長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理框架構(gòu)建

羅志高　楊繼瑞

內(nèi)容提要：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì)，涉及主體眾多、利益復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境治理面臨著較大的難度。傳統(tǒng)的科層型治理、市場(chǎng)型治理、自治型治理機(jī)制都無法為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理問題提供較好的解決方案。在綜合三種治理機(jī)制基礎(chǔ)上，提出建立網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，以整合多元主體力量，推進(jìn)協(xié)作共治。為此，要完善多層治理的責(zé)權(quán)利分配機(jī)制，著力矯正地方政府行為偏差：強(qiáng)化區(qū)際伙伴治理，健全多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：深化多元主體合作伙伴關(guān)系，探索多元主體間伙伴治理的組織形式和運(yùn)行機(jī)制，

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè);生態(tài)環(huán)境治理;網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-7543（2019）01-0087-10

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是新時(shí)代我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分[1]。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然選擇。2016年1月5日，在重慶召開的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要“把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展自此成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的主基調(diào)，也逐漸成為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)[2]。2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，再次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，提出要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的首要任務(wù)。在中央的統(tǒng)一部署和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市的共同努力下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理工作取得了一定成效，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻，其表現(xiàn)之一就是尚未建立起長(zhǎng)江上中下游地區(qū)的生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì)，涉及主體眾多、利益復(fù)雜，生態(tài)治理面臨著較大的難度，客觀上要求建立起一種新的治理機(jī)制，以整合多元主體力量，推進(jìn)協(xié)作共治，探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境傳統(tǒng)治理機(jī)制及其實(shí)際運(yùn)用

流域生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)理論為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了理論基礎(chǔ)，而我國(guó)已有的相關(guān)政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了操作指引。在長(zhǎng)期的理論和實(shí)踐演進(jìn)中，主要形成了科層型治理、市場(chǎng)型治理和自治型治理三種流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。不同治理機(jī)制各有其理論基礎(chǔ)，各有其優(yōu)勢(shì)和不足。剖析這三種機(jī)制及其實(shí)際運(yùn)用情況，對(duì)于新的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建具有重要啟發(fā)意義。

（一）科層型治理機(jī)制及其實(shí)際運(yùn)用

科層型治理機(jī)制以公共產(chǎn)品理論和外部性理論為基礎(chǔ)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)資源具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)的非排他性容易誘發(fā)“公共地悲劇”，消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性則可能引致其有效供給不足。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)資源具有較強(qiáng)的外部性，一方面，生態(tài)資源的污染和破壞會(huì)影響長(zhǎng)江流域的政府、企業(yè)和居民，而生態(tài)資源的保護(hù)和治理又會(huì)給長(zhǎng)江上中下游或整個(gè)流域的政府、企業(yè)和居民帶來好處，這就可能導(dǎo)致生態(tài)資源保護(hù)和治理的動(dòng)力不足。若靠單一的市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)，必然會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。在此背景下，科層型治理被提出。科層型治理在世界各國(guó)流域區(qū)際生態(tài)利益協(xié)調(diào)中得到廣泛應(yīng)用。它以行政等級(jí)為基礎(chǔ)，依靠中央政府的權(quán)威，確定不同層級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)和治理目標(biāo)責(zé)任，采用“命令一控制”型的行政手段、排污收費(fèi)等約束性的經(jīng)濟(jì)手段以及強(qiáng)制性的法治手段，實(shí)現(xiàn)減少和限制污染物排放、改善流域環(huán)境治理的目的[3]。

科層型治理機(jī)制在我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理中得到了運(yùn)用。主要表現(xiàn)在：

第一，加強(qiáng)統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破行政壁壘和地方利益藩籬。中央于2014年成立了推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)“統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查重要工作的落實(shí)情況”[4]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務(wù)之一，自然也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，召開了多次座談會(huì)和專題會(huì)議，就推動(dòng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控等工作作出部署。譬如在2018年12月14日召開的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理、推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)韓正就指出，“要加快建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)工作新機(jī)制，落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)督辦落實(shí)，促進(jìn)公眾參與，形成共抓大保護(hù)的強(qiáng)大合力”[5]。為了更好地加強(qiáng)協(xié)作，2016年12月，在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)議暨省際協(xié)商合作機(jī)制第一次會(huì)議上，長(zhǎng)江上游4省市、長(zhǎng)江中游3省分別簽署了關(guān)于建立長(zhǎng)江上游地區(qū)、中游地區(qū)省際協(xié)商合作機(jī)制的協(xié)議，這也標(biāo)志著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制全面建立[6]。中央的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，有助于統(tǒng)一理念和行動(dòng)，打破行政壁壘和地方保護(hù)主義。

第二，制定專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)政策，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理提供制度保障。2016年9月，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)，將“江湖和諧、生態(tài)文明”作為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的首要原則，提出要“推動(dòng)協(xié)同治理，嚴(yán)格保護(hù)一江清水，努力建成上中下游相協(xié)調(diào)、人與自然相和諧的綠色生態(tài)廊道”，重點(diǎn)做好保護(hù)和改善水環(huán)境、保護(hù)和修復(fù)水生態(tài)、有效保護(hù)和合理利用水資源、有序利用長(zhǎng)江岸線資源四方面的工作。2017年7月，原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出全面部署，明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、分區(qū)保護(hù)重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)要重點(diǎn)抓好六方面的工作，分別是：確立水資源利用上線，妥善處理江河湖庫(kù)關(guān)系：劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施生態(tài)保護(hù)與修復(fù)：堅(jiān)守環(huán)境質(zhì)量底線，推進(jìn)流域水污染統(tǒng)防統(tǒng)治：全面推進(jìn)環(huán)境污染治理，建設(shè)宜居城鄉(xiāng)環(huán)境：強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防應(yīng)對(duì)，嚴(yán)格管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：創(chuàng)新大保護(hù)的生態(tài)環(huán)保機(jī)制政策，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)[7]。《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中也有關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)部署。除此之外，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《2016-2017年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶造林綠化的指導(dǎo)意見》，工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》以及財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展出臺(tái)了一系列支持性措施。

第三，明確地方政府責(zé)任分工，加強(qiáng)對(duì)地方生態(tài)環(huán)境治理工作的考核和問責(zé)?！堕L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上游區(qū)、中游區(qū)、下游區(qū)差異化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理重點(diǎn)，要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市要“根據(jù)任務(wù)分工，將目標(biāo)、措施和工程納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)規(guī)劃中，編制具體實(shí)施方案，加大規(guī)劃實(shí)施力度，嚴(yán)格黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究制度”[7-8]。2018年底，中央已就《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》執(zhí)行情況進(jìn)行中期評(píng)估，2021年底還將對(duì)此進(jìn)行終期評(píng)估，考核結(jié)果將向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告并向社會(huì)公布。

第四，地方政府利用法治和行政手段，使中央關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的部署落地。在貫徹落實(shí)中央相關(guān)規(guī)劃、政策措施過程中，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市根據(jù)自身實(shí)際和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，采取了一系列措施。一是制定出臺(tái)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)、規(guī)劃和政策。如2017年2月，湖北省十二屆人大五次會(huì)議審議通過《關(guān)于大力推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的決定》，以地方性法規(guī)的形式推動(dòng)地區(qū)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展工作：又如中共湖北省委、省人民政府印發(fā)《湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展總體規(guī)劃》;再如《安徽省委辦公廳、省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的實(shí)施意見》《浙江省參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，等等。二是加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究[9]，對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)采取關(guān)停并轉(zhuǎn)等措施，有效遏制流域點(diǎn)源污染。這些措施在一定程度上保證了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境相關(guān)法規(guī)和政策的執(zhí)行。

科層型治理機(jī)制在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方面有其優(yōu)勢(shì)和不足。從優(yōu)勢(shì)來看，可以借助自上而下的行政體制加快中央關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和政策的執(zhí)行，克服因“公用地悲劇”和外部性引致的市場(chǎng)失靈?！懊钜豢刂啤毙偷闹卫砜梢栽诙唐趦?nèi)取得較為明顯的效果。同時(shí)，也應(yīng)看到，單一的科層型治理機(jī)制有其弊端，如容易引發(fā)排污企業(yè)的不合作行為，面臨著較大的政策執(zhí)行成本，難以解決點(diǎn)多面廣的農(nóng)村面源污染問題[3]。這三方面的問題是科層型治理機(jī)制本身可能引發(fā)的問題，除此之外，還可能因環(huán)境信息不充分、環(huán)境保護(hù)和治理專業(yè)知識(shí)欠缺、環(huán)境保護(hù)和治理決策的局限性、政策執(zhí)行的時(shí)滯性以及權(quán)力尋租等導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)和治理政策執(zhí)行失靈。

（二）市場(chǎng)型治理機(jī)制及其實(shí)際運(yùn)用

市場(chǎng)型治理機(jī)制以科斯定理為理論基礎(chǔ)。科斯定理將外部性歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)界定不清，認(rèn)為“在交易費(fèi)用為零和對(duì)產(chǎn)權(quán)充分界定并加以實(shí)施的條件下，外部性因素不會(huì)引起資源的不當(dāng)配置”。按照科斯定理的觀點(diǎn)，就流域生態(tài)資源而言，在產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下，通過市場(chǎng)主體的自主交易，可以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境外部效應(yīng)的內(nèi)在化，解決市場(chǎng)失靈問題。在實(shí)踐中，水權(quán)、排污權(quán)交易就是較為典型的市場(chǎng)型治理范例。具體而言，市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制可以分為兩種類型：一是私人間雙邊市場(chǎng)，即流域生態(tài)資源的受益方與供給方之間開展直接交易：二是第三方規(guī)制市場(chǎng)，即以政府設(shè)立的市場(chǎng)中介組織為平臺(tái)，企業(yè)之間開展自主交易[3]。

從實(shí)際運(yùn)行來看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水權(quán)、排污權(quán)交易已開展試點(diǎn)探索，并取得了一定經(jīng)驗(yàn)。如江西作為全國(guó)七個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省區(qū)之一，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和相關(guān)制度建設(shè)方面積極探索。2015年12月29日，萍鄉(xiāng)市山口巖水庫(kù)水權(quán)交易協(xié)議簽訂儀式在萍鄉(xiāng)市舉行，這也是江西省首例跨流域水權(quán)交易。萍鄉(xiāng)市山口巖水庫(kù)水權(quán)交易由政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、公眾受益，以加強(qiáng)山口巖水庫(kù)水資源保護(hù)、保障供水安全為主要目的，出讓方為蘆溪縣人民政府，受讓方為安源區(qū)人民政府、萍鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和萍鄉(xiāng)水務(wù)有限公司。2017年12月，江西水權(quán)試點(diǎn)順利通過水利部和江西省人民政府聯(lián)合驗(yàn)收。又如作為全國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)之一的重慶也作了諸多探索，出臺(tái)《重慶市進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)（污水、廢棄、垃圾）有償使用和交易工作實(shí)施方案》《重慶市工業(yè)企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易工作實(shí)施細(xì)則》《排污權(quán)交易規(guī)則》，建立排污權(quán)有償使用和交易的六項(xiàng)制度（初始分配和有償使用制、注冊(cè)登記制、清算清繳制、抵押制、儲(chǔ)備調(diào)控制、有償使用和交易監(jiān)督制），成立重慶市主要污染物排放權(quán)交易管理中心，開發(fā)重慶市排污權(quán)交易管理系統(tǒng)，截至2017年4月底，全市累計(jì)6880家企業(yè)參與排污權(quán)交易，交易16 866次，交易額38 863.16萬元[10]。

通過市場(chǎng)型治理實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，政府、企業(yè)、第三方平臺(tái)均參與其中。市場(chǎng)型治理機(jī)制兼顧了公平和效率，因交易規(guī)則明確、可操作性強(qiáng)、交易成本低而具有更高的治理績(jī)效，一定程度上實(shí)現(xiàn)了“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”，較好地克服了外部性問題，有助于實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。但不容忽視的是，目前的水權(quán)、排污權(quán)交易還存在一些問題。如排污權(quán)交易2007年就開始試點(diǎn)，但至今參與性并不好，排污權(quán)交易的行政化色彩較為濃厚，企業(yè)之間的排污權(quán)交易寥寥：排污權(quán)交易局限于試點(diǎn)行政區(qū)域，跨區(qū)域交易面臨諸多困難：排污權(quán)交易所帶來的經(jīng)濟(jì)效益難以監(jiān)督和追蹤監(jiān)測(cè)，或相關(guān)成本太高，甚至可能超過交易所帶來的經(jīng)濟(jì)效益：排污權(quán)交易存在大量的信息不對(duì)稱;等等。

（三）自治型治理機(jī)制及其實(shí)際運(yùn)用

自治型治理以集體行動(dòng)和自主治理理論為基礎(chǔ)。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，公共池塘資源因具有高度的競(jìng)爭(zhēng)性和低排他性而容易同時(shí)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。通過對(duì)一些國(guó)家長(zhǎng)期存在的自主治理公共池塘資源的成功案例的研究，她提出，可以在小規(guī)模組織中建立一種制度安排，對(duì)參與各方的權(quán)責(zé)利進(jìn)行界定，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這種基于集體行動(dòng)和自主治理的制度安排既不是純粹的市場(chǎng)機(jī)制，又非政府強(qiáng)制性治理機(jī)制，因而可能實(shí)現(xiàn)更高的治理績(jī)效。自治型治理的有效性有賴于一些原則和條件，需要解決制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督等問題。

自治型治理機(jī)制在實(shí)踐中有兩種表現(xiàn)形式：自發(fā)性自治和引導(dǎo)性自治。從字面意義理解，自發(fā)性自治就是在一定區(qū)域內(nèi)完全自發(fā)形成的自治機(jī)制：引導(dǎo)性自治則是在外部力量的引導(dǎo)下形成的自治機(jī)制。流域具有典型的公共池塘資源特性。就實(shí)際來看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理中，更多的是引導(dǎo)性自治。相關(guān)政策文本對(duì)建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)間、上下游間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制持支持和鼓勵(lì)態(tài)度。《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》中就有關(guān)于鼓勵(lì)和支持建立長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制或損害賠償制度以及開展相關(guān)試點(diǎn)的表述。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶自治型治理機(jī)制大體可以歸納為兩類：一類是跨省市的自治型治理。如2016年建立的長(zhǎng)江上中下游地區(qū)省際協(xié)商合作機(jī)制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理是其重要內(nèi)容之一。在跨省市的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)上，新安江的試點(diǎn)是較為成功的范例。在2012年實(shí)施新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2016年12月，安徽省和浙江省在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)上簽訂了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》。新安江的試點(diǎn)被納入《生態(tài)文明體制改革總體方案》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，獲得中央財(cái)政的持續(xù)支持。長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染和水污染防治協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建也是自治型治理的成功實(shí)踐。長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制2014年1月7日正式啟動(dòng)，目前已召開七次會(huì)議，先后通過《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2015年重點(diǎn)工作建議》《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2016年工作重點(diǎn)》《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2017年工作重點(diǎn)》《長(zhǎng)三角區(qū)域空氣質(zhì)量改善深化治理方案（2017-2020年）》《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2018年工作重點(diǎn)》《中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程（修訂草案）》，建立了會(huì)議協(xié)商、分工協(xié)作、共享聯(lián)動(dòng)、科技協(xié)作、跟蹤評(píng)估五大機(jī)制。長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制自2016年12月正式啟動(dòng)，目前已召開四次會(huì)議，通過《長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作2017年工作重點(diǎn)》《長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作2018年工作重點(diǎn)》《長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組工作章程（修訂草案）》，就長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作作出部署。需要指出的是，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，而生態(tài)網(wǎng)絡(luò)一體化是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的重要內(nèi)容，可以想見，長(zhǎng)三角包括大氣污染、水污染等在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制將日益完善。另一類是省域內(nèi)的自治型治理。2017年12月22日，浙江省財(cái)政廳、省環(huán)保廳、省發(fā)展和改革委、省水利廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，明確提出“從2018年起在省內(nèi)流域上下游縣（市、區(qū)）探索實(shí)施自主協(xié)商橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，到2020年基本建成”。2018年，浙江率先在錢塘江干流、浦陽江流域?qū)嵤┥舷掠螜M向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，浙江由此成為全國(guó)首個(gè)在省內(nèi)流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的省份。

在自治型治理機(jī)制下，長(zhǎng)江干流和支流上的上中下游政府作為區(qū)域公共利益的代表，以互惠協(xié)商的方式來解決區(qū)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的各種糾紛，有助于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善。在長(zhǎng)期的自治協(xié)作治理中，政府及相關(guān)職能部門加強(qiáng)溝通協(xié)商，基于長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的博弈而采取有利于合作的一致行動(dòng)，這種長(zhǎng)期合作有利于降低交易成本，是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境改善的有效治理機(jī)制。也正是如此，得到了中央的支持和鼓勵(lì)，這種支持和鼓勵(lì)不僅體現(xiàn)在政策文本上，而且體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)性的財(cái)政支持上。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的提出及其框架構(gòu)建

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制包括科層型治理、市場(chǎng)型治理、自治型治理，這三種機(jī)制在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮了一定效應(yīng)，但也有其弊端。為此，有必要建構(gòu)一種新的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美的黃金經(jīng)濟(jì)帶。

（一）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制的提出

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，各方面制度還處于不斷完善中，這也就導(dǎo)致市場(chǎng)型治理機(jī)制面臨較多的問題，譬如長(zhǎng)江流域生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度殘缺、生態(tài)資源的市場(chǎng)交易機(jī)制還不完善，這些會(huì)制約市場(chǎng)型治理機(jī)制效用的發(fā)揮。實(shí)踐中，水權(quán)、排污權(quán)的市場(chǎng)交易遇冷就是明證。單一的科層型治理既難以解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的流域水資源配置和生態(tài)環(huán)境治理問題，也無法調(diào)動(dòng)企業(yè)、涉水組織、農(nóng)戶等主體的積極性。不僅如此，中央政府與地方政府、不同流域的地方政府、不同層級(jí)的地方政府之間都存在利益博弈和沖突問題，信息的不對(duì)稱還會(huì)引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。自治型治理受限于諸多條件約束，還只在局部區(qū)域取得了一定進(jìn)展。這就要求尋求一種新的治理機(jī)制。這里認(rèn)為，相比傳統(tǒng)的科層型治理、市場(chǎng)型治理、自治型治理，網(wǎng)絡(luò)化治理是一種更優(yōu)的治理機(jī)制。它綜合了多種治理機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，克服了單一治理機(jī)制的缺陷，更有可能破解長(zhǎng)期以來制約長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理難題。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化治理既是長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜性和多功能性的客觀要求，又是彌合科層型治理碎片化的必然選擇。

網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制以網(wǎng)絡(luò)治理理論和社會(huì)資本理論為基礎(chǔ)。在網(wǎng)絡(luò)治理中，政府通過跨部門的合作來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，將企業(yè)、社會(huì)組織和公眾納入其中，通過多邊合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)管理。政府處于網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的中心，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制以競(jìng)合關(guān)系作為運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)合作呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜化的特點(diǎn)。社會(huì)資本理論由羅伯特·D·帕特南提出，強(qiáng)調(diào)信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要性[ll]，認(rèn)為信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)提高社會(huì)效率”[12]。所謂網(wǎng)絡(luò)化治理，就是指政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等主體基于信任、規(guī)范開展互動(dòng)合作，共同管理公共事務(wù)的過程[12]。這一界定綜合了治理、網(wǎng)絡(luò)治理和社會(huì)資本等三個(gè)核心概念的內(nèi)涵。

網(wǎng)絡(luò)化治理具有治理主體多元化、治理方式多樣化、治理目標(biāo)一致性三大特征[12]。第一，從治理主體來看，網(wǎng)絡(luò)化治理的治理主體涵括了政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體，治理主體結(jié)構(gòu)向扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理主體不再是單一的政府，而是多元化的主體：除政府外的主體不再是純粹的服從者，而是政府的合作伙伴。這一轉(zhuǎn)變有助于解決科層型治理機(jī)制下可能出現(xiàn)的“政府失靈”問題和激勵(lì)不足問題，充分發(fā)揮多元主體在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理中的比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)多元主體參與的積極性。第二，從治理方式來看，既實(shí)行強(qiáng)制管理，又有主體間的協(xié)商和談判：既有法治方式，又有非正式規(guī)則的約束。同時(shí)，還引入企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和方法來提升政府治理的績(jī)效，鼓勵(lì)企業(yè)參與公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的供給。在網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中各有任務(wù)分工，中央政府會(huì)對(duì)其生態(tài)環(huán)境治理工作進(jìn)行考核問責(zé)，政府對(duì)排污企業(yè)也可能采取強(qiáng)制化的措施，這是強(qiáng)制管理的一面。與此同時(shí)，也存在地方政府之間、地方政府和企業(yè)之間的協(xié)作共治。中央和地方政府既通過完善法規(guī)、規(guī)章、政策等正式制度為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理提供制度保障，也會(huì)適當(dāng)運(yùn)用非正式規(guī)則來減少交易成本。第三，從治理目標(biāo)來看，多元主體基于互信、互利、互存的基礎(chǔ)上持續(xù)進(jìn)行協(xié)商談判，求同存異，最終達(dá)成一致的目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，采取正確的行動(dòng)。在網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制下，中央政府和地方政府、長(zhǎng)江流域上中下游政府、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織、政府與公眾、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與公眾之間不斷協(xié)商，尋求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的最大公約數(shù)，從而達(dá)成公共利益最大化、水資源配置效率最優(yōu)化和污染負(fù)效應(yīng)最小化。

網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制的特征和優(yōu)勢(shì)，使其成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)治理機(jī)制。之所以說是主導(dǎo)治理機(jī)制，是因?yàn)樵谳^長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，科層型治理、市場(chǎng)型治理和自治型治理機(jī)制還會(huì)存在，并繼續(xù)發(fā)揮其功能和效應(yīng)。

（二）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的框架構(gòu)建

現(xiàn)階段，要推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理由科層型主導(dǎo)向網(wǎng)絡(luò)化主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，要求在治理結(jié)構(gòu)上從垂直型向扁平化轉(zhuǎn)變：在政策體系上實(shí)現(xiàn)從以“命令一控制”為主導(dǎo)的強(qiáng)制性約束向激勵(lì)約束相容轉(zhuǎn)變：在決策機(jī)制上實(shí)現(xiàn)從單中心決策向多中心決策轉(zhuǎn)變：在上中下游政府關(guān)系方面實(shí)現(xiàn)從零和博弈向競(jìng)爭(zhēng)合作并存的伙伴治理關(guān)系轉(zhuǎn)變。

網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)大體可歸納為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)描述的是不同層級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，主要表現(xiàn)為不同層級(jí)政府對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的分包治理：橫向結(jié)構(gòu)描述的是同一層級(jí)不同類型主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，具體又可分為兩種：一種是長(zhǎng)江干流支流上中下游政府之間的區(qū)際伙伴治理：另一種是行政區(qū)內(nèi)政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的公私伙伴治理。由此可見，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理主要包括縱向的“多層治理”和橫向的“伙伴治理”。“多層治理”意指中央承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理規(guī)劃、政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行等職能，不同層級(jí)政府根據(jù)權(quán)責(zé)大小承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的責(zé)任?！盎锇橹卫怼笔侵搁L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上中下游政府通過協(xié)商達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償方面的協(xié)議，或者政府引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織參與流域生態(tài)環(huán)境治理，從而實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理分析框架如圖l（下頁(yè)）所示。

一是統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上的多層治理。主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，要建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理體制機(jī)制。流域生態(tài)環(huán)境治理是一道世界難題。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涉及11個(gè)省市，各省市的發(fā)展差距明顯，資源、環(huán)境、交通和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的發(fā)展條件差異較大，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境管理破碎化。不僅如此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及環(huán)保、水利、發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個(gè)部門，需要各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)[13]。這兩方面都要求建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理體制機(jī)制，打破各部門、各省市的利益藩籬。另一方面，要強(qiáng)化激勵(lì)約束相容的多層級(jí)政府治理，建立起以行政區(qū)為單元、財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的分層級(jí)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。明確中央相關(guān)部委、省級(jí)政府、市縣鄉(xiāng)政府的責(zé)權(quán)利，在中央統(tǒng)一管理下實(shí)行各行政區(qū)分包治理，引入激勵(lì)約束相容的政策工具，提高沿江11省市參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的積極性。要處理好“條條”“塊塊”“條塊”關(guān)系，打破條塊分割的局面。

二是區(qū)際政府間伙伴治理。在傳統(tǒng)治理機(jī)制下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市以及長(zhǎng)江支流的上下游政府之間，都存在利益博弈和沖突。位于上游地區(qū)的政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理上作出了較大的努力，而其所帶來的正外部效應(yīng)往往為下游地區(qū)的政府所享有，下游地區(qū)的政府沒有或很少為享有生態(tài)環(huán)境的正外部效應(yīng)“買單”。若這種狀況長(zhǎng)期得不到改變，區(qū)際政府間就會(huì)出現(xiàn)非合作博弈或零和博弈的局面，各政府均選擇自身利益最大化的行為，最后得到的只能是對(duì)公共利益不利的結(jié)果。網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制倡導(dǎo)建立跨流域的協(xié)調(diào)機(jī)制，上下游政府開展平等協(xié)商談判，訂立協(xié)議，受益方對(duì)受損方進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，從而達(dá)成某種均衡，實(shí)現(xiàn)共贏。

三是政府與企業(yè)、社會(huì)組織合作的伙伴治理。主要包括三方面的內(nèi)容：政府與排污企業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的伙伴關(guān)系：環(huán)境污染第三方治理中的企業(yè)和社會(huì)組織參與：政府與社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境治理中的合作關(guān)系。政府與企業(yè)、社會(huì)組織合作的伙伴治理是建立在信任和必要的規(guī)范基礎(chǔ)上的，有助于充分發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境治理中的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府及其職能部門在資金、知識(shí)、專業(yè)技術(shù)等方面的不足。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制的構(gòu)建策略

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理主要包括三個(gè)方面：強(qiáng)有力統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上的多層治理，區(qū)際政府間伙伴治理，政府與企業(yè)、社會(huì)組織合作的伙伴治理。構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，也應(yīng)從這三個(gè)方面著手。

（一）完善多層治理的責(zé)權(quán)利分配機(jī)制，著力矯正地方政府行為偏差

多層治理是對(duì)傳統(tǒng)科層型治理的完善。多層治理結(jié)構(gòu)具有組織邊界模糊、多中心決策、以特定目標(biāo)任務(wù)為行動(dòng)導(dǎo)向、以信任和協(xié)作為行動(dòng)邏輯、以結(jié)果為考核依據(jù)等特征?，F(xiàn)階段，要著力完善多層治理的責(zé)權(quán)利分配機(jī)制，矯正地方政府的行為偏差。

第一，合理劃分不同層級(jí)政府的事權(quán)，賦予與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組是代表中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部門的重大事項(xiàng)，督促檢查重要工作的落實(shí)情況;生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、財(cái)政部等國(guó)家部委負(fù)責(zé)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理規(guī)劃和重大政策的制定，省、市、縣、鄉(xiāng)政府在行政區(qū)內(nèi)根據(jù)任務(wù)分工，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境治理工程和相關(guān)政策措施的執(zhí)行?！柏?cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”是確保不同層級(jí)政府采取統(tǒng)一行動(dòng)的前提。在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，要不斷健全財(cái)稅分配機(jī)制，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分機(jī)制改革[14]。中央財(cái)政通過一般性轉(zhuǎn)移和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)治理的財(cái)政資金投入力度?！笆〖?jí)財(cái)政部門要結(jié)合環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等稅制改革，科學(xué)界定稅目，合理制定稅率，夯實(shí)地方稅源基礎(chǔ)，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的穩(wěn)定投入機(jī)制”[15]。要明確長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省以下流域治理和環(huán)保的支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，對(duì)跨市縣的流域在市縣間合理界定權(quán)責(zé)關(guān)系，以調(diào)動(dòng)市縣參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的積極性。

第二，完善多層治理的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的直接生態(tài)補(bǔ)償，重點(diǎn)向禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和上游地區(qū)傾斜，彌補(bǔ)其因保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境而引致的損失[16]。要對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶森林資源培育、天然林停伐管護(hù)、生態(tài)移民搬遷、濕地保護(hù)、節(jié)能環(huán)保等進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理等工程建設(shè)[15]?？蓪⑸鷳B(tài)環(huán)保領(lǐng)域的相關(guān)專項(xiàng)資金，向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有所傾斜，以支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

第三，建立激勵(lì)約束相容的政策引導(dǎo)機(jī)制，矯正地方政府的“虛位”“缺位”“錯(cuò)位”問題。要不斷優(yōu)化地方官員政績(jī)考核體系，加大對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理方面的考核權(quán)重，量化生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理方面的考核指標(biāo)，建立以綠色GDP為導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理績(jī)效考核體系，以此糾正地方政府只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)導(dǎo)致的地方政府“虛位”問題。要不斷強(qiáng)化環(huán)境管理職能，解決地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中的“缺位”問題。此外，還要防止地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的不當(dāng)干預(yù)，解決“錯(cuò)位”問題。

（二）強(qiáng)化區(qū)際伙伴治理，健全區(qū)際多元化補(bǔ)償機(jī)制

區(qū)際政府間的關(guān)系是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，我國(guó)已開展這方面的探索，如長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染和水污染防治協(xié)作機(jī)制、流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償、浙江省省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。這些探索為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)際伙伴治理積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)階段，強(qiáng)化區(qū)際伙伴治理，應(yīng)重點(diǎn)從如下方面著手：

第一，選擇恰當(dāng)?shù)膮^(qū)際生態(tài)補(bǔ)償模式。區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境價(jià)值理論和外部效應(yīng)內(nèi)在化理論的實(shí)踐運(yùn)用，有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展?；诓煌睦碚摶A(chǔ)，形成了不同的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償模式：一是以科斯定理為基礎(chǔ)形成的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化模式，這一模式主張通過水權(quán)和排污權(quán)等的交易來解決水資源配置和水污染的外部性問題，使水資源充裕的地方和生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的地方得到應(yīng)有的補(bǔ)償。如江西省萍鄉(xiāng)市山口巖水庫(kù)水權(quán)交易就屬于這種類型。二是以庇古稅理論為基礎(chǔ)的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)制化模式，這一模式主張根據(jù)污染物的排放數(shù)量和濃度來征收相應(yīng)的稅收，將籌集來的資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。如我國(guó)開征的環(huán)境保護(hù)稅。三是準(zhǔn)市場(chǎng)模式，這一模式主張通過協(xié)商談判開展橫向生態(tài)補(bǔ)償。市場(chǎng)化模式有賴于水權(quán)、排污權(quán)合理化的初始分配、科學(xué)的生態(tài)資源價(jià)格測(cè)量、成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)，這一模式的推行還處于探索階段：強(qiáng)制化征稅模式也才推行不久，且并未具體針對(duì)長(zhǎng)江流域，所得稅金也不可能都用于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理。鑒于此，現(xiàn)階段宜選擇準(zhǔn)市場(chǎng)化模式，在已建立的各類協(xié)商合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)長(zhǎng)江干流支流上中下游政府基于協(xié)商開展談判，達(dá)成橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。這一模式在我國(guó)已有范例和經(jīng)驗(yàn)，具有可操作性，有必要在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，使之成為長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)模式。

第二，完善區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。準(zhǔn)市場(chǎng)的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制盡管有其合理性，且在我國(guó)已有相關(guān)實(shí)踐，但仍處于探索階段，還只是在相鄰的兩個(gè)省份或者省域內(nèi)開展了相關(guān)實(shí)踐，且實(shí)踐中還面臨著一系列技術(shù)難題，如受益方的利益和受損方的損失如何計(jì)量，等等。下一步，應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是完善區(qū)際民主協(xié)商機(jī)制。充分發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制的作用，搭建民主協(xié)商的平臺(tái)，讓上中下游開發(fā)地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)就區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償方式、依據(jù)、原則、程序和實(shí)施細(xì)則等進(jìn)行充分協(xié)商[17]。二是建立區(qū)際生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。生態(tài)價(jià)值的量化是開展區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤幔瑳Q定了區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性、公平性和合理性。現(xiàn)階段，我國(guó)在這方面還處于空白。從大的方向上講，區(qū)際生態(tài)價(jià)值不僅要包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)在環(huán)保治理方面的直接成本，還要包含機(jī)會(huì)成本，即因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的財(cái)政減收。三是完善補(bǔ)償資金運(yùn)營(yíng)機(jī)制，主要包括補(bǔ)償機(jī)制的籌集、使用兩方面。要在現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)償資金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展來源渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償資金的監(jiān)督管理，確保資金運(yùn)用的合規(guī)性和高效性，使補(bǔ)償資金用得其所、用得高效。四是建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒐蚕頇C(jī)制。信息不對(duì)稱可能誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。因此，完善區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境信息發(fā)布機(jī)制。中央定期公開水功能區(qū)達(dá)標(biāo)狀況、跨省斷面水質(zhì)狀況、飲用水水源水質(zhì)、空氣質(zhì)量、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)狀況等生態(tài)環(huán)境信息：地方各級(jí)政府定期公布本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公開。要建立生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)和決策支持系統(tǒng)，為區(qū)際協(xié)商雙方提供必要的數(shù)據(jù)支持，從而增強(qiáng)補(bǔ)償決策的科學(xué)性和合理性。

（三）深化多元主體合作伙伴關(guān)系，探索多元主體間伙伴治理的組織形式和運(yùn)行機(jī)制

政府與企業(yè)、社會(huì)組織合作的伙伴治理是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的重要內(nèi)容之一。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府不再是唯一的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任主體，企業(yè)、社會(huì)組織、公眾都應(yīng)參與其中，多元主體之間是合作伙伴的關(guān)系。根據(jù)多元主體間合作伙伴治理的組織形式，具體可從如下方面著力。

第一，深化地方政府與企業(yè)間的伙伴合作關(guān)系。主要包括三類：一是政府與排污企業(yè)間的關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制下，要改變以“命令一控制”行政手段為主的方式，緩解政府與排污企業(yè)完全對(duì)立的局面，盡可能減少政府監(jiān)管成本。環(huán)境政策的導(dǎo)向應(yīng)實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制約束性為主向激勵(lì)約束相容轉(zhuǎn)變。對(duì)于響應(yīng)政府環(huán)境保護(hù)政策的企業(yè)，在投資、稅收、信貸等方面予以扶持，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保技術(shù)的改造升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。與此同時(shí)，嚴(yán)格征收環(huán)境保護(hù)稅，提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)排污成本高于其治理環(huán)境污染的成本。在政府購(gòu)買服務(wù)方面，向符合環(huán)保要求的企業(yè)予以傾斜。二是政府與參與環(huán)境污染第三方治理企業(yè)間的關(guān)系。部分專業(yè)環(huán)保企業(yè)可以作為第三方治理單位參與環(huán)境污染治理。政府與第三方治理企業(yè)之間是合作關(guān)系，他們依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)簽訂合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利，還可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家所推行的績(jī)效付酬制，在對(duì)第三方治理企業(yè)的治理績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，進(jìn)行績(jī)效付酬。這種方式更有助于推動(dòng)企業(yè)更好地履行相應(yīng)責(zé)任。三是政府與其他企業(yè)的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境治理所需資金龐大，有必要吸引社會(huì)資金投入。政府應(yīng)創(chuàng)新投融資機(jī)制，采取多種形式拓寬融資渠道，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和吸引企業(yè)資金以PPP等形式參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理。

第二，深化政府與社會(huì)組織間的伙伴合作關(guān)系。理論和實(shí)踐證明，社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)宣傳教育、環(huán)境治理監(jiān)督等方面可以發(fā)揮重要的作用。隨著環(huán)保類社會(huì)組織的成長(zhǎng)壯大，其功能有望得到更進(jìn)一步的發(fā)揮。在網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制下，社會(huì)組織也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理的重要主體之一。不可否認(rèn)，受諸多方面因素的影響，我國(guó)社會(huì)組織還存在參與程度較低、參與能力薄弱、參與監(jiān)督效果有限等問題，這就要求進(jìn)一步深化政府與社會(huì)組織間的合作伙伴關(guān)系，建立和健全社會(huì)組織的環(huán)保政策和信息知情機(jī)制、環(huán)保規(guī)劃和政策制定的利益表達(dá)機(jī)制、環(huán)保監(jiān)督機(jī)制和訴訟機(jī)制，為社會(huì)組織參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理提供便利。

參考文獻(xiàn)

[1]吳傳清，董旭，新發(fā)展理念與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)[J].長(zhǎng)江技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2018 （1）：12-19.

[2]羅來軍，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].改革，2018（6）：13-25.

[3]胡熠，流域區(qū)際生態(tài)利益網(wǎng)絡(luò)型協(xié)調(diào)機(jī)制[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[4]習(xí)近平，在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-06-14（2）.

[5]韓潔.堅(jiān)持問題導(dǎo)向狠抓責(zé)任落實(shí)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)取得新進(jìn)展[EB/OL].（ 2018 -12 -14） .http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-12/14/content_5348983.htm.

[6]長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制全面建立[EB/0L]. （2016-12-01） [2018-12-16].http：//wwwndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/20 161 2/t2016 1201_829012.html.

[7]杜宣逸，三部委聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2017-07-19.

[8]孫秀艷，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“金腰帶”還要成為“綠腰帶”[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2017（33）：44-45.

[9]周宏春，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新理念、新任務(wù)、新舉措[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2018 （11）：32-35.

[10]重慶市環(huán)保局，重慶市累計(jì)6880家企業(yè)參與排污權(quán)交易[EB/OL]. （2017-05-04）.www.cq.gov.cn/zwgk/zfxx/20 17/5/4/ 15 00273 .shtml.

[11]羅伯特-D.帕特南，使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001： 95.

[12]胡熠，我國(guó)流域治理機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)模式與政策含義——以閩江流域?yàn)槔齕J].學(xué)術(shù)研究，2012（1）：49-54.

[13]吳傳清，黃磊.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的難點(diǎn)與推進(jìn)路徑研究[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（5）：50-61.

[14]肖金成，劉通，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶：實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策[J].西部論壇，2017 （1）：39-42.

[15]姚瑞華，李贊，孫宏亮，等，全流域多方位生態(tài)補(bǔ)償政策為長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)提供保障——《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》解讀[J].環(huán)境保護(hù)，2018（9）：18-21.

[16]王坤，何軍，陳運(yùn)帷，等，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上下游生態(tài)補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)[J].環(huán)境保護(hù)，2018（5）： 59-63.

[17]王樹華，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶跨省域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建[J].改革，2014（6）：32-34.