涉征地行政復議訴訟利害關系人的判定

趙爽

摘要：本文通過梳理被征地農民社會保障的現(xiàn)狀、相關法律和政策規(guī)定，揭示現(xiàn)有規(guī)定對被征地農民社會保障救濟程序存在的不足，提出完善被征地農民社會保障司法救濟程序的建議。

關鍵詞：涉征地行政;復議訴訟利害關系人;判定

隨著我國城鎮(zhèn)化推進、城鎮(zhèn)擴容，大量農村集體土地被征收，導致大批農民失去土地。同時，由于國家對被征地農民社會保障制度不健全，甚至是缺失，造成被征地農民長遠生計無保障，導致長期積累的矛盾被激發(fā)，使農民對政府產生不滿情緒和抵觸心理，甚至引發(fā)群體性事件。

1申請人使用的土地不在征地批復范圍內

目前的涉征地行政復議訴訟案件中，判定是否為利害關系人，多采取申請人所實際合法使用（或承包）土地與征地批復勘測定界圖的套合圖來判定，若其使用土地不在批復范圍內，會被認為是非利害關系人提起的行政復議訴訟被駁回。理論上，土地征收變更的是土地的所有權，即集體所有變更為國家所有，隨著所有權一起滅失的是使用權。集體土地屬于農民集體所有，被征收的土地補償費歸村集體所有。且當前部分村集體經(jīng)濟組織按照其成員人數(shù)分配征地補償款而非只給土地使用權人，因此，所有履行了被征收土地所在集體經(jīng)濟組織義務的成員都應享有提起行政復議的權利，即都是利害關系人。但依據(jù)《土地管理法》和《物權法》有關規(guī)定，所使用土地不在批復范圍內的個人，不是申請行政復議訴訟的適格主體，因此，程序上還需要向集體經(jīng)濟組織或村民委員會申請獲得主體資格。從對未來法制展望角度，筆者認為，結合當前黨中央國務院提出要尊重每個人的獲得感和土地改革中確權不確地的方式，以及現(xiàn)實中很多被征地農民所在村集體經(jīng)濟組織或村民委員會未能或不愿代表被征地農民爭取權益的情況，應該保證每位集體經(jīng)濟組織成員都具有提起行政復議訴訟的權利，即也不一定需要達到“過半數(shù)的村民”條件，即可提起行政復議訴訟。

2非本村人通過流轉獲得經(jīng)營權的農用地被征收

這種情況多表現(xiàn)為通過流轉（租賃、轉讓等）進行種植、養(yǎng)殖等農業(yè)用途的土地被征收。根據(jù)《農村土地承包法》和《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》的有關規(guī)定，農村土地承包經(jīng)營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規(guī)定允許從事農業(yè)生產經(jīng)營的組織和個人。如果承包經(jīng)營權的轉讓協(xié)議中，雙方簽字，且農用地所在集體經(jīng)濟組織（發(fā)包方）蓋章，流轉協(xié)議有效，獲得承包經(jīng)營權的自然人即為利害關系人。而對于轉讓之外的轉包、出租、互換等方式，則協(xié)議僅需雙方簽字，同樣有效。此外，承包經(jīng)營權的流轉登記備案與否，是否影響其合法性？根據(jù)《物權法》，即使沒有登記備案，只要協(xié)議合法有效，也屬于合法取得經(jīng)營權。

3非本村人在本村擁有的合法房屋被征收

此種情況，多表現(xiàn)為擁有房屋的人不是本集體經(jīng)濟組織成員，未取得土地審批手續(xù)，但當?shù)卣块T為其發(fā)放了房產證書。由于房屋屬于私人財產，依據(jù)《物權法》第四十二條規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。該法第一百四十七條還規(guī)定，“建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分”。即使未取得宅基地的審批手續(xù)，但當?shù)卣疄槠浒l(fā)放了房產證書，即認同其房屋下土地的實際使用權，其實際使用人為利害關系人。

4未辦理審批或登記手續(xù)的土地和房屋被征收

實踐中，通常有兩種情況：一種是無土地審批和房屋建設相關手續(xù)在集體土地上建設的房屋被征收;另一種是農用地，未進行審批或取得相關證書即用于農業(yè)用途而被征收。筆者認為，其關鍵點在于征收前是否經(jīng)過違法認定。針對第一種情況，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等法規(guī)明確了用地報批前須做調查確認。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條也有此類規(guī)定。鑒于移民及歷史原因（某個歷史階段甚至允許城市居民在農村買地建房）等，是否違法使用土地的情況在現(xiàn)實中比較復雜。筆者認為，市、縣人民政府未在審批前對擬征土地及房屋、附著物等進行做違法認定的，批準文件下發(fā)之后，其實際使用人仍然為利害關系人，具有提起復議和訴訟的權利。針對第二種無協(xié)議取得農用地承包經(jīng)營權的情況，如果仍然是作為農業(yè)用途，即未違反用途管制，筆者認為，除非在征地批準文件之前，當?shù)卣蛑鞴懿块T行使了相關程序，對其作出了違法認定，否則，仍然可以認為其是利害關系人。也即違法事實的認定是另外一層法律關系，且需在報批前作出，涉征地行政復議訴訟案件可以依據(jù)已認定的違法事實做出決定，但是否違法不是在復議批復違法案件中需要認定的內容。

5自行開發(fā)的荒山荒地被征收

現(xiàn)實中，經(jīng)常出現(xiàn)荒山荒地沒有辦理任何手續(xù)或批準程序，開發(fā)使用后被征收征用時利害關系人認定的問題。首先，依據(jù)“誰投資、誰受益”原則，國家保護開發(fā)者的利益?！锻恋毓芾矸ā芬灿小皣夜膭顔挝缓蛡€人按照土地利用總體規(guī)劃開發(fā)未利用的土地”“國家依法保護開發(fā)者的合法權益”等規(guī)定。其次，是否需要批準手續(xù)的問題。針對國有荒山荒地，《土地管理法》第四十條規(guī)定，“開發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用”。因此，投資開發(fā)的實際使用人，應該認定為利害關系人，且可以以自己的名義提起訴訟。

結語

此外，對于權屬有爭議的荒山荒地，誰才是所有權的利害關系人，依據(jù)《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第二十一條規(guī)定，“農民集體連續(xù)使用其他農民集體所有的土地已滿20年的，應視為現(xiàn)使用者所有;連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權”。因此，利害關系人應依照這些規(guī)定來確定。

參考文獻

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