地方終身教育立法的思考

劉大鵬

[摘?要]嚴格來講，我國針對終身教育的法制化建設是不健全的，從國家層面的制度設計模糊到地方立法探索發(fā)展的不利直接導致了終身教育立法道路的狹窄化與備受局限。為此，本文結(jié)合地方終身教育立法的現(xiàn)實局限性與問題根源展開論述，重點思考探究地方終身教育立法體系基本構架，并為未來地方終身教育的立法實踐給出建議。

[關鍵詞]地方終身教育;局限性;問題根源;立法體系構架;立法建議

[中圖分類號]I242.4[文獻標識碼]?A?[文章編號]1008-4649（2019）03-0065-03

Thoughts on Local Lifelong Education Legislation

Liu Dapeng

（Shaanxi Radio and TVUniversity， Xi'an?710119）

Abstract： Strictly speaking， the legalization of lifelong education in China is not perfect. From the fuzzy design of the system at the national level to the unfavorable development of local legislation， it directly leads to the narrowing and limitation of the lifelong education legislation. To this end， this paper combines the practical limitations of local lifelong education legislation and the root causes of the problem， focusing on the basic framework of the local lifelong education legislation system， and gives suggestions for the future legislative practice of local lifelong education.

Key word： Local lifelong education; Limitations; Root causes of problems; Legislative system framework; Legislative recommendations

我國各地教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量、水平等均極不均衡，為國家層面的教育立法工作帶來諸多困難。全國先后有五省一市出臺了《終身教育促進條例》，但客觀講，已經(jīng)制定各地終身教育立法都存在明顯的現(xiàn)實局限性。圍繞新時代對教育事業(yè)發(fā)展提出的新觀念、新指導方向，針對地方終身教育立法我們需要調(diào)整立法思路，有針對性的開展地方終身教育立法工作。

一、地方終身教育立法的局限性與問題根源分析

（一）地方終身教育立法的局限性

目前，已出臺的地方終身教育立法均存在一定的局限性。譬如，對公民受教育權的保障嚴重不足，對地方教育資源的整合存在偏頗等;從宏觀角度講，這些地方終身教育立法也缺乏政府的推動力，終身教育理念解讀層面面臨挑戰(zhàn)，甚至也有學者專家認為條例窄化了終身教育基本概念。深入探究已出臺的《終身教育促進條例》可以看出它確實是相對空洞的，立法技術相對偏頗，立法定位也不甚明晰，同時還存在嚴重的窄化概念、局限立法適用范圍等，極大程度局限了地方終身教育工作的深入開展

（二）地方終身教育立法局限性的問題根源

地方終身教育立法被嚴重窄化和局限其根源還在于國家教育政策中所提出的“構建現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系”的發(fā)展目標。在這一發(fā)展目標中就出現(xiàn)了“現(xiàn)代國民教育體系”，它與本文中所提到的地方終身教育體系存在概念近似之處，很容易造成人們誤解。比如說有些學者就認為兩種概念所表達的是同一件事，還有學者認為地方終身教育本身是包含了“現(xiàn)代國民教育體系”的，更有學者認為終身教育理念中所構建的是更為復雜和系統(tǒng)的現(xiàn)代國民教育系統(tǒng)，如果將人的一生劃分為前半生和后半生，那么國民教育即代表了人的前半生受教育情況，而終身教育則側(cè)重于人的后半生受教育情況。眾多觀點的存在從精神理解層面上造成了地方終身教育體系的嚴重分裂，它也在一定程度上為教育者、受教育者群體帶來了教育認知上的混亂。

2015年，《教育法》對現(xiàn)代國民教育概念進行了重新的規(guī)整定義，原有的“建立和完善終身教育體系”被修改為“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系。”這一修改對地方終身教育立法是具有直接促進作用的，它就希望以當前社會上的學校教育為基礎，將常規(guī)教育延展到學前教育與繼續(xù)教育當中，并明確指出要積極推動各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通的方針，這些都為地方終身教育立法探索夯實了基礎，對地方教育發(fā)展產(chǎn)生了良性影響?[1]。

二、地方終身教育立法的思路調(diào)整與法律體系構架思考

地方終身教育立法要擺脫局限、端正認知就必須從基本的立法思路調(diào)整做起，積極設想法律體系構架內(nèi)容，下文就主要圍繞這兩點展開深入思考。

（一） 地方終身教育的立法思路調(diào)整

地方終身教育法律制度建設應該與地方教育事業(yè)相匹配，結(jié)合《教育法》與《立法法》相關規(guī)定，明確地方終身教育立法應該屬于國家教育法的組成部分，在基于憲法法律與行政法規(guī)的基礎之上開展相關立法活動，確保立法有效性。根據(jù)十九大報告有關地方教育事業(yè)發(fā)展的相關指導方針與教育法修訂后規(guī)定內(nèi)容，統(tǒng)一的教育體系主要以構建終身教育體系和推動學習型社會建設為基本目標，即將終身教育視為是國家及地方的“大教育”，圍繞終身教育調(diào)整對象開展一系列的立法活動，明確處理好學校義務教育、特殊教育、家庭教育、繼續(xù)教育和網(wǎng)絡教育之間相互關系，在達成共識之后正式立法。

（二） 地方終身教育的法律體系構架思考

在西方教育理念中，“終身學習”被視為是一種21世紀的生存概念，它與終身教育本質(zhì)相同。但終身學習本身強調(diào)學習主動權限的實現(xiàn)與享有，它的自由性、開放性與靈活性相比于終身教育更大。就我國的終身教育來說，目前國家正積極構建“學習型社會”，地方終身教育體系的構建與立法過程是希望將盡可能的讓更多公民有資格受到教育。相比于西方國家，這是一種謀求教育發(fā)展的“逆向”過程，它彌補了個體單向被動接受知識不足的問題，也成為了我國地方終身教育立法的基本組成內(nèi)容。當然，許多學者也呼吁中國是否也可效仿，將“終身學習”作為是“終身教育”的重要思想行為理論，立足于學生學習主體視角展開終身學習過程，同時也能為有效構建“學習型社會”明確法律秩序，打破地方終身教育立法的現(xiàn)實局限瓶頸。

1.對地方終身教育立法的橫向分類標準明確

在進入21世紀以后，我國教育發(fā)展快速且規(guī)模龐大，不過從地方終身教育立法的橫向維度看，單行法是存在較多內(nèi)容重復的，它為某些地方立法的實施帶來較大困難。我國在近年來積極學習日本教育做法，將國家及地方的教育視為是一項典型的社會活動，結(jié)合活動主體、內(nèi)容以及外部關系明確分類活動標準。這也為地方終身教育立法建設提供了一定參考標準。

2.對地方終身教育立法的橫向結(jié)構設計

依據(jù)我國傳統(tǒng)的教育單行法基本內(nèi)容與地方終身教育立法的橫向結(jié)構設計理念，首先地方就應該嚴格遵照《教育法》明確教育主體、教育活動與教育支持三大板塊內(nèi)容。然后在教育主體中融入終身學習促進法，結(jié)合《公立學校法》《民辦教育促進法》《學前教育法》《義務教育法》《職業(yè)教育法》《繼續(xù)教育法》等內(nèi)容構建地方終身教育立法框架。橫向結(jié)合已有的《義務教育法》、《職業(yè)教育法》等，相應增補《學前教育法》和《繼續(xù)教育法》，極大豐富教育活動類型，再制定《學業(yè)學位法》、《招生考試法》基本完善“教育活動過程”單行法內(nèi)容，為地方終身教育立法奠定良好的法律基礎。再一點，要將《督促評估法》與《教育投入法》歸類于“教育支持”模塊中。

基于上述幾點，我國的地方終身教育立法橫向結(jié)構設計就已經(jīng)初步完成，它能夠為地方“學習型社會”的構建創(chuàng)造有利條件，也能將終身教育理念貫穿于國家教育法律體系始終，強烈體現(xiàn)終身教育法制建設的有效性與合規(guī)性。當然，也要保證地方終身教育立法與其他立法內(nèi)容之間的貫通性，更多側(cè)重于學生自身教育教學制度以及學校教育機構的法律體系設置來豐富地方終身教育立法內(nèi)容，保證新立法的健康有序發(fā)展?[2]。

三、地方終身教育立法的建議

地方終身教育立法必須在已有立法的基礎上借鑒海外的“終身學習”創(chuàng)新理念，始終明確對學習者學習權限的有效保護。為此，本文也基于地方終身教育立法提出了以下建議。

首先，應該明確我國需要建設的是“立德樹人”的良性發(fā)展學習型社會，要迎合具有中國特色社會主義的價值觀與共同理想，強調(diào)通過終身學習來培養(yǎng)人生正確的人生觀、價值觀與世界觀，同時明確公民所享有的具體學習權利和主體地位，也要強調(diào)所有學習者接受教育權限的平等。例如可建立“全薪學習假”制度和“進修弱勢補償制度”項目，為地方終身教育立法創(chuàng)造更好人文教育環(huán)境。其次，應該建立具有廣泛意義的學習者學習成果認證制度。結(jié)合國家正在制訂的資歷框架建立非正規(guī)、非正式的學習成果鑒定與認證機制。實際上，這就是圍繞地方終身教育立法所構建的開放式終身教育體系，它希望全面促進地方終身教育成果，同時建立地方教育資源優(yōu)勢，保證每一名公民都能在同等條件下享有同樣的競爭優(yōu)先權，進而激發(fā)所有公民良好的個人學習權益自覺意識。最后，要明確地方終身教育立法中有關教育權利的救濟途徑和救濟主體，并賦予他們相應的法律責任。地方終身教育立法應該借鑒消費者權益保護法相關經(jīng)驗，建立學習者協(xié)會。地方終身教育立法的作用就是賦予學習者協(xié)會中所有成員一定的合法權限與公益職責，通過民眾監(jiān)督的形式監(jiān)督公民學習情況，對損害“終身教育”的不良社會行為加以懲治，樹立地方終身教育立法的社會公益性與權威性?[3]。

四、總結(jié)

結(jié)合相關省市已出臺的《終身學習促進條例》，積極思考橫向立法結(jié)構設計，并圍繞公民權保障核心展開，不斷完善終身教育理論發(fā)展與實踐立法執(zhí)行體系，為國家教育注入新元素、新活力，以促進國家教育發(fā)展的全面向前發(fā)展。

[參考文獻]

[1]張璇.地方《終身教育促進條例》的現(xiàn)實局限與立法建議[J].中國遠程教育（綜合版），2018（6）：50-57，67.

[2]韓秋茹，等.論終身教育立法的價值探尋與實踐建構 ——基于終身教育地方立法的文本比較[J].當代繼續(xù)教育，2018，36（3）：75-80.

[3]張璇.地方《終身學習促進條例》的立法選擇——基于教育法律體系的整體視野[J].成人教育，2018，38（5）：1-6.

[責任編輯?張宇龍]