重慶市黔江區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的問題與建議研究

任佑路

關(guān)鍵詞：保障制度;問題;措施

一、基本概念

1.1農(nóng)村最低生活保障制度概念

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人群，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的的物質(zhì)幫助。其保障對象是家庭年人均收入低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成的常年生活困難的農(nóng)村居民。

1.2農(nóng)村合作醫(yī)療制度概念

現(xiàn)階段我國農(nóng)村實(shí)行的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，簡稱“新農(nóng)合”，是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。它采取的籌集資金方式是個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助。農(nóng)村合作醫(yī)療保險是由我國農(nóng)民自己創(chuàng)造的互助共濟(jì)的醫(yī)療保障制度，在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。它為世界各國，特別是發(fā)展中國家所普遍存在的問題提供了一個范本，不僅在國內(nèi)受到農(nóng)民群眾的歡迎，而且在國際上得到好評。

二、黔江區(qū)農(nóng)村老人的生活困境及養(yǎng)老保障現(xiàn)實(shí)問題分析

2.1黔江區(qū)農(nóng)村老人的生活困境

隨著黔江區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)人民生產(chǎn)生活水平不斷提高。但部分農(nóng)村地區(qū)依然存在各種問題，尤為突出的是農(nóng)村老人生活困境問題，特別是農(nóng)村“空心化”加劇，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”養(yǎng)老模式受阻，社會化養(yǎng)老暫時無法在農(nóng)村落地，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)斷層。由此引發(fā)的民間糾紛呈明顯上升趨勢，成為當(dāng)前影響家庭和睦和社會穩(wěn)定的主要問題之一。筆者，從兩個方面，對我區(qū)農(nóng)村老人的生活困境進(jìn)行了思考。

2.1.1物質(zhì)條件不理想造成的困境

經(jīng)調(diào)查走訪，黔江區(qū)大部分農(nóng)村老人的生活面臨經(jīng)濟(jì)壓力，生活質(zhì)量遠(yuǎn)不及城市老人。隨著年齡增長和身體機(jī)能下降，大多數(shù)老人不能再依靠自身能力獲得經(jīng)濟(jì)收入，加之經(jīng)濟(jì)底子薄弱，無多余積蓄，年老后無法完全依靠自身維持基本物質(zhì)生活。

2.1.2精神生活不理想造成的困境

一是農(nóng)村老人備感精神空虛。農(nóng)村青壯年常年外出務(wù)工導(dǎo)致出現(xiàn)“空巢老人”。這部分老人等待和期盼子女回家，擔(dān)憂出門在外子女的生活狀況，由此造成一定精神壓力。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村子女在家且和老人一起居住的僅占25%左右，大多數(shù)老人獨(dú)居或者和孫輩居住，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的作用弱化。二是農(nóng)村老人易受精神折磨。調(diào)查顯示，家庭矛盾使老人在與子女共同生活的過程中備受精神折磨，有60%的老人與子女因思想不同、觀念不同易產(chǎn)生矛盾。加之農(nóng)村家庭關(guān)系復(fù)雜，家庭矛盾很容易發(fā)酵加劇。部分老人因家庭矛盾向法庭起訴，加劇了親情破裂、親子反目。三是農(nóng)村老人生活方式單一。

2.2現(xiàn)行黔江區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)實(shí)問題

改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會保障體系，而在廣大的農(nóng)村，社會保障制度的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。近幾年，農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療和最低生活保障的改革試點(diǎn)，真正意義上的社會保障才剛剛起步，但是統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟(jì)性差，管理水平低，可持續(xù)性較弱的現(xiàn)象仍然十分突出。隨著社會保障制度建設(shè)的深入發(fā)展，各種不好的方面逐漸的凸顯。

2.2.1農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展滯后的問題（以馬喇鎮(zhèn)為例）

從2017年馬喇鎮(zhèn)政府工作報告來看，2017年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到9850元，比上年增長14.6%，而2017年黔江全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)27164元。由此可見，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體水平與城鎮(zhèn)相比仍有較大差距，這是造成農(nóng)村老人生活水平較低的主要原因。2.2.2農(nóng)村社會保障覆蓋面嚴(yán)重不足的問題

2.2.3社會養(yǎng)老機(jī)制不夠健全的問題（以馬喇鎮(zhèn)為例）

目前，社會養(yǎng)老在實(shí)施過程中面臨各種問題，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，這也是導(dǎo)致農(nóng)村老人贍養(yǎng)問題無法有效解決的重要原因?！靶罗r(nóng)?！币员Ｕ限r(nóng)村老人基本生活為目的，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)過低，不能從根本上解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。

2.2.4自愿參保原則與強(qiáng)制參保的矛盾問題

通常我們認(rèn)為社會保險與商業(yè)保險的最主要的差別就是社會保險是一種強(qiáng)制保險，而商業(yè)保險是自愿保險。而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度在實(shí)施的過程中，主要的矛盾：

2.2.5農(nóng)村社會保障管理運(yùn)作缺乏法制保證的問題

當(dāng)前的農(nóng)村社會保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，幾乎沒有其他規(guī)范化、法制化的法規(guī)。這種情況造成了幾種有害的結(jié)果：一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機(jī)構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開展。二是養(yǎng)老基金籌集工作得不到有效的保證。三是容易受到來自各方面的干擾。比如，有人認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等。

三、黔江區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展建議

3.1完善社會保障體系，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

一是完善社保體系。加強(qiáng)養(yǎng)老保險等相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度，提倡農(nóng)村青年為自己和老人參加養(yǎng)老保險，使農(nóng)村老人減輕對子女的物質(zhì)依賴程度。二是建立商業(yè)保險作為農(nóng)村老人養(yǎng)老保險的補(bǔ)充模式。現(xiàn)階段我國商業(yè)人壽保險中終身保險、兩全保險、定期保險、年金保障都能為農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。三是依法用好地票復(fù)墾資金。

3.2大力發(fā)展社會服務(wù)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式

從農(nóng)村老人眾多、經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的基本情況出發(fā)，實(shí)行個人、家庭、社會、國家“四位一體”共同贍養(yǎng)。一是完善農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。對農(nóng)村五保對象和農(nóng)村生活困難老人實(shí)行政府供養(yǎng)，保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求;對低收入、失能、失獨(dú)、高齡和特殊困難老人給予相應(yīng)的福利保障，探索建立長期醫(yī)療護(hù)理保險制度，減輕自付壓力。二是完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。合理制定社會資本運(yùn)營公有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施管理辦法，出臺民營資本投入養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)扶持政策，明確供地方式、基本建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水、用電、用氣等優(yōu)惠政策，合理配套土地、資金、人力保障等各類資源，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。三是大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)。鼓勵農(nóng)民在本村本土大力發(fā)展家庭農(nóng)場，興辦鄉(xiāng)村企業(yè)，通過就地創(chuàng)業(yè)、就地就業(yè)促使大量農(nóng)村老人的子女“留守”在家，既解決農(nóng)民收入問題，又解決農(nóng)村老人贍養(yǎng)問題。通過以家庭贍養(yǎng)為主的辦法，使老年人繼續(xù)生活在自己熟悉的住所和環(huán)境里，保持自己的生活方式和人際關(guān)系，對農(nóng)村老人做到經(jīng)濟(jì)上贍養(yǎng)，生活上照料，精神上安慰。

3.3加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善

3.3.1加大宣傳力度，提高覆蓋范圍

加強(qiáng)宣傳工作是搞好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的重要環(huán)節(jié)，在新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度剛實(shí)施時，由于工作剛開展，目前傳統(tǒng)養(yǎng)老思想的根深蒂固，農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險缺乏了解的現(xiàn)狀，農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識還不夠強(qiáng)，基層干部和群眾需要時間來提高認(rèn)識。

3.3.2加強(qiáng)管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理和運(yùn)營水平對社會養(yǎng)老保險事業(yè)有著重要影響。當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金流失嚴(yán)重，管理成本高，應(yīng)從以下三個方面著手規(guī)范基金管理，提高基金收益率：首先，建立分級運(yùn)營機(jī)制。

3.3.3必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

要充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的作用的原因主要是：第一，在一個國家的社會保險制度創(chuàng)立初期，如果沒有政府的參與和主導(dǎo)，社會保險也只能是一種民間互助或商業(yè)保險的形式。第二，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件決定了農(nóng)民還沒有社會保險的自我納費(fèi)能力，通過以前的老方式建立的所謂的“農(nóng)民社會保險制度”只能算是一種“保富不保貧”的保障機(jī)制，違背了國民的基本生存保障權(quán)。第三，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的建立需要與政府對農(nóng)村的金融支持、對農(nóng)業(yè)各種建設(shè)的財政投入、農(nóng)村土地制度的改革完善和對農(nóng)村的稅收支持的政策思維相統(tǒng)一，只有從根本上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)能力和收入水平，政府的非納費(fèi)型養(yǎng)老金支持才可相應(yīng)降低。

3.3.4做好政策銜接工作

我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期維持，決定了在長時期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實(shí)行適合各自特點(diǎn)的社會養(yǎng)老保險制度，但從長遠(yuǎn)來看，最后必須實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村人口非農(nóng)化加快，現(xiàn)實(shí)情況對這兩種制度的協(xié)調(diào)和銜接提出了新的要求，新農(nóng)保制度能否理順與其他制度的對接關(guān)系，對失地農(nóng)民、農(nóng)民工、異地參保的農(nóng)民、“老農(nóng)?！钡膮⒈Ｕ叩热后w都至關(guān)重要。

3.4加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度的完善

3.4.1構(gòu)建一個綜合性的社會保護(hù)體系

農(nóng)村最低生活保障制度是一項權(quán)力基準(zhǔn)型的社會保護(hù)項目，目標(biāo)是構(gòu)建一個綜合性的社會保護(hù)體系，覆蓋農(nóng)村低收入群體。在農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行中，可以嘗試與特困救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、和教育救助等保護(hù)項目銜接起來，以農(nóng)村最低生活保障制度為軸心，整合成一個綜合性的社會保護(hù)體系。眾多的社會保護(hù)項目都采用同一目標(biāo)定位機(jī)制，不僅有利于較大幅度地降低運(yùn)行成本，還可以減少基層社區(qū)組織的裁量權(quán)，對目標(biāo)家庭瞄得更準(zhǔn)，取得更好的救助效果。

3.4.2合理界定保障對象

最低生活保障制度是公民生存權(quán)利得到保護(hù)的主要體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會保障制度的重要環(huán)節(jié)。可以享受最低生活保障待遇的，只能為那些生活水平一時或者永久地低于或等于國家界定的最低生活水平的人群。

3.4.3積極尋求資金籌措的渠道

學(xué)習(xí)西方國家的普遍做法，即通過征收統(tǒng)一的社會保障稅來建立最低生活保障基金會的辦法，解決最低生活保障資金籌集困難的問題。

3.4.4建立監(jiān)控和評估體系

建立一個相應(yīng)的監(jiān)控和評估體系。這個監(jiān)控和評估體系主要包括兩個方面內(nèi)容：對農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)控以及對制度的實(shí)施效果進(jìn)行評估。

3.5加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的社會支持力完善

3.5.1弘揚(yáng)養(yǎng)老文化

“孝”文化是中國幾千年來一直奉行的傳統(tǒng)文化，“百善孝為先”、“養(yǎng)兒防老”等思想已經(jīng)深深烙印在中華文化的血液里，尊老、敬老、養(yǎng)老是每一個中國人義不容辭的責(zé)任。

3.5.2養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化

首先，興辦特殊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理下，建立特殊的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。老年人一般都不同程度地患有一些疾病，需要特殊的服務(wù)。其次，政府的大力引導(dǎo)。政府可以通過制定政策來鼓勵、吸引社會資源到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中來，動員更多的力量來投資興辦，發(fā)展社會團(tuán)體及慈善機(jī)構(gòu)，給予從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的組織以稅收、電力、土地等方面的優(yōu)惠政策，扶持并鼓勵其發(fā)展。最后，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場。建立公平、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)管理監(jiān)督，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康有序地發(fā)展。