城市管理行政執(zhí)法體制改革研究

孫靜靜

摘要：城管執(zhí)法體制改革是基于相對(duì)集中行政處罰權(quán)而開(kāi)展的綜合執(zhí)法的試驗(yàn)，旨在解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問(wèn)題決了部分重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。城市管理行政執(zhí)法依然存在一些不足厘清城市管理中的央地關(guān)系以及不同層級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建與其職責(zé)匹配的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過(guò)統(tǒng)一立法，固化城管體制改革的成果，引導(dǎo)綜合執(zhí)法體制發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 城市管理;體制改革;執(zhí)法

一、研究目的及背景

隨著中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，城市的功能和結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，出現(xiàn)了一系列的人口爆炸、環(huán)境污染、交通擁堵等現(xiàn)象?，F(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)、人口、建筑、生活設(shè)施高度集中，各種利益需求矛盾日益突出，給城市管理帶來(lái)諸多問(wèn)題。各地從城市管理執(zhí)法體制上進(jìn)行研究，分析城市管理行政執(zhí)法過(guò)程中遇到的一系列各種矛盾和問(wèn)題。

城管執(zhí)法在中國(guó)通過(guò)實(shí)踐和超過(guò)十年的發(fā)展，城市管理形成了基本的制度框架，也取得了一些創(chuàng)新性成果。然而，我國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)范可以遵循，全國(guó)范圍內(nèi)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，執(zhí)法依據(jù)存在矛盾和沖突，執(zhí)法程序不規(guī)范，在執(zhí)法體制、運(yùn)行機(jī)制、法律制度等方面各地各行其是等。因此，有效改善城市管理行政執(zhí)法就成為當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。

2012年，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交義、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制;減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。[1]2014年，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

二、研究意義

（一）理論價(jià)值

第一，通過(guò)對(duì)城管行政執(zhí)法體制運(yùn)行中的問(wèn)題研究，可以更好地揭示和挖掘其存在的理論問(wèn)題和邏輯矛盾，從而找到制約城管行政執(zhí)法體制發(fā)展的瓶頸。第二，通過(guò)對(duì)城管行政執(zhí)法體制改革與發(fā)展的對(duì)策研究，可以為我國(guó)城管行政執(zhí)法體制的改革提供一定理論上的幫助。第三，開(kāi)展城市管理行政執(zhí)法的問(wèn)題與對(duì)策研究，有利于將理論與實(shí)踐相結(jié)合，進(jìn)一步豐富城市管理行政執(zhí)法的理論研究。[2]

（二）現(xiàn)實(shí)意義

第一，城市管理行政執(zhí)法的體制改革將會(huì)對(duì)我國(guó)城市發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用，通過(guò)體制的變革，剔除不合理的法律制度，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)好公民的合法權(quán)益。第二，通過(guò)對(duì)城管行政執(zhí)法體制的變革，可以達(dá)到城管行政執(zhí)法部門的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的效果，精簡(jiǎn)城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合理配置城管行政執(zhí)法權(quán)力，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。第三，通過(guò)對(duì)城管行政執(zhí)法體制的改革可以更好地推動(dòng)我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程，城管行政執(zhí)法部門是直接與公民打交道的政府機(jī)關(guān)，與公民聯(lián)系密切。[3]

三、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于城市管理政策的研究

阿姆農(nóng)·弗蘭克爾和丹尼爾E.奧倫斯坦對(duì)以色列超過(guò)36年的國(guó)家增長(zhǎng)管理政策進(jìn)行了回顧，依據(jù)長(zhǎng)期的土地發(fā)展趨勢(shì)來(lái)評(píng)估政策的有效性。結(jié)果表明，盡管人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在20世紀(jì)70年代和80年代，開(kāi)放的空間被保留下來(lái)，其中主要是由于農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。到了90年代，城市成長(zhǎng)管理政策的啟動(dòng)恰逢深刻的增值發(fā)展以及人口向低密度郊區(qū)流動(dòng)。因此，他們認(rèn)為城市成長(zhǎng)管理政策及其影響必須置于所處的歷史背景進(jìn)行考慮。以色列改變土地使用政策反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治的變化;當(dāng)政策沒(méi)有適應(yīng)社會(huì)的變化，結(jié)果是不可取的。

2.關(guān)于城市管理主體的研究

城市的主體是公民，城市管理的主體也應(yīng)是公民。但城市管理的主體在不同地區(qū)有不同的表現(xiàn)，而且也并非一塵不變。由于中國(guó)和歐洲城市在起源階段的主要功能不同，其主要管理者也不同。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)古代城市主要承擔(dān)政治和軍事功能，因而其管理者主要是政府;而歐洲城市主要興起于商業(yè)活動(dòng)，主要承擔(dān)承擔(dān)貿(mào)易功能，因而其主要管理者是商人、手工業(yè)者或行會(huì)等。

3.關(guān)于行政執(zhí)法的研究

早在1961年就有學(xué)者關(guān)注了每個(gè)人在美國(guó)反歧視立法中行政執(zhí)法中獲得平等待遇的權(quán)利，包括司法過(guò)程和程序、法律和司法命令的執(zhí)行、反歧視委員會(huì)的權(quán)力范圍以及該委員會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能。還有學(xué)者討論了美國(guó)如何實(shí)現(xiàn)司法與行政執(zhí)法之間的平衡，描述了美國(guó)普通法中隱私的侵權(quán)現(xiàn)象。他們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)分配給美國(guó)法院和美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，以保護(hù)法律所保障的個(gè)人隱私。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的問(wèn)題的研究

近年來(lái)國(guó)內(nèi)關(guān)于城市管理行政執(zhí)法成為各類社會(huì)焦點(diǎn)新聞的核心，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)其中所暴露的各類問(wèn)題進(jìn)行了較為廣泛的研究分析。田芳從執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍和執(zhí)法方式三個(gè)方面對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了分析，并認(rèn)為目前執(zhí)法主體的地位不明確、人員組成混亂，執(zhí)法范圍模糊，執(zhí)法方式有待改進(jìn)。王一品在對(duì)城市管理行政執(zhí)法的問(wèn)題進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，著重關(guān)注的了城管暴力執(zhí)法的問(wèn)題。

2.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策的研究

為推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法工作，解決城管執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題，我國(guó)學(xué)者從各個(gè)角度提出了對(duì)策。王博文建議從轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，強(qiáng)化人本導(dǎo)向，重視規(guī)劃與管理，推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法法治化，提高城管執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)以及完善社會(huì)保障體系等方面綜合推進(jìn)城管執(zhí)法。其中，完善社會(huì)保障體系的相關(guān)論述對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、降低城管執(zhí)法中的沖突概率具有較為重要的意義。蔡志敏所提出的對(duì)策，除了涉及健全法律、加強(qiáng)管理和監(jiān)督外，還重視對(duì)城管執(zhí)法環(huán)境的建設(shè)。

3.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的改革的研究

要使城市管理執(zhí)法工作持續(xù)有效的推薦，必須全面深化城市管理行政執(zhí)法改革，提高城市治理能力和治理水平。唐鈞指出了城管執(zhí)法的“三無(wú)”缺陷，即無(wú)上級(jí)主管單位，無(wú)法律依據(jù)，無(wú)服務(wù)職責(zé)。城管執(zhí)法就很容易成為矛盾的焦點(diǎn)，要變“城市管理行政執(zhí)法”為“城市管理服務(wù)”，彌補(bǔ)城管執(zhí)法的缺陷，從根本上改革城管執(zhí)法體制。

參考文獻(xiàn)

[1] 王敬波.論我國(guó)城管執(zhí)法體制改革及其法治保障[J].行政法學(xué)研究，2015（2）：16.

[2] 虞瑞凱.城市管理行政執(zhí)法存在的問(wèn)題與對(duì)策研究[D].湘潭大學(xué)，2014：10.

[3] 劉學(xué)學(xué).城市管理行政執(zhí)法體制改革研究[D].揚(yáng)州大學(xué)，2012：5.