協(xié)同參與模型視角下公民組織管理創(chuàng)新研究

趙穎

摘 要：改革開放以來，隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，中國社會(huì)管理模型由過去的“大政府，小社會(huì)”向“大社會(huì)，小政府”轉(zhuǎn)變。政府逐漸從全能主義的政治集權(quán)體制中擺脫出來，向引導(dǎo)社會(huì)公共管理過渡。從公民的視角來看，公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、話語表達(dá)、自我組織、自我管理等的空間均逐漸被釋放出來，體現(xiàn)公民不同訴求的各種公民組織也隨之應(yīng)運(yùn)而生。公共參與作為一種獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的第三種力量以個(gè)人、團(tuán)體等各種各樣的組織形式和不同的行動(dòng)方法、行動(dòng)策略開始逐步在社會(huì)公共事務(wù)的管理和服務(wù)中發(fā)揮其巨大的能力和作用。

關(guān)鍵詞：公民組織;社會(huì)管理創(chuàng)新;協(xié)同參與模型

一、我國公民組織發(fā)展的問題分析

1政府對(duì)公民組織制度性限制太嚴(yán)

雖然隨著政治體制改革的深入，政治環(huán)境相對(duì)寬松，但是由于政府方面往往會(huì)考慮公民組織對(duì)其政權(quán)穩(wěn)定所帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)，公民組織在實(shí)際的組建過程中，仍然會(huì)受到政府極大的限制和阻礙。首先，按規(guī)定，所有社會(huì)組織的注冊(cè)登記都需要兩個(gè)部門的批準(zhǔn)：一個(gè)是業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)審核，另一個(gè)是登記主管部門的登記審核。換言之，尋找適合并同意負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)主管單位成為公民組織建立過程中的第一道“坎”。從很大程度上限制了公民組織合法身份的獲得，也就從源頭上限制了公民組織的正常發(fā)展。其次，在公民組織的運(yùn)行和發(fā)展過程中，雙重管理體制也使得公民組織在實(shí)際運(yùn)營過程中不得不面對(duì)多個(gè)部門的共同管理和壓力，這也就在無形中增加了其運(yùn)營的政治成本，限制了其活動(dòng)的靈活性和多樣性。

2缺乏有效的法律保障

一個(gè)完善的法律法規(guī)體系能夠?yàn)橐粋€(gè)組織的建設(shè)發(fā)展提供正確的活動(dòng)方向和指南，也能夠提供權(quán)威的、必要的政策性保護(hù)。但目前針對(duì)公民組織的法律法規(guī)，只有國務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，真正意義上的具有法律效應(yīng)的關(guān)于公民組織的法律尚沒有產(chǎn)生。

3公眾認(rèn)可度與公信度缺乏保障

在中國傳統(tǒng)背景下，相對(duì)于一些新興的公民組織，民眾對(duì)政府的依賴程度依然較高。同時(shí)，很多的民間公民組織在注重項(xiàng)目規(guī)劃和開展的同時(shí)往往忽視了自我宣傳和推銷，很少能夠在各個(gè)環(huán)節(jié)有效的向社會(huì)民眾展示自己的工作和成效。由于這種自我展示觀念的缺少以及展示渠道和展示手段的不暢的客觀現(xiàn)實(shí)使得很多民間公民組織，特別是一些小規(guī)模的公民組織只是在自己活動(dòng)的領(lǐng)域和范圍內(nèi)發(fā)展，而無法在比較大的社會(huì)圈子內(nèi)形成比較大的影響力。加之公民組織本身透明度還不夠等原因，普通公民對(duì)于其認(rèn)知度和信任度有限。

二、協(xié)同參與型公民組織發(fā)展的保障性對(duì)策

.1國家提供相應(yīng)的法律法規(guī)保障

完善的法律法規(guī)體系可以為公民組織的存在、運(yùn)轉(zhuǎn)、活動(dòng)提供政策性和方向性的支持。目前中國出臺(tái)的公民組織相關(guān)法律法規(guī)都是以政府為主導(dǎo)，對(duì)公民組織進(jìn)行管理為主要內(nèi)容。而政府對(duì)參與型的公民組織應(yīng)該起到一個(gè)監(jiān)督和幫助的作用?；谶@種關(guān)系，原有的法律體系并不能對(duì)公民組織的活動(dòng)起到有效保障作用，也無法有效地實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督幫助的關(guān)系。因此需要在現(xiàn)行公民組織相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充制定和修改。

2政府放松對(duì)公民組織的管制

政府應(yīng)該對(duì)參與型的公民組織起到監(jiān)督作用。在國家的法律法規(guī)保障了公民組織寬松、穩(wěn)定的運(yùn)作環(huán)境后，就涉及到具體管制執(zhí)行的機(jī)構(gòu)——政府相關(guān)部門。中國公民組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要涉及政府部門的流程包括公民組織成立的登記，公民組織活動(dòng)場(chǎng)地的審批，活動(dòng)內(nèi)容的登記備案，公民組織法人的登記在冊(cè)，公民組織年度財(cái)政審核等。目前這些都由民政部門完成，但是隨著公民組織的壯大，民政部門將不堪重負(fù)。這就會(huì)造成好的政策在具體實(shí)施過程中的“惡的結(jié)果”，從而阻礙公民組織的發(fā)展壯大以及開展的正?；顒?dòng)。為此，首先應(yīng)該簡化公民組織辦事程序，其次可以考慮設(shè)立專門的部門對(duì)公民組織進(jìn)行專項(xiàng)管理，再次可以考慮以抽檢與定期審核相結(jié)合的方式評(píng)定組織的獨(dú)立活動(dòng)能力，在此基礎(chǔ)上差別化精簡辦事流程，提高政府工作效率。這樣，既符合政府本身的改革方向，也方便了公民組織的辦事流程，有利于公民組織的發(fā)展壯大。

3公共輿論作用的發(fā)揮

公共輿論是政府以外的重要力量來源之一，包括訴求的集中形成、強(qiáng)大細(xì)微監(jiān)督作用、推動(dòng)促進(jìn)作用等。在未來公民組織發(fā)展過程中，公共輿論發(fā)揮著巨大的作用。首先，需要公眾輿論在社會(huì)上形成一種對(duì)公益事業(yè)的熱心關(guān)注。其次要營造良好的氛圍，鼓勵(lì)企業(yè)及個(gè)人積極參與非營利性活動(dòng)。再次要形成對(duì)政府的輿論壓力，促使政府下定決心將部分社會(huì)管理職能讓渡給社會(huì)及公民組織。政府與公民組織的活動(dòng)目標(biāo)需以公眾需求為導(dǎo)向，通過公共輿論集中反映的民意對(duì)政府或其他社會(huì)組織形成直接而巨大的壓力，從而迫使他們進(jìn)行行為的改進(jìn)。因此，最后還要對(duì)政府、公民組織進(jìn)行監(jiān)督，保證他們?cè)诜审w系下，各自履行自己的職責(zé)，從而保障協(xié)同參與模型正常運(yùn)行。

4政府對(duì)公民組織的監(jiān)督

在公民組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)及活動(dòng)中，政府要放寬對(duì)公民組織的限制。但是這個(gè)放寬并不是無限度、無邊界地放寬限制。政府還應(yīng)該對(duì)公民組織進(jìn)行一定的合理監(jiān)督，以保證公民組織的公益性、非營利性等基本屬性。具體來說，要嚴(yán)格審計(jì)公民組織的資金運(yùn)用方向，保證資金運(yùn)用在公益領(lǐng)域的比例。要審核公民組織管理結(jié)構(gòu)，保證公民組織的自愿性、獨(dú)立性，確保公民組織性質(zhì)不發(fā)生偏離和改變，例如民辦非企業(yè)類型的公民組織，就要確認(rèn)沒有國有資產(chǎn)注入到民辦非企業(yè)中去，確保沒有擁有政府行政編制和事業(yè)編制的人員在管理層擔(dān)任重要職務(wù)。要審核公民組織活動(dòng)內(nèi)容的公益性，確保公民組織活動(dòng)內(nèi)容的非營利性等。

三、結(jié) 論

基于參與型公民組織符合正和博弈，又符合政府和社會(huì)管理發(fā)展趨勢(shì)，而且能實(shí)現(xiàn)多方力量間的相互監(jiān)督與制衡的優(yōu)勢(shì)，提出中國公民組織的發(fā)展對(duì)策，即培植參與型公民組織。并提出了促進(jìn)參與型公民組織發(fā)展的保障性對(duì)策。繼而在此基礎(chǔ)上深化提出構(gòu)建中國公民組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新的機(jī)制——協(xié)同參與模型理論，通過對(duì)政府與公民組織的關(guān)系，政府與公民組織的角色定位，公民組織推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑三個(gè)方面的闡述了協(xié)同參與模型的運(yùn)行方式。然后從協(xié)同參與模型為政府、公民組織、社會(huì)帶來的外部效用說明了模型的可行性。最后結(jié)合公民組織發(fā)展現(xiàn)狀，從政府、公民組織、社會(huì)三個(gè)方面提出了促進(jìn)協(xié)同參與模型更好運(yùn)轉(zhuǎn)的措施。

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（作者單位：中共吉林省委黨校（省行政學(xué)院））