我國棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型中存在的問題研究

周亞男

摘 要：本文結(jié)合我國棚戶區(qū)改造的政策演化，縱向剖析我國棚戶區(qū)改造模式歷程，找出了我國棚戶區(qū)改造模式在轉(zhuǎn)型過程中存在的問題。本文研究具有一定現(xiàn)實意義，為促進我國棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：舊城改造;棚戶區(qū);問題分析

通過對我國棚戶區(qū)改造的政策演化分析，縱向剖析我國棚戶區(qū)改造模式從政府全能改造向公私合作改造動態(tài)演變的過程，政策的演變過程實際上是政府和企業(yè)不斷博弈的過程，正是由于政府和企業(yè)的動態(tài)演化博弈推動了我國棚戶區(qū)改造政策的演變。在實踐環(huán)節(jié)，棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型的過程中存在很多問題，這些問題的存在嚴重阻礙了棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型的進程，進而降低了棚戶區(qū)改造效率，不利于棚戶區(qū)改造的長效性和持續(xù)性。經(jīng)過歸納與總結(jié)，我國棚戶區(qū)改造模式在實際轉(zhuǎn)型過程中，主要存在以下問題：

一、政府干預(yù)過多，企業(yè)較少的決策權(quán)

（1）政府既當“裁判員”又當“運動員”

在實際棚戶區(qū)改造工作中，部分地區(qū)開始嘗試公私合作改造模式，引入市場競爭機制，將棚戶區(qū)改造部分工作交給企業(yè)負責，但是在具體操作的過程中，政府大部分只是將棚戶區(qū)改造安置房建設(shè)工作交給企業(yè)，并且企業(yè)大部分是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。這種做法限制了公私合作范圍，不僅合作對象單一，合作的范圍也比較狹隘。首先，大部分政府選擇的合作對象只是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，忽視了一些綜合性較強的服務(wù)類企業(yè);其次，政府只是將棚戶區(qū)改造的建設(shè)環(huán)節(jié)交給企業(yè)負責，大部分工作仍由政府控制，這樣容易出現(xiàn)各個環(huán)節(jié)前后脫節(jié)的現(xiàn)象，增加項目的整體風險。

政府在整個公私合作的過程中，不僅是企業(yè)的合作伙伴還是監(jiān)督者，換言之，政府的角色既是“運動員”又是“裁判員”，雙重角色導致政府經(jīng)常利用權(quán)力之便干預(yù)企業(yè)的具體工作。在部分地區(qū)棚戶區(qū)改造工作中，政府明明己經(jīng)把安置房建設(shè)工作交給企業(yè)負責，但是經(jīng)常利用政治優(yōu)勢要求企業(yè)選擇指定的建筑材料，按照提前規(guī)劃好的圖紙進行房屋建設(shè)，過分干預(yù)棚戶區(qū)改造的具體事務(wù)，將企業(yè)作為“提線木偶”，按照政府的意愿進行棚戶區(qū)改造工作。

（2）政府“大權(quán)獨攬”，企業(yè)沒有發(fā)揮的空間

在實際棚戶區(qū)改造工作中，部分企業(yè)經(jīng)常會埋怨政府控股太多，自己沒有太多的決策權(quán)，導致企業(yè)不能充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，在棚戶區(qū)改造中不能大顯身手。實際上，棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型緩慢的主要原因之一就是政府管得太多，限制了企業(yè)的發(fā)展空間。部分地區(qū)公私合作改造的過程中，政府鼓勵企業(yè)入股投資，希望通過給予企業(yè)一定的股份來吸引企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，可是在實際操作中，政府擁有大部分股權(quán)，企業(yè)只有小部分股權(quán)，控股權(quán)仍在政府手中。這樣就導致了企業(yè)成為了政府的“附屬”，大部分行動要受政府的限制，在有關(guān)棚戶區(qū)改造的決策中沒有太多的話語權(quán)，市場的先進技術(shù)和管理理念等不到充分施展的機會，大大降低了公私合作的效率。

二、政府在與企業(yè)合作的過程中態(tài)度反復多變

（1）政府單方面變更合同

在公私合作改造模式中，政府基于合作者與監(jiān)督者的雙重身份，使其在公私合作中占據(jù)強勢地位，經(jīng)常變更合同內(nèi)容，政策的隨意性使得企業(yè)常常處于弱勢地位，沒有太多的主動權(quán)。

在一些商業(yè)開發(fā)價值較大的棚戶區(qū)改造工作中，起初政府將一部分開發(fā)權(quán)交給企業(yè)，讓企業(yè)負責商業(yè)開發(fā)。企業(yè)憑借先進的市場技術(shù)以及科學的管理理念成功進行了商業(yè)開發(fā)，盈利可觀。此時，政府看到企業(yè)獲得了較大的利潤，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下單方面更改合同內(nèi)容，減少企業(yè)的利潤分配比例，或者取消以前給予企業(yè)的政策優(yōu)惠，變相增加政府的經(jīng)濟利益。

在一些商業(yè)價值開發(fā)較小的棚戶區(qū)改造工作中，政府也嘗試進行公私合作改造模式，給予企業(yè)各項優(yōu)惠政策，降低企業(yè)的投資成本來鼓勵企業(yè)積極參與?？墒窃趯嶋H合作的過程中，當由于規(guī)劃或者政策出現(xiàn)問題時，政府會將責任全部推卸到企業(yè)身上，隨意改變合同內(nèi)容，朝著有利于保護政府利益的方向修改。

除此之外，部分政府將PPP模式簡單的理解為“圈錢模式”，在合作之前，政府往往會承諾一些條件，給予企業(yè)各種稅收優(yōu)惠政策以及土金融政策，給企業(yè)描述一種很美好的商業(yè)前景，當企業(yè)投資棚戶區(qū)改造之后，政府經(jīng)常會出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或者完全不履行諾言的情況?？傊谡Y金緊張的情況下，熱切歡迎企業(yè)參與，許以企業(yè)各種優(yōu)惠政策;在政府資金充足的情況下，對企業(yè)的態(tài)度比較冷漠，制定的政策或合同也沒有很大的吸引力。

（2）政府換屆出現(xiàn)政策不連續(xù)現(xiàn)象

棚戶區(qū)改造是一項復雜的系統(tǒng)性工程，涉及規(guī)劃、設(shè)計、拆遷、建設(shè)、經(jīng)營以及后期維護等工作，項目周期一般都比較長，因此經(jīng)常會面臨政府換屆的問題。

“新官不理舊賬”，一屆政府一套理念，領(lǐng)導更替可能會導致棚戶區(qū)改造政策出現(xiàn)不連續(xù)的問題，新任政府不認同前一屆的政策理念，隨意更改合同內(nèi)容，要求企業(yè)按照現(xiàn)有的合同更改工作內(nèi)容及工作方法，這種做法會導致已經(jīng)在進行中的棚戶區(qū)改造工程“半路夭折”。

除此之外，由于目前還沒有從國家層面明確給出棚戶區(qū)的標準界定，因此，大部分地區(qū)只是籠統(tǒng)的進行棚戶區(qū)界定。在一些地區(qū)的棚戶區(qū)改造中，由于政府換屆，現(xiàn)任政府會認為被改造地區(qū)不應(yīng)該納入棚戶區(qū)改造行列，因此會暫停各項工作，取消各項優(yōu)惠政策，最終出現(xiàn)很多“爛尾工程”。政府的這種隨意性嚴重損害了棚戶區(qū)居民的切身利益，同時也深深打擊了企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的積極性。

三、企業(yè)投資收益率不高，參與能動性不強

棚戶區(qū)改造項目屬于準經(jīng)營性項目，甚至偏向于公益性項目，因此，企業(yè)不能單單通過“使用者收費”方式收回投資成本，必須通過政府給予適當?shù)呢斦a貼才可能實現(xiàn)投資回報。但是現(xiàn)實情況是棚戶區(qū)改造建設(shè)周期長，成本回收較慢，并且涉及到棚戶區(qū)居民的拆遷補償，項目成本極高，整個項目下來至少需要幾百億元甚至上千億元，并且棚戶區(qū)改造項目的盈利空間較小，除了一些商業(yè)開發(fā)價值較大的棚戶區(qū)可以實現(xiàn)較多的盈利，大部分棚戶區(qū)改造的資本回報率都比較低，一般在3%-5%。

大部分企業(yè)的流動資金有限，并且都希望能在較短時間內(nèi)收回投資成本，得到較高的資本回報率。企業(yè)擔心棚戶區(qū)改造項目風險可變因素太多，難以有效控制風險導致成本收不回來，因此在實際棚戶區(qū)改造中，真正愿意參與到棚戶區(qū)改造中的企業(yè)并不多。

四、部分政府和企業(yè)以權(quán)謀私，賺取公眾利益

（1）部分政府官員挪用棚戶區(qū)改造資金

棚戶區(qū)改造項目成本極高，政府為了促進棚戶區(qū)改造的順利進行，設(shè)立棚戶區(qū)改造專項資金，用于支持各地開展棚戶區(qū)改造工作。但是在很多地區(qū)存在騙取或者挪用棚戶區(qū)改造資金的現(xiàn)象。

（2）部分政府和企業(yè)借棚戶區(qū)改造名義違規(guī)建商品房

在棚戶區(qū)改造的過程中，會出現(xiàn)這樣一種情況：政府和企業(yè)合謀，二者聯(lián)合起來盡量減少對棚戶區(qū)居民的拆遷補償，偷工減料，盡量縮減項目成本，擴大盈利空間，最終將得到的利潤在二者之間瓜分。這樣的現(xiàn)象在棚戶區(qū)改造中并不少見，部分政府為了獲取更多的經(jīng)濟利益會選擇與企業(yè)合謀，而企業(yè)在追求自身利益最大化的前提下也會選擇與政府合謀，二者借棚戶區(qū)改造名義大肆興建商品房，謀取暴利，在各項行政審批環(huán)節(jié)，政府部門“睜一只眼閉一只眼”，大開綠燈給企業(yè)放行。

結(jié)語

實現(xiàn)棚戶區(qū)改造模式轉(zhuǎn)型，可以有效解決棚戶區(qū)改造低效問題。棚戶區(qū)改造效率的提高，不但可以改善公共部門的工作效率，而且還可以促進市場經(jīng)濟效率的提高，從而提高整個社會的經(jīng)濟效率。

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