京津冀城市群功能空間失衡狀態(tài)測(cè)度及治理對(duì)策

閻東彬　范玉鳳

摘要：京津冀城市群是中國重要的人口集聚區(qū)和經(jīng)濟(jì)增長極，如何推動(dòng)城市群形成合理的功能空間分布，是打造以首都為核心的世界級(jí)城市群的關(guān)鍵所在。針對(duì)京津冀城市群功能空間紊亂、經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能矛盾凸顯、產(chǎn)業(yè)功能與城鎮(zhèn)功能不匹配等功能結(jié)構(gòu)“失衡”現(xiàn)象，通過構(gòu)建京津冀城市群功能空間狀態(tài)指數(shù).對(duì)該失衡狀態(tài)進(jìn)行測(cè)定和表達(dá)，并提出以功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化引領(lǐng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、構(gòu)建合理的功能結(jié)構(gòu)體系、強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能、加強(qiáng)制度保障等措施，解決京津冀城市群功能結(jié)構(gòu)時(shí)序失衡、空間失衡的問題。

關(guān)鍵詞：京津冀城市群;功能空間;空間失衡;狀態(tài)指數(shù)

中圖分類號(hào)：F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-6378（2019）02-0063-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.02.010

引 言

隨著城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，區(qū)域城市化和城市區(qū)域化現(xiàn)象日益凸顯，城市群逐漸成為中國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，也是拓展發(fā)展空間、釋放發(fā)展?jié)摿Φ闹匾d體，還是參與國際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。京津冀城市群作為中國第三大城市群，一方面，已經(jīng)成為參與區(qū)域與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體，以首都為核心的世界級(jí)城市群正逐漸成長、成熟;另一方面，群內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能、交通功能、產(chǎn)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能和生態(tài)功能在空間結(jié)構(gòu)分布上的不均衡表現(xiàn)日益突出，如功能空間紊亂、經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能矛盾凸顯、產(chǎn)業(yè)功能與城鎮(zhèn)功能不匹配等。由此引發(fā)如下思考：如何科學(xué)測(cè)度京津冀城市群功能空間分布的結(jié)構(gòu)狀態(tài)？多重復(fù)合功能的空間分布差異有多大？如何推動(dòng)城市群形成合理的功能空間分布，以相對(duì)穩(wěn)定和均衡的功能結(jié)構(gòu)保障城市群的可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展？這一問題的關(guān)切，對(duì)于構(gòu)建以首都為核心的世界級(jí)城市群具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（一）城市功能空間分布問題研究

《雅典憲章》將現(xiàn)代城市功能定義為居住、工作、游憩與交通，隨后的《馬丘比丘憲章》明確提出了城市功能復(fù)合的概念。Masahisa Fujita研究發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)70年代中期起，東京的傳統(tǒng)制造業(yè)逐漸向太平洋產(chǎn)業(yè)帶轉(zhuǎn)移，取而代之的是總部管理、研發(fā)設(shè)計(jì)、金融商務(wù)等功能。Kolko，Duranton&-Puga，Badc等分別對(duì)美國和德國進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)兩國的城市專業(yè)化也在經(jīng)歷由部門專業(yè)化向功能專業(yè)化的轉(zhuǎn)變，且城市功能專業(yè)化特征在城市群內(nèi)更為明顯。國內(nèi)相關(guān)研究主要關(guān)注單一功能空間的形成機(jī)理和演化動(dòng)力。涉及產(chǎn)業(yè)功能空間、服務(wù)功能空間、經(jīng)濟(jì)功能空間和交通功能空間，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)功能是城市空間結(jié)構(gòu)重組的關(guān)鍵力量，而京津冀城市群已經(jīng)進(jìn)入由梯度轉(zhuǎn)移為主向轉(zhuǎn)變城市功能為主的新階段。部分研究涉及到工業(yè)空間與其他單一空間的耦合關(guān)系，但并未涉及復(fù)合功能空間的耦合問題。

（二）城市群功能空間分工的測(cè)度研究

在城市群功能空間的測(cè)度方面，除采用區(qū)位指數(shù)、分工指數(shù)、企業(yè)集中度系數(shù)、DO指數(shù)、地區(qū)專業(yè)化系數(shù)等指標(biāo)外[1]，Duranton&Puga首次采用城市功能專業(yè)化指數(shù)對(duì)美國的城市功能專業(yè)化水平進(jìn)行了有效測(cè)度[2];閆程莉，劉浩，劉金雅，史雅娟分別從人口、就業(yè)、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等方面對(duì)城市群功能進(jìn)行測(cè)度[3-6];馬燕坤，徐澤分別從城市群的城市功能分T強(qiáng)度和功能競(jìng)爭(zhēng)力角度對(duì)京津冀城市群功能進(jìn)行了分析和研究[7-8];趙勇采用城市功能專業(yè)化指數(shù)對(duì)中國城市群的功能專業(yè)化水平進(jìn)行了測(cè)度[9];姜博等人利用人口、GDP等指標(biāo)對(duì)環(huán)渤海地區(qū)城市群外向服務(wù)功能進(jìn)行了測(cè)度[10];鄧春玉，王建軍等對(duì)廣東省的主體功能區(qū)空間均衡發(fā)展差異程度進(jìn)行了分析比較[11-12]。

（三）城市群功能空間失衡問題研究

空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的“核心邊緣”理論成功解析了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在多重力條件下呈現(xiàn)出的白組織過程[1]，并對(duì)各種力量進(jìn)行分類并加以度量，為探尋城市群空間布局“失衡”的原因和演進(jìn)過程提供了理論基礎(chǔ)。但其無法有效安排要素集聚中心和經(jīng)濟(jì)地理中心經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序性[13]，并不能為破解功能空間分布失衡提出強(qiáng)有力的理論支持。Couch C和Gilli F分別以利物浦和巴黎為對(duì)象，提出通過就業(yè)分散、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能空間布局進(jìn)而控制城市蔓延;Ccrvcro R，Cutsingcr J和Lcstcr T W認(rèn)為，通過設(shè)計(jì)新的土地利用模式和轉(zhuǎn)換城市工業(yè)用地等方式，可以實(shí)現(xiàn)城市的功能空間擴(kuò)展;Yigitcanlar T和Poclmans L分別構(gòu)建了公共交通可達(dá)性模型、環(huán)境支持與城市擴(kuò)展模型解決失衡問題。

功能空間分布的失衡與破解，在國內(nèi)還是一個(gè)較為嶄新的研究話題。已有文獻(xiàn)在城市空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵、演化動(dòng)力、單一功能空間分布的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)等方面頗有建樹，但在城市群功能空間分布領(lǐng)域，還有較大研究空間。已有研究多從產(chǎn)業(yè)、交通、經(jīng)濟(jì)等單一功能對(duì)城市群功能空間進(jìn)行測(cè)度，缺乏對(duì)城市群復(fù)合功能空間整體系統(tǒng)的測(cè)度和優(yōu)化;注意到交通擁堵、功能空間紊亂等城市群功能空間分布失衡的不利影響，但對(duì)失衡的本質(zhì)及背后的深刻動(dòng)因關(guān)注較少。本文將從城市群的經(jīng)濟(jì)功能、交通功能、產(chǎn)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能、生態(tài)功能等復(fù)合功能出發(fā)，通過構(gòu)建城市群功能空間狀態(tài)指數(shù)，對(duì)城市群功能空間的失衡狀態(tài)進(jìn)行測(cè)定和表達(dá)，并提出京津冀城市群功能空間實(shí)現(xiàn)再平衡的具體對(duì)策。

一、城市群功能空間狀態(tài)指數(shù)模型的構(gòu)建

（一）城市群功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)指標(biāo)

城市群功能空間是指城市群的經(jīng)濟(jì)功能、交通功能、產(chǎn)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能、生態(tài)功能等復(fù)合功能在區(qū)域空間內(nèi)分布所形成的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。因此，對(duì)城市群功能空間狀態(tài)進(jìn)行測(cè)度，不能從單一角度出發(fā)，應(yīng)充分考慮城市復(fù)雜的、多樣化的功能，而城市多樣化的功能主要是在一定環(huán)境制約下，為城市發(fā)展、居民生活提供服務(wù)和支持。因此，本文將城市群的經(jīng)濟(jì)功能、交通功能、產(chǎn)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能、生態(tài)功能整合為三類功能，即生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能，并選取23個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)建城市群功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系。具體指標(biāo)體系見表1。

（二）指標(biāo)權(quán)重的確定

城市群功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，既需要突出3個(gè)一級(jí)指標(biāo)的關(guān)系，同時(shí)又要客觀體現(xiàn)各二級(jí)指標(biāo)的相對(duì)重要性。因此，本文采用主觀與客觀賦權(quán)相結(jié)合的方法，針對(duì)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，使用德爾菲法對(duì)其進(jìn)行賦值。通過德爾菲法，各專家認(rèn)為，城市群功能空間的生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能相互制約、相互作用，當(dāng)三者達(dá)到相對(duì)平衡狀態(tài)時(shí)，對(duì)城市群的發(fā)展是最有利的。因此，3個(gè)一級(jí)指標(biāo)的重要性相等，權(quán)重相等。針對(duì)二級(jí)指標(biāo)，本文選擇熵值法進(jìn)行權(quán)重的確定。熵值法的計(jì)算如下：

針對(duì)一個(gè)具有m個(gè)方案，n個(gè)指標(biāo)的指標(biāo)體系，對(duì)于二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算。

在計(jì)算過程中，工業(yè)二氧化硫排放量、工業(yè)粉塵排放量、環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)和工業(yè)廢水排放量為負(fù)指標(biāo)，其余均為正指標(biāo)。

根據(jù)上述方法，城市群功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)指標(biāo)權(quán)重如表1所示。

（三）構(gòu)建城市群功能空間狀態(tài)指數(shù)模型

城市群功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)涉及的指標(biāo)較多，屬于多目標(biāo)決策問題，在進(jìn)行決策時(shí)要充分考慮各項(xiàng)指標(biāo)的優(yōu)劣程度。在多目標(biāo)決策分析中，TOPSIS法是一種逼近于理想解的方法。該方法在考慮指標(biāo)相對(duì)于最優(yōu)理想解和最劣解距離的基礎(chǔ)上，計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象與理想方案間的相對(duì)貼近度，從而對(duì)各評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行排序與評(píng)價(jià)。該方法對(duì)數(shù)據(jù)分布、樣本含量與指標(biāo)數(shù)量沒有嚴(yán)格限制，適用于多評(píng)價(jià)對(duì)象、多指標(biāo)的多目標(biāo)決策。因此，本文選擇該方法，構(gòu)建城市群功能空間狀態(tài)指數(shù)模型。TOPSIS法計(jì)算如下：

針對(duì)一個(gè)具有m個(gè)方案，n個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的決策問題，首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理：

經(jīng)過歸一化處理后得到規(guī)范化矩陣A。根據(jù)規(guī)范化矩陣A，得到最優(yōu)解向量和最劣解向量。

最優(yōu)解向量A+=（a+1，a+2…a+i…a+n），最劣解向量A-=（a1，a-2"'a，…a-n）其中，針對(duì)正指標(biāo)，最優(yōu)解a+j =Max（aij），i=1…m，最劣解a-jMin（aij），i=1…m

針對(duì)負(fù)指標(biāo)，最優(yōu)解a+i=Min（aij），i=1…m，最劣解a-=Max（aij），i=1…m

接下來計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象到最優(yōu)解與最劣解的距離。

到最優(yōu)解的距離

，到最劣解的距離

最后計(jì)算各評(píng)價(jià)對(duì)象與理想解的貼近度：Cxi =doi/（dxi+doi），并以此作為城市群功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)指數(shù)。

二、京津冀城市群功能空間狀態(tài)測(cè)度

京津冀城市群，是與長三角、珠三角齊名的中國第三大城市群，是中國經(jīng)濟(jì)增長的“第三極”，是中國北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大、最具活力的地區(qū)。截至2017年底，京津冀城市群土地面積21.8萬平方公里，占全國的2.3%;人口1.1億，占全國的8%;GDP總量達(dá)到82 559.4億元，占全國的9.98%。

本文選取京津冀城市群13個(gè)城市2012 201 6年的面板數(shù)據(jù)，對(duì)功能空間狀態(tài)進(jìn)行測(cè)評(píng)。數(shù)據(jù)來源為2013 2017年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒及中國環(huán)境狀況公報(bào)。

（一）京津冀城市群功能空間狀態(tài)綜合測(cè)評(píng)

如表2所示，京津冀城市群功能空間狀態(tài)得分相對(duì)較低，且群內(nèi)城市功能空間分布不均衡態(tài)勢(shì)明顯，北京和天津得分相對(duì)較高，且呈現(xiàn)出緩慢上升的態(tài)勢(shì)，而河北11市則得分較低，其中，石家莊、邯鄲、廊坊、衡水還呈現(xiàn)出明顯的逆勢(shì)下降趨勢(shì)。

如圖1所示，京津冀城市群功能空間狀態(tài)的變化呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是滄州、承德、張家口、保定、秦皇島、唐山、邢臺(tái)波動(dòng)較為頻繁，但總體狀態(tài)向好;二是北京、天津在波動(dòng)中維持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，且北京的功能空間分布狀態(tài)總體優(yōu)于天津;三是邯鄲、衡水、石家莊、廊坊，2015年功能空間狀態(tài)指數(shù)逆勢(shì)下降。京津翼城市群生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的空間分布失衡狀態(tài)顯著，且未來空間演化的方向不明。

（二）京津冀城市群“三生”功能空間狀態(tài)測(cè)評(píng)

為進(jìn)一步探究京津冀城市群功能空間結(jié)構(gòu)失衡的根本原因，分析各城市在生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能空間分布上的差異，本文對(duì)13個(gè)城市201 6年的功能空間分布進(jìn)行了測(cè)度，結(jié)果如表3所示。

一方面，北京、天津生產(chǎn)功能凸顯，且功能空間結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡。京津兩市的生產(chǎn)功能和生活功能得分均較高，生產(chǎn)功能得分在京津冀城市群中分別位列第1和第2，生活功能得分位居第1和第4，生態(tài)功能得分僅次于張家口、承德和秦皇島，三大功能空間結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡。另一方面，河北各市功能空間結(jié)構(gòu)分布嚴(yán)重失衡。生態(tài)功能方面，張家口、承德、秦皇島以0.902、0.854和0.747的高分位居前3位，衡水的得分最低，僅有0.007分，其他各個(gè)城市的表現(xiàn)均低于北京和天津;生產(chǎn)功能方面，河北各市與北京、天津存在著斷崖式差距，除廊坊、滄州、衡水外，其他8市得分均不足京津的一半，生產(chǎn)功能弱化是河北功能空間結(jié)構(gòu)失衡的重要原因;生活功能方面，滄州、邢臺(tái)緊隨北京其后，其他9市與北京也存在明顯的功能斷裂，尤其是環(huán)繞北京的唐山、保定、張家口、承德，生活功能弱化，與京津兩市存在明顯的功能斷裂。

由圖2可知，當(dāng)城市群生產(chǎn)、生活和生態(tài)復(fù)合功能呈現(xiàn)均衡狀態(tài)時(shí)，城市群的功能空間結(jié)構(gòu)應(yīng)為等邊三角形;當(dāng)城市群生產(chǎn)、生活和生態(tài)復(fù)合功能失衡時(shí)，城市群的功能空間結(jié)構(gòu)應(yīng)為非等邊三角形，且三角形中的最小銳角度數(shù)越小，功能空間失衡狀態(tài)越嚴(yán)重;三角形的三線越趨向外圍，三角形面積越大，說明城市群整體功能空間狀態(tài)越好。京津冀城市群13個(gè)城市的生態(tài)功能生產(chǎn)功能生活功能三角形均為非等邊三角形，表明各城市功能空間結(jié)構(gòu)是失衡的，其中，衡水、承德、張家口、廊坊處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

為進(jìn)一步分析京津冀城市群功能空間結(jié)構(gòu)的演化趨勢(shì)，本文運(yùn)用上述方法對(duì)京津冀13個(gè)城市的生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能進(jìn)行測(cè)評(píng)，刻畫出2012-2016年各城市功能空間結(jié)構(gòu)狀態(tài)分布（具體得分請(qǐng)向作者索?。?，并通過聚類分析，將13個(gè)城市的功能空間結(jié)構(gòu)分為4種類型。

第一類：功能空間結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡型：北京（圖3）。北京在生態(tài)功能、生產(chǎn)功能與生活功能方面得分均較高，除2012年生態(tài)得分較低外，其余各年份各功能得分均超過0.5，功能空間結(jié)構(gòu)趨近于等邊三角形，功能空間結(jié)構(gòu)相對(duì)均衡;尤其北京的生產(chǎn)功能得分較高，2012-2016年各年得分均超過0.8，遠(yuǎn)高于河北各市;北京的生活功能有波折向下的趨勢(shì)，這主要是源于北京突出的生產(chǎn)功能，尤其是經(jīng)濟(jì)要素對(duì)人口的巨大虹吸效應(yīng)，人口壓力超出了資源、環(huán)境的承載能力，呈現(xiàn)出生產(chǎn)功能持續(xù)走強(qiáng)與生活功能持續(xù)下降的逆向發(fā)展態(tài)勢(shì)，這也是制約北京功能空間結(jié)構(gòu)均衡的重要原因。因此，北京需要加快疏解非首都功能、弱化生產(chǎn)功能.尤其是經(jīng)濟(jì)功能，進(jìn)而引導(dǎo)人口合理流動(dòng)，保持功能空間結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定。

第二類：功能空間結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)均衡型：滄州（圖4）。滄州功能空間結(jié)構(gòu)雖然整體得分相對(duì)北京有差距，但其生態(tài)功能、生產(chǎn)功能與生活功能在2012 2016年間逐漸趨于均衡發(fā)展。需要注意的是，滄州的生產(chǎn)功能、生活功能逐漸提升，但生態(tài)功能卻呈現(xiàn)出緩慢下降的態(tài)勢(shì)。說明生產(chǎn)、生活功能的提升部分犧牲了生態(tài)功能，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、產(chǎn)業(yè)層次偏低，是制約滄州城市功能趨于均衡的重要因素。

第三類：功能空間結(jié)構(gòu)失衡型。根據(jù)失衡原因，這一類型又具體分為兩類，一類是生產(chǎn)功能強(qiáng)市，包括天津、廊坊、石家莊（圖5）。天津、石家莊及廊坊在2012-2016年城市功能結(jié)構(gòu)演化中，呈現(xiàn)出明顯的生產(chǎn)功能強(qiáng)于生活功能和生態(tài)功能的態(tài)勢(shì)，意味著這三個(gè)城市在發(fā)展過程中，優(yōu)質(zhì)資源主要投入于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了其他兩個(gè)主體功能的建設(shè)。天津和廊坊生活功能較弱，其得分分別在0. 35-0.55和0.05～0.15之間，石家莊生活和生態(tài)功能均較差，得分在0.04～0.35和0.15～0.40之間。三個(gè)城市功能空間結(jié)構(gòu)分布失衡明顯，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能是以犧牲生態(tài)環(huán)境和降低居民生活水平為前提的。另一類是生態(tài)功能強(qiáng)市，包括承德、張家口、秦皇島（圖6）。承德、張家口、秦皇島三個(gè)城市的生態(tài)功能得分較高，2012-2016年張家口生態(tài)功能得分均在0.9分以上，承德和秦皇島得分均在0.7以上。但生態(tài)功能強(qiáng)勢(shì)的背后，是較低的生產(chǎn)功能得分和生活功能得分，尤其是承德、張家口，還屬于深度貧困地區(qū)。如何踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，是兩市走出功能空間失衡、實(shí)現(xiàn)再平衡的關(guān)鍵。

第四類：功能空間結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡型，包括邯鄲、保定、衡水、邢臺(tái)、唐山（圖7）。5個(gè)城市在生態(tài)功能、生產(chǎn)功能與生活功能方面得分均較低，其中，邯鄲在2012-2016年各項(xiàng)功能得分均低于0.4，城市功能嚴(yán)重弱化;唐山的GDP數(shù)值較高，但其生產(chǎn)功能得分并不高，主要是源于其（.JDP增長率、客運(yùn)量、貨運(yùn)量、第三產(chǎn)業(yè)占比等方面的表現(xiàn)與其他城市相比差距較大，且唐山的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式還弱化了城市的生態(tài)功能，所以其整體的城市功能均較弱。

三、實(shí)現(xiàn)京津冀城市群功能空間再平衡的對(duì)策設(shè)計(jì)

通過上述分析，發(fā)現(xiàn)京津冀城市群功能空間失衡突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是功能分布的時(shí)序失衡。各城市的復(fù)合功能空間狀態(tài)波動(dòng)明顯，2016年前多數(shù)城市的復(fù)合功能空間狀態(tài)有下降趨勢(shì)，2016年開始出現(xiàn)上升趨勢(shì)，這與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、環(huán)保領(lǐng)域率先突破有密切的相關(guān)性。另一方面是功能分布的空間失衡。北京功能空間結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，天津、石家莊、廊坊等城市生產(chǎn)功能較強(qiáng)，承德、張家口、秦皇島等城市的生態(tài)功能較強(qiáng)，保定、邢臺(tái)、衡水、唐山等城市的復(fù)合功能空間失衡嚴(yán)重。未來京津冀城市群功能空間再平衡的對(duì)策設(shè)計(jì)，其基本原則為：優(yōu)化功能空間分布，聚焦生態(tài)功能提升、著力生產(chǎn)功能優(yōu)化、著眼生活功能均等，實(shí)現(xiàn)功能空間結(jié)構(gòu)再平衡。

（一）以功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化引領(lǐng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)二者的同向均衡

京津冀城市群空間布局的基本遵循是“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”的空間結(jié)構(gòu)，但對(duì)各個(gè)城市的功能結(jié)構(gòu)，尤其是在打造世界級(jí)城市群中的功能結(jié)構(gòu)并未明確，功能結(jié)構(gòu)的失衡，尤其是經(jīng)濟(jì)功能、城鎮(zhèn)功能特別是公共服務(wù)功能的非均衡分布、產(chǎn)業(yè)功能的重疊與同質(zhì)化，是引致京津冀城市群空間分布失衡的重要根源。未來京津翼城市群功能空間的優(yōu)化，必須以功能優(yōu)化引領(lǐng)空間優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的同向優(yōu)化和均衡。尤其是作為首都北京，要明確區(qū)分北京作為城市的復(fù)合功能和作為首都的核心功能的邊界范疇，加快疏解北京非首都功能、集聚首都功能。其他12個(gè)城市，則要通過強(qiáng)化生態(tài)功能、交通功能和城鎮(zhèn)功能，特別是要以公共服務(wù)均等化為抓手[14]，建立“反磁力中心”，吸引北京的經(jīng)濟(jì)要素，尤其是產(chǎn)業(yè)要素外溢，促進(jìn)京津冀城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)功能錯(cuò)位、協(xié)同發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)功能的空間優(yōu)化促進(jìn)交通功能、城鎮(zhèn)功能和生態(tài)功能的協(xié)同優(yōu)化。在現(xiàn)有單一核心的空間格局中，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)，將有可能打破現(xiàn)有空間結(jié)構(gòu)，使雄安新區(qū)成為京津冀城市群的又一核心，破解因單一依賴北京核心城市而造成的區(qū)域被動(dòng)發(fā)展困境。

（二）構(gòu)建合理的功能結(jié)構(gòu)體系，優(yōu)化城市群空間布局

京津冀城市群功能空間結(jié)構(gòu)差異較大，城市內(nèi)功能結(jié)構(gòu)失衡、城市間功能結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)突出，尤其是城鎮(zhèn)功能、生態(tài)功能和產(chǎn)業(yè)功能普遍較弱，進(jìn)而抑制了經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。應(yīng)根據(jù)京津冀打造世界級(jí)城市群的需要和國家對(duì)京津冀城市群的功能定位，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的空間功能結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃定京津冀城市群內(nèi)各類城市的核心功能和非核心功能，同向強(qiáng)化各個(gè)城市的生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，按照生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能將京津冀城市群空間劃分成人口、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)等方面依次遞變和有序推進(jìn)的功能空間發(fā)展圈層。張家口和承德在持續(xù)提升生態(tài)功能的同時(shí)，以交通功能和產(chǎn)業(yè)功能的提升為抓手，著力提升經(jīng)濟(jì)功能和城鎮(zhèn)功能，將綠水青山變成金山銀山;唐山要借勢(shì)“京冀共建曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”的契機(jī)，憑借其豐富的資源和發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系，著力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和生活功能，打造環(huán)渤海新型工業(yè)化基地。

（三）強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能，補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板

京津冀城市群公共服務(wù)非均等化、非均質(zhì)化問題突出，各城市生活功能差異明顯。在疏解北京非首都功能、調(diào)整城市群空間布局的過程中，一方面是北京優(yōu)質(zhì)的公共教育資源、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源、社會(huì)福利和公共環(huán)境，另一方面是河北11市參差不齊的公共服務(wù)產(chǎn)品、落后的公共服務(wù)水平，城鎮(zhèn)生活功能尤其是公共服務(wù)功能的斷崖式、畸形分布，成為阻滯北京人口疏解、提高河北吸引力的關(guān)鍵環(huán)節(jié).也是京津冀城市群功能空間結(jié)構(gòu)性失衡的關(guān)鍵點(diǎn)。京津冀城市群城鎮(zhèn)功能，尤其是公共服務(wù)功能的空間優(yōu)化，需要把握兩個(gè)原則：一是以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)整體功能優(yōu)化為引領(lǐng)，厘清京津冀三地的責(zé)任邊界。包括獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任、相互合作承擔(dān)的責(zé)任和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，如脫貧攻堅(jiān)、污染防治、水源涵養(yǎng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取６浅浞职l(fā)揮市場(chǎng)在公共服務(wù)供給中的獨(dú)特作用。鑒于河北與京津巨大的財(cái)政落差，對(duì)河北而言，短期內(nèi)提升公共服務(wù)功能，要根據(jù)公共服務(wù)產(chǎn)品的性質(zhì)，積極引入市場(chǎng)力量和社會(huì)資本，同時(shí)抓住北京非首都核心功能的疏解契機(jī).雙輪驅(qū)動(dòng)，補(bǔ)齊河北公共服務(wù)的短板。

（四）加強(qiáng)制度保障，促進(jìn)區(qū)域要素流動(dòng)

京津冀城市群的人口、資金、信息等要素流動(dòng)主要以市場(chǎng)力量為引力，但單純靠市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)出現(xiàn)了區(qū)域功能失衡的現(xiàn)象。因此，合理的區(qū)域要素流動(dòng)仍需要政府等主體的有效干預(yù)。目前，雖然《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)京津冀城市群的空間規(guī)劃已有闡述，但是缺少針對(duì)城市功能空間布局優(yōu)化調(diào)整的操作性文件。京津冀城市群功能空間的優(yōu)化，需要政府和行業(yè)協(xié)會(huì)從區(qū)域空間布局出發(fā)，明確城市群中各城市的功能定位，從政策、制度、規(guī)定等多角度加快京津冀各城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移銜接，制定相關(guān)協(xié)同指導(dǎo)目錄，搭建區(qū)域信息交流共享平臺(tái)，加強(qiáng)省際間、城市間的功能協(xié)調(diào)。

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