基于財務內控的行政事業(yè)資產采購全過程智能化管理研究

張菁菁 邱寶安 黃光

摘 要：隨著近幾年行政事業(yè)資產采購規(guī)模的增加，行政事業(yè)資產采購監(jiān)管也越來越依賴信息科技手段進行智能化管理。行政事業(yè)資產采購系統(tǒng)和財務內控系統(tǒng)信息之間的有效共享以及行政事業(yè)資產采購全過程的有效監(jiān)控和管理，是決定整個行政事業(yè)資產采購管理工作水平的重要因素。本文從財務內控視角對行政事業(yè)資產采購全過程的智能化管理進行研究分析，對資產采購全過程進行智能化設計、研發(fā)和應用，提高資產采購管理水平，實現(xiàn)資產采購全過程的不間斷監(jiān)管。

關鍵詞：財務內控;資產采購;智能化管理

一、引言

近幾年來，行政事業(yè)資產采購規(guī)模不斷擴大，2013年全國政府采購規(guī)模達1.6萬億，2016年達3.1 萬億元人民幣，已占國家財政支出的11%，三年間采購規(guī)模翻了近一倍，采購資金逐年增長，采購范圍也由傳統(tǒng)的以貨物類為主變?yōu)樨浳镱悺⒎疹惻c工程類三者結合。政府采購規(guī)模，尤其是行政事業(yè)資產采購規(guī)模的迅速擴大，對采購的監(jiān)管提出了巨大的挑戰(zhàn)，采購資金效率低下、采購信息不透明以及尋租現(xiàn)象嚴重等問題急需解決。

行政事業(yè)資產采購智能化管理是現(xiàn)代行政事業(yè)資產采購的發(fā)展趨勢，其將信息技術和大數(shù)據思維應用到資產采購的全過程，有利于實現(xiàn)行政事業(yè)資產采購的現(xiàn)代化管理。而且，由于行政事業(yè)資產采購涉及采購資金預算、資金投入、資產轉固等一系列財務內控管理緊密相關的事項，在行政事業(yè)資產采購全過程中引入財務內控管理理念，有利于提高資產管理效率。

而現(xiàn)行的行政事業(yè)資產采購智能化管理體系雖然已有部分工作成效，但在資產采購全過程管理的把控方面以及和財務內控系統(tǒng)相關聯(lián)方面，仍存在著缺陷，如各環(huán)節(jié)的采購信息未能實現(xiàn)互聯(lián)互通、采購資金內部控制力度不足等。本文的研究目的在于分析目前行政事業(yè)資產采購智能化管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，并結合財務內控需求研究資產采購全過程智能化管理。

當前我國針對行政事業(yè)資產采購的研究大都是從政府采購制度和采購信息化管理的角度展開的，這奠定了政府采購理論的基礎，但在解釋目前行政事業(yè)資產采購出現(xiàn)的一系列新問題上較為乏力。因此，本文立足于財務內控和資產采購全過程的角度，利用財務內控的手段實現(xiàn)行政事業(yè)資產采購的全過程智能化管理。

二、我國行政事業(yè)資產采購的發(fā)展現(xiàn)狀

我國行政事業(yè)資產采購信息化建設從21世紀初期開始，至今已走過十多個年頭。期間，行政事業(yè)資產采購的法律體系不斷完善，各種各樣的政府采購網站如雨后春筍般出現(xiàn)，在采購流程中扮演著信息發(fā)布者、網上管理供應商、采購人、商品信息和評審專家等數(shù)據庫的角色。政府采購智能化建設在不斷完善，總的來說已經實現(xiàn)了采購流程的電子化和無紙化。

1.行政事業(yè)資產采購的相關法規(guī)

我國目前在政府采購和招標投標上的法律體系日漸成熟，為行政事業(yè)資產采購提供了良好的行業(yè)規(guī)范和行為指導。這一系列法規(guī)的實施有利于進一步促進政府采購的規(guī)范化、法制化，構建規(guī)范透明、公平競爭、監(jiān)督到位、嚴格問責的政府采購工作機制。

2000年1月1日起正式實施的《中華人民共和國招標投標法》規(guī)定了招標投標的范圍、原則、方式以及其他詳細事項。2003年1月1日起正式實施的《中華人民共和國政府采購法》對政府采購的含義、采購主體、采購對象、采購方式以及采購目錄等方面進行了詳細規(guī)定。2012年2月1日起實施的《中華人民共和國招標投標法實施條例》對招標投標中的招投標、開標、評標和中標、投訴與處理以及法律責任等方面做了詳細要求。2015年3月1日起實施的《中華人民共和國政府采購法實施條例》對電子采購、非招標采購方式的適用情形和操作程序等，做了較為明確的規(guī)定。

2.行政事業(yè)資產采購的智能化管理實踐

在采購法和招標投標法的指導下，我國行政事業(yè)單位的資產采購管理逐漸實現(xiàn)現(xiàn)代化，智能化管理工作不斷進步。中央政府和地方政府的資產采購管理部門均對本管轄區(qū)域內的行政事業(yè)單位的資產采購行為進行規(guī)范管理，目前已形成一部分具有代表性的管理模式。

由中央國家機關政府采購中心主辦的中國政府采購網在2004年1月10日投入使用，目前已形成了“一網三庫五系統(tǒng)”的政府采購智能化管理體系。

地方政府在行政事業(yè)資產采購的管理實踐中，也出現(xiàn)了一些比較成功的智能化管理的例子。比如遼寧省財政廳在2017年推行的“一地入庫，全省通用”模式，大大簡化了行政事業(yè)資產采購供應商的入庫程序。云南省政府在2017年開展了政府采購信息網站改造和升級工作，通過互聯(lián)網平臺實現(xiàn)了對行政事業(yè)資產采購流程的全程監(jiān)督和管理。2017年，浙江省推出政府采購智能化建設三年規(guī)劃，旨在建設全省政府采購智能化體系，這一體系包括兩部分：基于政務專有云的政府采購管理系統(tǒng)、基于互聯(lián)網公有云的政采云平臺。采用網絡系統(tǒng)來實現(xiàn)資產采購智能化、智能化管理的地方政府實踐案例還有很多，如長春市政府采用的網上招投標系統(tǒng)、深圳市政府采用的電子招投標系統(tǒng)、佛山市南海區(qū)政府采用的供應商管理評價系統(tǒng)和市場調研系統(tǒng)等等。

三、我國行政事業(yè)資產采購智能化管理存在的問題

1.我國行政事業(yè)資產采購智能化管理中缺乏財務內控理念

財務內控指的是單位為了實現(xiàn)對資金的嚴格控制和合理利用，而在單位內部對財務活動采取的自我調整、約束、計劃、評級和控制的一系列手段、方法和工具的總和。根據COSO內部控制理論，財務內部控制的基本要素包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監(jiān)督。目前我國行政事業(yè)資產采購基本實現(xiàn)了信息化管理，建立了行政事業(yè)資產采購管理系統(tǒng)，但大部分行政事業(yè)資產采購系統(tǒng)中缺乏財務內控理念，這主要體現(xiàn)在：

（1）行政事業(yè)資產采購系統(tǒng)設計僅考慮采購項目這一環(huán)節(jié)，缺乏基于財務內控的全過程監(jiān)督管理理念。脫離財務內控系統(tǒng)的資產采購系統(tǒng)無法建立全程的監(jiān)督管理體系，在資產采購全過程中無法準確把握各個環(huán)節(jié)的控制點，無法對單位采購項目數(shù)據進行有效挖掘和分析，從而形成科學合理的分析結果，不利于監(jiān)督管理工作的開展。

（2）行政事業(yè)資產采購系統(tǒng)與各單位財務內控系統(tǒng)信息未能實現(xiàn)共享。在實踐操作中單獨一項采購項目在采購系統(tǒng)和財務系統(tǒng)以及其他內控系統(tǒng)中辦理程序重復，甚至因為程序重復原因和各環(huán)節(jié)辦理時限差的原因，導致采購項目立項到驗收整個流程辦理時間較長。

2.我國行政事業(yè)資產采購智能化管理標準建設滯后

我國行政事業(yè)資產采購在21世紀初期便已經開始了信息化管理實踐，但如今仍然缺乏國家層面的針對行政事業(yè)資產采購信息化建設和應用的行業(yè)標準。并且，各省在信息化實踐過程中，由于技術能力高低不一和工作模式不同，導致信息化水平參差不齊，行政事業(yè)資產采購信息化管理模式各有千秋。在政府采購實踐中，各地采購信息化模式的不同導致了采購商在參加各地政府采購項目之前需要詳細了解當?shù)氐牟少徚鞒毯托畔⒒Ｊ?，這在一定程度上增加了采購商的工作量，并且很有可能會因為信息不對稱或者操作方式不對而錯過了采購投標機會。

3.我國行政事業(yè)資產智能化采購信息共享能力不高

當前我國各地的政府采購智能化建設多由當?shù)氐呢斦块T或集中的采購機構來負責，且由于各地信息化技術不一、政府支持力度的差異，信息共享機制遲遲未能建立起來，信息阻塞現(xiàn)象較為嚴重。

第一，政府采購項目信息共享能力較低。目前我國并不是全部的政府采購信息都能在中國政府采購網上發(fā)布，而只有一些公開招標項目的信息才要求在中國政府采購網上統(tǒng)一發(fā)布，其他的非公開招標的采購信息往往只能在地方的政府采購網上發(fā)布，采購信息沒有統(tǒng)一的發(fā)布渠道。

第二，供應商的商品信息共享能力不足。目前我國的政府采購網站眾多，導致供應商無法在所有采購網站上注冊，而一般會較多地選擇本地的政府采購網來發(fā)布自己的商品供應信息。如此使得商品供應信息的本土化傾向嚴重，供應信息共享能力不足。

第三，行政事業(yè)資產智能化管理系統(tǒng)信息與單位內部的財務內控信息化系統(tǒng)信息共享水平低，導致工作程序復雜。

4.行政事業(yè)資產采購項目的全過程管理水平較低

我國行政事業(yè)單位政府采購制度發(fā)展時間較短，采購智能化也是近十年來才逐漸在個別省份實施，再加上信息技術不成熟、采購信息未能實現(xiàn)聯(lián)通，導致在采購過程中出現(xiàn)部分分散。采購全過程涉及預算管理、項目管理、采購過程的成本控制以及合同管理等等，但目前行政事業(yè)單位的政府采購大多注重對采購成本的控制，缺乏全過程管理意識，導致在采購過程中信息不流通，這在一定程度上加重了采購成本。

5.行政事業(yè)資產采購智能化工作缺乏相關的配套條件

我國政府采購信息化建設較晚，導致我國行政事業(yè)資產采購智能化進程較為緩慢，資產采購智能化水平不高。究其原因，主要是缺乏相關的專業(yè)人才和基礎設施等配套條件。一方面，目前我國政府部門的采購隊伍大部分以非專業(yè)人員為主，而既能熟悉采購法規(guī)又能熟練掌握信息化技術的專業(yè)人才更是少之又少;另一方面，近年來雖然我國信息技術發(fā)展速度較快，基礎設施覆蓋面積大大增加，但人均覆蓋率還低于發(fā)達國家水平，達不到完全信息化的程度，難以滿足政府采購智能化管理的需求。

三、完善我國政府采購智能化的對策建議

1.加強采購過程的財務內控，實現(xiàn)采購全過程管理

財務內控是內部控制制度的核心部分，也是行政事業(yè)資產采購的重要管理手段。行政事業(yè)單位在采購過程中加強財務內控，能夠更好地管理采購全過程。為此，需要利用資產采購信息管理系統(tǒng)，通過智能化手段，讓財務內控在以下關鍵點發(fā)揮作用。

（1）加強預算管理和采購資金管理的結合，合理安排預算控制。預算管理與采購資金管理是采購過程中相輔相成、互相促進的兩個方面?？茖W的預算管理能夠更好地制定采購計劃，從而實現(xiàn)采購資金的有效利用;采購資金的合理使用，能夠確保采購項目的有效完成，從而為下一次預算提供詳細的決策信息。因此，需加強采購的預算管理和資金管理的結合，強化財務控制在預算管理和資金管理中的作用。

（2）加強采購過程的監(jiān)督，確保合法性和合規(guī)性。行政事業(yè)資產采購須符合公平、公正、公開的原則，這就意味著，政府采購的資金信息必須對社會公眾公開，采購過程接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)“陽光采購”。財務內控是確保在行政事業(yè)資產采購中資金信息公開的關鍵，為此需要加強采購的財務控制，確保采購資金使用的合法性與和合規(guī)性。

（3）建設各業(yè)務信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通機制。行政事業(yè)資產采購智能化建設離不開信息系統(tǒng)，采購全過程管理更離不開其他業(yè)務的信息支持，為此要打造各業(yè)務信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通機制，以財務內控系統(tǒng)為核心，使各業(yè)務系統(tǒng)在智能化上互聯(lián)互通，打通各種信息流，建設包括財務核算系統(tǒng)、項目管理系統(tǒng)、預算系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)的聯(lián)合機制。

（4）建立采購項目實時監(jiān)控的預報警機制。采購過程是否符合法律法規(guī)需要監(jiān)督，但往往有些時候監(jiān)督機制受到部分官員的阻礙未能正常發(fā)揮作用。為此，需要利用財務內控手段，通過采購資金使用智能化系統(tǒng)實時監(jiān)控采購資金是否正常使用、采購項目是否按時執(zhí)行，當資金流出現(xiàn)不合理運用時，通過預報警機制及時向監(jiān)管部門發(fā)出指示。

2.加強立法工作，打造行政事業(yè)資產采購智能化管理的良好法律環(huán)境

要夯實政府采購的相關法律基礎，完善行政事業(yè)資產采購的法律體系，針對《中國政府采購法》及其實施條例、《中國政府招標投標法》及其實施條例在實踐過程中出現(xiàn)的問題，要及時制定相關的修正案給予補充完整。另外，也要繼續(xù)完善《預算法》等配套法規(guī)，只有不斷完善法律體系，才能保障我國行政事業(yè)資產采購的良性、和諧與健康發(fā)展。

3.加強配套工作建設，保障行政事業(yè)資產采購智能化管理的可持續(xù)發(fā)展

一是需要提升行政事業(yè)單位資產采購人員素質，加大對行政事業(yè)資產采購相關主體的教育培訓工作，提高采購人員的專業(yè)技能和業(yè)務素質，促進整個采購行業(yè)從業(yè)人員素質實現(xiàn)質的飛躍，為行政事業(yè)資產采購智能化管理提供充足的人力資源儲備和可持續(xù)發(fā)展的動力。

二是要加大信息技術基礎設施的發(fā)展力度，實現(xiàn)信息技術全范圍覆蓋，確保各地區(qū)能夠享有行政事業(yè)資產采購智能化的基礎條件。另外，要建立可靠的安全保障體系，通過建立統(tǒng)一的政府采購身份實名認證系統(tǒng)，實行電子簽名和數(shù)據加密，進一步切實保障采購信息和財政資金的安全。

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（責任編輯：蘭卡）