論政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中訴訟救濟(jì)

摘 要：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為一種特殊的行政協(xié)議，在建設(shè)基礎(chǔ)公用設(shè)施時(shí)經(jīng)常被使用。但是，由于我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議制度起步較晚，在訴訟救濟(jì)方面存在著諸多問題。因此，本文建議通過擴(kuò)大政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議訴訟的受案范圍，原告的資格范圍，合理分配舉證責(zé)任等方面來完善我國(guó)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;訴訟救濟(jì);司法審查

一、引言

在德惠市吉旺供熱有限公司政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一案中，在第三人吉旺供熱有限公司取得供熱區(qū)域的特許經(jīng)營(yíng)資格之后，德惠住建局與永盛公司簽訂《增加供熱區(qū)域協(xié)議書》，將供熱區(qū)域許可給永盛公司經(jīng)營(yíng)，違反法定程序，損害了吉旺供熱有限公司的合法權(quán)益，故提起了行政訴訟。在該案件中，法院如何對(duì)案件進(jìn)行審查，是否確認(rèn)第三人的訴訟資格，如何分配舉證責(zé)任等問題亟待解決。

二、政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)之困境

訴訟作為司法救濟(jì)的措施，是對(duì)解決政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛的最后一道防線，對(duì)行政主體、行政相對(duì)人都至關(guān)重要。但是，在司法實(shí)踐中，對(duì)于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)仍存在著一系列的問題。

（一）受案范圍狹窄

雖然目前新《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，但是行政訴訟的審查僅限于對(duì)行政行為的合法性審查，缺乏對(duì)行政行為的合理性審查。這樣容易導(dǎo)致行使權(quán)力時(shí)超過必要的限度，不符合公平正義等法律理性。由于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具有行政性和契約性的雙重屬性，存在著大量的裁量行政行為，而且是通過合同的方式來行使，因此，若法院以審查行政行為的標(biāo)準(zhǔn)來審查政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，則無法確切保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）原告資格范圍狹窄

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，在行政協(xié)議糾紛中只允許行政相對(duì)人提起訴訟，行政訴訟的單方性，不利于行政協(xié)議糾紛問題的解決。對(duì)于協(xié)議中享有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的第三人是否可以提起行政訴訟卻沒有作出相關(guān)的規(guī)定，同樣也有可能存在著行政相對(duì)人不履行或不完全履行合同義務(wù)，致使公共利益受損的情況發(fā)生。行政主體沒有訴訟資格，這主要是因?yàn)樾姓黧w與相對(duì)人之間的法律地位不平等，行政主體享有更多的行政特權(quán)，通過取消行政主體的訴訟資格來平衡雙方當(dāng)事人之間的關(guān)系。雖然行政機(jī)關(guān)可以通過其享有的行政優(yōu)益權(quán)來對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)，但是仍可能有法律不能涵蓋的方面，這樣不利于行政協(xié)議糾紛的解決，也不利于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和維護(hù)公共利益。因此，有必要賦予行政主體同行政相對(duì)人一樣，提起行政訴訟的救濟(jì)手段。

（三）舉證責(zé)任分配不合理

訴訟問題其實(shí)也是事實(shí)和證據(jù)的問題，舉證責(zé)任的分配原則必影響政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議案件雙方的利益分配。在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，因行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的地位差距較大，舉證責(zé)任主要是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的，只有在法律例外規(guī)定的情況下，行政相對(duì)人才承擔(dān)舉證責(zé)任。這是因?yàn)樵谛姓V訟中，大多數(shù)證據(jù)都掌握在手里，而行政相對(duì)人處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，調(diào)查取證存在困難。舉證責(zé)任全部由行政主體來承擔(dān)，顯然是不合理的。在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中存在著大量的民事行為的內(nèi)容，這就要求雙方當(dāng)事人共同承擔(dān)舉證責(zé)任。

三、完善政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)途徑

通過擴(kuò)大受案范圍，堅(jiān)持合法性與合理性審查相結(jié)合原則，擴(kuò)寬原告訴訟資格，合理分配舉證責(zé)任等相關(guān)的訴訟規(guī)則和證據(jù)制度來完善政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)途徑。

（一）擴(kuò)大受案范圍

法官應(yīng)當(dāng)打破傳統(tǒng)的主要對(duì)行政主體的單方行政行為進(jìn)行審查的慣例。在行政協(xié)議之中，既要對(duì)行政主體的行使權(quán)力的行為進(jìn)行合法性與合理性的審查;也要對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行審查，即行政相對(duì)人的違約行為是否存在過錯(cuò)。 同時(shí)，因行政協(xié)議是雙方合意達(dá)成的，法官在審理之中也要具有一定的靈活性，對(duì)雙方當(dāng)事人的行為是否符合行政協(xié)議的約定也要進(jìn)行審查。行政主體的行政行為以一種契約的方式來行使，意味著自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，只有賦予司法機(jī)關(guān)合理性的審查原則才能保證政府的契約行為符合法律授權(quán)的目的，才能保護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）擴(kuò)寬原告的資格范圍

行政協(xié)議目的的實(shí)現(xiàn)需要合同雙方當(dāng)事人恰當(dāng)?shù)芈男泻贤s定。在行政合同糾紛中，行政主體并不應(yīng)該被責(zé)備，其相應(yīng)訴求同樣需要得到相對(duì)的司法保護(hù)。雖然行政主體在行政協(xié)議締結(jié)過程中享有行政優(yōu)益權(quán)，可以對(duì)行政相對(duì)人的違法行為予以糾正，以實(shí)現(xiàn)合同目的。但是，也不能因此而排除行政主體請(qǐng)求法院對(duì)其權(quán)利予以救濟(jì)的可能性，應(yīng)當(dāng)賦予行政主體提起訴訟的權(quán)利。還有，《行政訴訟法》第二十五條在原告資格判定方面采取利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，給予第三人行政訴訟的原告資格，有利于進(jìn)一步規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)，維護(hù)社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益。在德惠市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與德惠市永盛兄弟房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、德惠市吉旺供熱有限公司向法院提起行政訴訟請(qǐng)求確認(rèn)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議無效案中，法院也支持了吉旺供熱有限公司的主張，可見法院實(shí)際上也承認(rèn)了享有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)第三人的原告資格。

（三）合理分配舉證責(zé)任

在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，對(duì)于行政協(xié)議存在爭(zhēng)議的案件，應(yīng)當(dāng)遵循舉證責(zé)任倒置的原則，即行政訴訟實(shí)體問題由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，原告只有在例外情況下才承擔(dān)舉證責(zé)任。具體舉證責(zé)任如下：首先，行政主體需要就選擇相對(duì)人的合理性提供證明，如選擇協(xié)議相對(duì)人的考慮因素，包括被選擇人是否具備履行協(xié)議的資質(zhì)和能力;與其他競(jìng)爭(zhēng)者的優(yōu)勢(shì);完成同等業(yè)務(wù)的情形或可能性。其次，行政主體需就變更、解除權(quán)行使的合理性提供證明。例如，在協(xié)議履行過程中，出現(xiàn)了阻卻情形，行政主體提出變更行政協(xié)議的內(nèi)容，就要舉證說明變更的理由，相對(duì)人如認(rèn)為理由不合理可以作出抗辯;同樣，解除協(xié)議也存在這樣的問題。在訴訟中，如果行政主體不能證明其變更或撤銷的合理性，可能面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。再次，行政主體需就行使制裁權(quán)行為是否合理、有沒有達(dá)到行政目的承擔(dān)舉證責(zé)任，如果相對(duì)人認(rèn)為處罰過重或顯失公平提起訴訟，行政主體要就處罰結(jié)果的合理性作出說明。

結(jié)語(yǔ)

政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議制度雖然不斷地取得進(jìn)步，但是其本身仍然存在著諸多問題，尤其是在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)中較為嚴(yán)重。由于我國(guó)在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)方面的研究還不充分，各方面的規(guī)定還不完善。所以，我們必須立足我國(guó)的實(shí)際情況，吸收借鑒國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)關(guān)于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律制度。加強(qiáng)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的訴訟救濟(jì)制度建設(shè)，才有利于維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。

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作者簡(jiǎn)介：

李尚錚（1994—），男，廣東省廣州市，廣州大學(xué)研究生在讀，法學(xué)專業(yè)，憲法學(xué)與行政法學(xué).