領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定探析

游春

摘要：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的一個(gè)新領(lǐng)域，也是我國(guó)全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》和《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》等文件明確要求審計(jì)要界定責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)。但我國(guó)有關(guān)地方政府和自然資源、環(huán)境保護(hù)等主管部門自身法律責(zé)任的法律條款少且還停留在合規(guī)性階段，環(huán)境污染特有的復(fù)雜性、流動(dòng)性、時(shí)滯性等特性，使領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的履職責(zé)任難以界定。可通過提高相關(guān)立法的科學(xué)性和系統(tǒng)性，完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，提高區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)水平等方法提高領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定水平。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn);離任審計(jì);責(zé)任界定

2015年11月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，要求在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中要界定責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。2017年6月，中央全面深化改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)客觀評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，且審計(jì)涉及對(duì)象眾多、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，及審計(jì)理論研究工作者均是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。在審計(jì)試點(diǎn)中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過拓展審計(jì)思維、創(chuàng)新審計(jì)理念，引入“3S”技術(shù)和大數(shù)據(jù)審計(jì)等方法，在“審什么、如何審”方面取得了較好的經(jīng)驗(yàn)成果。但在責(zé)任界定方面，無論理論研究成果還是審計(jì)經(jīng)驗(yàn)都相對(duì)匱乏，筆者根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中責(zé)任界定還存在一些難點(diǎn)，需要在審計(jì)理論研究和審計(jì)實(shí)踐中探索解決。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定的現(xiàn)狀

1.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定的研究較少

我國(guó)有關(guān)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究自2014年開始逐漸展開，學(xué)者主要提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐過程中所存在的問題，并根據(jù)問題提出一些解決問題的對(duì)策。目前幾乎沒有專門針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定的相關(guān)研究，關(guān)于審計(jì)中責(zé)任界定問題，在文獻(xiàn)中只是作為審計(jì)實(shí)踐中存在的一個(gè)難點(diǎn)提出，缺乏系統(tǒng)性和條理性的分析梳理。李思瑩根據(jù)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中責(zé)任界定存在的如何區(qū)分多部分各自的責(zé)任、相鄰區(qū)域各自的責(zé)任、前任與現(xiàn)任各自的責(zé)任等問題，運(yùn)用管理矩陣，設(shè)計(jì)出責(zé)任界定問題交叉表，對(duì)責(zé)任認(rèn)定問題存在的問題進(jìn)行歸集整理并提出改良建議。但理論研究與審計(jì)實(shí)踐還存在一定程度的脫節(jié)，研究成果難以有效指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐。

2.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不足

2015年以來，審計(jì)署圍繞“審什么、怎么審、如何進(jìn)行評(píng)價(jià)”積極組織開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，截至2017年10月，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目827個(gè)，涉及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。2018年，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開，對(duì)各級(jí)政府和自然資源主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展審計(jì)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)實(shí)踐中通過總結(jié)交流、相互啟發(fā)借鑒，推動(dòng)了審計(jì)實(shí)務(wù)能力的提高。但自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)依然存在責(zé)任界定難的問題，除常規(guī)的對(duì)責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)理解不透、把握標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)等方面的原因外，主要由于自然資源資產(chǎn)在時(shí)間上、空間上的特殊性導(dǎo)致。目前，有關(guān)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定的難點(diǎn)

（一）有關(guān)法律不健全，相關(guān)責(zé)任界定難。

1.關(guān)于地方政府和自然資源、環(huán)境保護(hù)等主管部門自身法律責(zé)任的法律條款少且還停留在合規(guī)性階段

我國(guó)已形成了較為完善的自然資源及環(huán)境保護(hù)的法律體系。以環(huán)境法律體系為例，形成了以《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主體，包括環(huán)境保護(hù)單行法、相關(guān)法、行政法、環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性規(guī)章在內(nèi)的環(huán)境法律體系。這些法律都明確了地方各級(jí)人民政府為本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。森林、礦產(chǎn)、草原等自然資源的法律與環(huán)境保護(hù)法類似，地方政府和自然資源主管部門為自然資源的主要監(jiān)管者。

我國(guó)自然資源及環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律有關(guān)地方政府和主管部門法律責(zé)任的條款少。以環(huán)境法律體系為例，我國(guó)的環(huán)境法律體系的立法原則為“誰污染誰治理”，以企業(yè)作為被動(dòng)的環(huán)境治理主體，在環(huán)境法律法規(guī)的法律責(zé)任部分多為地方政府及環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)排污者的處理處罰，涉及地方政府及環(huán)境保護(hù)主管部門自身法律責(zé)任的條款較少且僅停留在合規(guī)性階段。如2015年1月開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中，僅有一條涉及追究地方政府及環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的法律責(zé)任，主要行為包括違規(guī)準(zhǔn)予行政許可、包庇環(huán)境違法行為、未依法責(zé)令停業(yè)或關(guān)閉、未對(duì)環(huán)境違規(guī)問題及時(shí)查處、篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、擠占挪用排污費(fèi)等，均為地方政府和環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門履行基本的環(huán)境管理職能不到位的法律責(zé)任，未涉及領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)決策造成環(huán)境損害應(yīng)追究的法律責(zé)任。森林、礦產(chǎn)、草原等自然資源的法律與環(huán)境保護(hù)法類似，法律責(zé)任的對(duì)象多為對(duì)自然資源資產(chǎn)使用單位和個(gè)人，地方政府和自然資源主管部門主要為監(jiān)管者，對(duì)自然資源類違法違規(guī)問題進(jìn)行認(rèn)定并進(jìn)行行政處理處罰，涉及地方政府及主管部門自身法律責(zé)任的條款較少且僅停留在合規(guī)性階段。

2.現(xiàn)有的責(zé)任追究辦法有待進(jìn)一步完善，提高可操作性

2015年8月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，該辦法對(duì)4類干部共提出25種追責(zé)情形，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況審計(jì)提供了依據(jù)。但是責(zé)任追究辦法和相關(guān)實(shí)施細(xì)則中的追責(zé)情形只是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)保職責(zé)的一部分，其他需追責(zé)的情形還有待進(jìn)一步完善。且責(zé)任追究辦法中所列的追責(zé)情形如處置不力、執(zhí)行不力、后果嚴(yán)重等，沒有具體的量化指標(biāo)，對(duì)于開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)來說，難以應(yīng)用。

2016年，各省根據(jù)上述責(zé)任追究辦法制定了符合本省實(shí)際情況的實(shí)施細(xì)則，明確了應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任、應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任、應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)影響應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任的情形和應(yīng)從重追究責(zé)任的情節(jié)，明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究方式。但實(shí)施細(xì)則與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的責(zé)任界定還不能完全對(duì)接，可操作性還有待提高。

（二）環(huán)境污染特有的復(fù)雜性、流動(dòng)性、時(shí)滯性等特性使相關(guān)責(zé)任界定難

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容包括自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況，其中生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況由于環(huán)境污染在時(shí)間和空間上的特殊性，相關(guān)責(zé)任界定更為困難。

1.環(huán)境污染的復(fù)雜性使相關(guān)責(zé)任界定難

環(huán)境中污染物種類繁多，并且這些污染物常常是經(jīng)過轉(zhuǎn)化、代謝、富集等各種反應(yīng)后，才導(dǎo)致污染損害。同時(shí)，不同污染物之間可以起協(xié)同疊加作用，也可以起抑制作用，使得環(huán)境問題非常復(fù)雜。以重金屬污染為例，重金屬污染物通過廢氣或污水的排放進(jìn)入環(huán)境，首先污染水體和大氣，再通過污水灌溉或大氣沉降污染土壤，進(jìn)而進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品中，最后通過飲用水和食物被人體攝入，危害人體健康。在這個(gè)過程中，重金屬污染物的種類、價(jià)態(tài)，土壤的理化性質(zhì)，農(nóng)作物的種類，人的身體狀況等因素均對(duì)污染物的轉(zhuǎn)化、代謝、富集有影響。

筆者在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某地有較長(zhǎng)的礦產(chǎn)開發(fā)歷史，長(zhǎng)期的粗放型開發(fā)導(dǎo)致該地區(qū)水體、土壤中重金屬濃度均超標(biāo)，礦區(qū)居民飲用水及部分農(nóng)副產(chǎn)品中重金屬含量也超標(biāo)。從統(tǒng)計(jì)學(xué)上來看，該地區(qū)癌癥發(fā)病率明顯高于其他地區(qū)。但是，一方面環(huán)保、疾控等相關(guān)部門可以提供的監(jiān)測(cè)資料還不能真實(shí)、完整的反映整個(gè)污染鏈條的情況，另一方面飲用水及農(nóng)副產(chǎn)品重金屬超標(biāo)與癌癥發(fā)病率的關(guān)聯(lián)性需要嚴(yán)密的科學(xué)論證，審計(jì)部門難以對(duì)此進(jìn)行認(rèn)定并界定領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任。

2.環(huán)境污染的流動(dòng)性使相關(guān)責(zé)任界定難

由于水、大氣等自然資源可跨區(qū)域運(yùn)動(dòng)，因此水體、大氣中的污染物具有流動(dòng)性，區(qū)域外生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的污染物會(huì)隨著水流、大氣運(yùn)動(dòng)等進(jìn)入本區(qū)域并影響本區(qū)域的環(huán)境。以北京大氣污染為例，專家普遍認(rèn)同北京的霧霾主要是不利氣象條件與多種污染物源排放共同作用的結(jié)果，污染源包括燃煤、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)污染、揚(yáng)塵等，其中燃煤污染源主要為河北、天津地區(qū)的中小鍋爐的燃煤排放，工業(yè)污染源主要是北京及周邊地區(qū)的鋼鐵、石化和建材等工業(yè)。但是，無論學(xué)術(shù)界還是政府對(duì)于起主要作用的污染源均存在爭(zhēng)議，有人認(rèn)為是外源性的燃煤、工業(yè)污染是主因，也有人認(rèn)為是內(nèi)源性的本地機(jī)動(dòng)車尾氣排放是主因。

在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，空氣優(yōu)良天數(shù)是評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)履行情況的一項(xiàng)重要審計(jì)指標(biāo)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)依法依規(guī)完成各項(xiàng)大氣污染防治工作，而本區(qū)域空氣優(yōu)良天數(shù)未達(dá)標(biāo)，且有資料顯示該區(qū)域外源性、內(nèi)源性污染并存，則審計(jì)人員難以界定領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任。

3.環(huán)境污染的時(shí)滯性使責(zé)任難以界定

環(huán)境污染的時(shí)滯性分為兩個(gè)層次，一是由于環(huán)境本身具有自凈能力，但環(huán)境的自凈能力是有限的，如果某種污染物的排放超過環(huán)境的自凈能力，環(huán)境所不能消化掉的那部分污染物就會(huì)慢慢地蓄積起來，最終導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生。因此，有些環(huán)境污染問題爆發(fā)的時(shí)間滯后于污染行為發(fā)生的時(shí)間。二是由于污染物具有可富集性，當(dāng)外部環(huán)境理化性質(zhì)發(fā)生變化或外部污染物濃度降低時(shí)，富集的污染物可從載體上釋放出來，形成新的污染源，因此實(shí)施污染治理措施后其治污效果的體現(xiàn)具有滯后性。以太湖水污染為例，太湖在20世紀(jì)80年代水質(zhì)良好，符合飲用水源地二類水質(zhì)要求，而后隨著長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、生活污染均排入太湖，導(dǎo)致水質(zhì)逐年惡化，自1998年太湖開始大規(guī)模暴發(fā)藍(lán)藻，在2007年太湖藍(lán)藻提前暴發(fā)，污染了無錫市自來水水源地，引起了無錫市飲用水危機(jī)。而自2007年至今，經(jīng)過八年的治理，太湖無錫流域的治理才初見成效，水質(zhì)由劣五類水變?yōu)槲孱愃?。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)發(fā)生大規(guī)模環(huán)境污染事件時(shí)，如何界定時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，如何界定前任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)科學(xué)決策，為環(huán)境治理做出積極貢獻(xiàn)而在環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)上無法體現(xiàn)時(shí)，如何對(duì)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，體現(xiàn)客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、終身追究的原則，是審計(jì)人員在領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任界定中的一個(gè)難點(diǎn)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定的對(duì)策

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，上述領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況責(zé)任界定難的問題，需要各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供定責(zé)依據(jù)。

一是要提高相關(guān)立法的科學(xué)性和系統(tǒng)性，完成立法從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。在立法中要體現(xiàn)企業(yè)、居民和政府三方的環(huán)境責(zé)任，特別是對(duì)于政府來說，不僅應(yīng)承擔(dān)管理的職能，也應(yīng)承擔(dān)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任。由于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事前預(yù)防與事后治理相比，無論是投入的成本還是產(chǎn)生的效益，事前預(yù)防均有比較明顯的優(yōu)勢(shì)，因此政府的事前決策顯得更為重要，應(yīng)在立法中界定領(lǐng)導(dǎo)干部履職過程中的各項(xiàng)決策對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二是完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，與現(xiàn)有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等責(zé)任追究的法律法規(guī)有效銜接，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的可量化性，提高責(zé)任界定辦法的可操作性。在完善環(huán)境績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的過程中，充分體現(xiàn)指標(biāo)的層次性，全面覆蓋職能指標(biāo)、效益指標(biāo)和潛力指標(biāo)。完善追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的相關(guān)法律法規(guī)，除對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為進(jìn)行界定外，對(duì)損害行為的危害程度進(jìn)行量化分級(jí)。

三是完善生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)資料，提高區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)水平，科學(xué)界定領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。建立系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)信息庫(kù)，全面掌握生態(tài)環(huán)境中各種資源及污染物的分布情況、變化趨勢(shì)。加大政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的科研投入，提高對(duì)區(qū)域環(huán)境問題成因的分析能力和對(duì)區(qū)域環(huán)境的評(píng)價(jià)能力，通過翔實(shí)的基礎(chǔ)資料和科學(xué)的分析方法消除環(huán)境問題固有特性對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況責(zé)任界定的影響。

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