn)階段，改革開放至年代的無序、自發(fā)流轉(zhuǎn)階段和年代至今的逐步規(guī)范階段的歷程。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了通道和政策空間。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地的同權(quán)同價(jià)。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革已經(jīng)在流轉(zhuǎn)的基本條件、流轉(zhuǎn)的收益分配制度、指標(biāo)交易制度、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等方面取得了明顯進(jìn)展，應(yīng)了歷史發(fā)展潮流，進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的重構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

二、我國(guó)集體建設(shè)用地面臨主要問題

當(dāng)前，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在的主要問題是：中央政府和地方政府政策目標(biāo)存在差異，法律體系建設(shè)滯后，存在沖突明顯，市場(chǎng)機(jī)制未得到有效發(fā)揮。這些問題產(chǎn)生了土地利用秩序和耕地保護(hù)目標(biāo)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)、權(quán)利人缺乏可靠的權(quán)利保障、收益分配關(guān)系十分混亂、集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重等后果。“小產(chǎn)權(quán)房”問題的產(chǎn)生，是我國(guó)二元土地制度不平衡性的具體反映，現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不完善的后果。解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，當(dāng)從完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃、健全住房保障體系等方面入手，對(duì)不同情況進(jìn)行分類處理。

三、我國(guó)集體建設(shè)用地改革的意義

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的重構(gòu)，涉及到方方面面的利益調(diào)整，是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。權(quán)利保護(hù)與自由流轉(zhuǎn)是私法在其中要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，耕地保護(hù)與土地規(guī)劃是公法在其中要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。平等、正義、安全和效率等是具體的價(jià)值目標(biāo)。在重構(gòu)過程中，應(yīng)當(dāng)貫徹土地的社會(huì)主義公有制的原則，自愿流轉(zhuǎn)的原則，土地用途管制的原則，節(jié)約集約用地的原則和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的民事法律制度，是承認(rèn)和保護(hù)集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利人合法權(quán)利的法律制度，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的種類、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同等內(nèi)容。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行政法律制度是構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的重要方面，包括地籍管理制度、土地用途管制法律制摘要度和收益分配制度。完善的地籍管理制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度有效運(yùn)行的前提條件。為了構(gòu)建完善的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，切實(shí)落實(shí)土地用途管制，必須制定具有科學(xué)性和可操作性的土地利用規(guī)劃。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革能否順利推進(jìn)，很大程度上取決于流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)系是否合理。健全的糾紛解決制度有利于更好地解決日益增多的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。和解、調(diào)解、行政途徑、仲裁和司法途徑是通常釆用旳糾紛解決方式。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的改革，亟需各方面的配套制度予以支持和鞏固。構(gòu)建新型的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系，體現(xiàn)為一種制度性保護(hù)，成為重構(gòu)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的前提條件。土地征收制度雖然進(jìn)行了一系列的改革，仍存在許多亟待解決的問題。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)是我國(guó)今后土地征收制度改革的基本方向。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的重構(gòu)具有重要意義。

四、我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的基本原則

1.合理配置土地資源，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用制度改革，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

2.切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體建設(shè)用地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

3.集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。只有通過經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村建設(shè)用地粗放、無序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。

在允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過集體建設(shè)用地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來規(guī)范。對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須根據(jù)土地用途管制原則，依法履行征地申請(qǐng)和審批。

4.完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度與法制建設(shè)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必然涉及相關(guān)制度和政策銜接，如土地征收、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃、土地用途管制、土地收益分配等一系列配套政策。健全和完善相關(guān)政策，保證集體土地流轉(zhuǎn)程序的公開、公平、公正，體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，保障農(nóng)民合法權(quán)益，確保國(guó)家土地政策的銜接，以保證改革的順利進(jìn)行和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

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