復(fù)議機關(guān)作行政訴訟共同被告的現(xiàn)狀反思與前景分析

楊磊

摘要：多年來，在我國行政法學(xué)界中，對行政訴訟被告資格的認(rèn)定問題一直存在爭議。2014年我國修訂的《行政訴訟法》對這一問題做了具體規(guī)定，明確了復(fù)議維持的案件，由原行政機關(guān)與復(fù)議機關(guān)作共同被告。2015年新《行政訴訟法》開始施行。但是，新法的實施現(xiàn)狀并不樂觀，該制度在共同被告間舉證責(zé)任的分配、復(fù)議維持行為與改變行為的界定標(biāo)準(zhǔn)等方面仍不完善。這給司法實踐帶來了困難，所以需要對該制度的相關(guān)規(guī)定進行細(xì)化與完善。因此，對新《行政訴訟法》復(fù)議機關(guān)作行政訴訟共同被告實施現(xiàn)狀的反思與前景分析有利于促進該項制度在實踐中的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;共同被告;制度反思;前景分析

一、理論基礎(chǔ)

舊《行政訴訟法》中關(guān)于復(fù)議機關(guān)作被告制度的規(guī)定在20多年的實踐中暴露了存在的問題。復(fù)議機關(guān)不想成為被告，即選擇中立狀態(tài)，只維持原行政行為，造成了行政不作為的現(xiàn)象。導(dǎo)致了行政相對人對復(fù)議機關(guān)的不信任，行政復(fù)議機關(guān)形同虛設(shè)。

新《行政訴訟法》在修訂過程中，考慮到復(fù)議決定也是一種行政行為，同樣應(yīng)該受到司法機關(guān)的監(jiān)督。為了增強行政相對人對行政復(fù)議的信任程度，更好地發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的作用，新《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機關(guān)要和原行政機關(guān)一起作為共同被告。

二、現(xiàn)狀反思

（一）復(fù)議機關(guān)應(yīng)訴壓力加大

新《行政訴訟法》2015年開始實施，新法實施以來，復(fù)議機關(guān)的復(fù)議案件數(shù)量大量增加。2016年，河南省各級行政復(fù)議機關(guān)（包括省政府、各省轄市政府、各縣級政府及縣級以上政府部門等）共收到行政復(fù)議申請14534件，經(jīng)審查受理13425件，比2015年（10251件）增長30.96%;不予受理或作其他處理1109件。根據(jù)該數(shù)據(jù)，我們不難看出復(fù)議案件數(shù)量的增加，復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議方面的壓力也大大增加。

（二）復(fù)議機關(guān)可能不作為或亂作為

新《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)作共同被告參與訴訟，改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)作被告參與訴訟。復(fù)議機關(guān)為了從根源上避免作被告，容易產(chǎn)生不作為的情形。例如：（1）不受理行政相對人的復(fù)議申請。 （2）相互推脫受理。 （3）受理后不作為。 （4）隨便維持原行政行為。（5）違法做出改變行為。

（三）復(fù)議機關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)與法院趨同

新《行政訴訟法》頒布以后，復(fù)議機關(guān)作為行政訴訟的被告參與訴訟便無法避免。出于敗訴率對政績有影響的考慮，復(fù)議機關(guān)在審查原行政行為合法性時就會采取更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院審查案件合法性的標(biāo)準(zhǔn)就成為了復(fù)議機關(guān)選擇標(biāo)準(zhǔn)時的不二之選。如此一來，行政機關(guān)依法行政的水平真的可以得到提高。但復(fù)議機關(guān)的這種做法同樣會使行政復(fù)議制度的優(yōu)勢大打折扣，行政復(fù)議的功能優(yōu)勢也不復(fù)存在。

（四）審判機關(guān)對復(fù)議維持的界定標(biāo)準(zhǔn)不全面

法院在對行政訴訟案件進行審查時，要對行政復(fù)議機關(guān)的復(fù)議決定進行性質(zhì)層面的界定。對于改變原行政行為的決定的界定沒有很明確的判定標(biāo)準(zhǔn)。比如說，復(fù)議機關(guān)改變原行政行為是因程序問題做出的改變，還是因內(nèi)容問題而做出的改變。這兩種對原行政行為更改的原因應(yīng)對應(yīng)何種法律后果，都應(yīng)深入考量而不能一概而論。

（五）審判機關(guān)審查重點不明確

新《行政訴訟法》有復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)做共同被告的相關(guān)規(guī)定。但是這些規(guī)定過于原則化，對于合法性審查和“一并裁判”的詳細(xì)操作方法和審查的程序及內(nèi)容皆語焉不詳。實踐中，原行政行為與復(fù)議行為合法性審查的重點和審查的強度等問題都急需法律或司法解釋進行明確。

三、前景分析

（一）完善復(fù)議機關(guān)作共同被告制度下的級別管轄規(guī)則

新《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機關(guān)作共同被告時，要由原行政機關(guān)的級別來確定案件管轄法院的級別。在此規(guī)定下，復(fù)議案件的受審法院通常為基層人民法院，而被告的行政級別往往高于受審法院的級別。筆者認(rèn)為該規(guī)定不合理，該規(guī)定會使法院在審理案件時的獨立性和公正性受到影響。筆者認(rèn)為，在復(fù)議機關(guān)共同被告的案件中，由復(fù)議機關(guān)的行政級別決定案件的管轄法院級別更為合理。

（二）統(tǒng)一審查原行政行為與復(fù)議行為的合法性

在行政訴訟案件中，原行政行為與復(fù)議行為的合法性審查是一項工作重點。但對這兩種行為合法性審查的側(cè)重點仍存爭議。這種爭論不利于審判機關(guān)工作的開展。法院在對行政案件進行判決時，判決的對象有原行政行為和復(fù)議行為兩個。那在審查合法性時，審查的對象也應(yīng)當(dāng)為兩個。所以相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)統(tǒng)一合法性審查對象為原行政行為和復(fù)議行為。

（三）完善復(fù)議維持行為與改變行為的界定標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前的法律規(guī)定在確定復(fù)議維持與改變的界定標(biāo)準(zhǔn)上還不夠明確。例如，原行政行為程序違法時的認(rèn)定問題，實務(wù)界一直存在較大爭議。筆者認(rèn)為行政復(fù)議機關(guān)以原行政行為程序違法為由確認(rèn)原行政行為違法的，對于原行政行為的法律效果沒有影響，這種行為應(yīng)該被認(rèn)為是行政復(fù)議維持行為。 而對于復(fù)議機關(guān)部分維持、部分改變的行為，應(yīng)依是否對行政相對人產(chǎn)生實質(zhì)性影響的結(jié)果來界定，對于產(chǎn)生了實質(zhì)性影響的應(yīng)視為改變行為，反之則視為維持行為。

（四）統(tǒng)一適用行政復(fù)議后的起訴期限

對于復(fù)議案件起訴期限的適用問題，實務(wù)界仍有爭論。因此，應(yīng)將在行政復(fù)議后的起訴期限統(tǒng)一為15日。統(tǒng)一期限后可以減少法院的工作量，提高案件審理效率，同時可以幫助法院在考察案件適用復(fù)議機關(guān)作共同被告制度的起訴期限問題上有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可以更好更直接判斷。

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