環(huán)境保護公益訴訟問題研究

徐磊 周計方

摘 要 環(huán)境公益訴訟作為我國一種新型訴訟形式，在保護環(huán)境公共利益、排除環(huán)境侵害方面發(fā)揮著重要的作用，但在實踐中仍存在些許不足，本文以檢察機關提起環(huán)境公益訴訟為視角，從環(huán)境公益訴訟存在的問題出發(fā)，提出有針對性的對策和建議，以期對檢察機關環(huán)境公益訴訟工作起到一定的推動作用，更好發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能。

關鍵詞 檢察機關 環(huán)境公益 環(huán)境公益訴訟

作者簡介：徐磊、周計方，宿州市泗縣人民檢察院。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.285

一、我國環(huán)境公益訴訟面臨的困境和問題

（一）調查取證難以得到保障

1.立法規(guī)定不明確。人民檢察院組織法和兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等的規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)，沒有明確檢察機關的調查手段、保障措施、調查的強制性以及被調查對象的具體義務等。

2.調查能力和技術手段滯后。部分從事檢察機關環(huán)境公益訴訟的人員缺少相關專業(yè)知識積累和儲備，線索發(fā)現能力、調查取證能力還需要提升。相關調查取證的技術裝備落后，不能滿足當前環(huán)境公益訴訟調查的需要，規(guī)范、系統(tǒng)的外部技術支持渠道還不成熟，專業(yè)的檢驗、檢測、鑒定、評估等機制還不完備。

3.沒有統(tǒng)一明確的證據標準。環(huán)境公益訴訟調查取證應達到何種程度，調查的證據標準如何把握，環(huán)境損害程度如何確定，在實踐認識上存在諸多分歧。

4.被調查對象不配合。在出現被調查對象不配合、不支持、不主動接受調查的情況下，都是通過協(xié)調或者行政手段解決，沒有應對措施，調查取證工作難以有效展開。

（二）跨區(qū)域管轄機制還不是很通暢

1.環(huán)境保護全局性不夠。生態(tài)環(huán)境資源的整體性，確定了其保護的跨區(qū)域、流域的全局性。比如水和大氣具有很強的流動性，其被破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現出來，而這種空間分布又和行政區(qū)劃不一致，牽涉多個區(qū)域、多個監(jiān)管部門（水利、環(huán)保、河道管理等），由于不同的地方政府在各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環(huán)保目標、政策標準、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。

2.司法協(xié)作機制不完善。環(huán)境生態(tài)保護公益訴訟案件在管轄上存在交叉，由于目前跨區(qū)域的環(huán)保機構還處于試點階段，實際操作中缺少跨行政區(qū)的法律授權，也沒有區(qū)域、流域環(huán)境保護機構及具體的制度性安排，各區(qū)域、各主管部門職責關系、事權劃分有待進一步明確，協(xié)調機制還比較松散、不完善。

（三）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估存在諸多難題

1.機構少。由于生態(tài)環(huán)境損害專業(yè)性較強，好多地方沒有相關的專業(yè)性鑒定機構，一些鑒定機構大都位于省級城市，像生態(tài)環(huán)境修復費用鑒定評估有的還需要跨省聯系鑒定機構。

2.鑒定難。只有明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定中的損害程度、損害大小、預期的修復費用等，才能以此為基礎提出明確的訴訟請求，而這些鑒定事項繁雜、鑒定標準不一、鑒定范圍較廣，有的還需多家鑒定機構配合完成。

3、費用高。由于鑒定收費標準缺失，環(huán)境污染損害鑒定費用高一直是一個不容忽視的問題，好多案例顯示，有的鑒定費用比最后判決賠償的費用還高，而且大部分的鑒定費用是由檢察機關先行墊付。

（四）生態(tài)修復執(zhí)行難

1.環(huán)境損害公益訴訟方式的選擇。目前環(huán)境損害公益訴訟方式主要有民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，選擇訴訟方式沒有硬性標準。選擇哪種訴訟方式較好，既能達到對生態(tài)環(huán)境損害的懲罰，又能達到生態(tài)修復的有力執(zhí)行，需要一定的思考，慎重選擇，以便實現訴訟效果的最大化。

2.生態(tài)修復資金管理。生態(tài)修復資金主要來源于訴訟判決的懲罰性賠償費用，它不屬于政府收入，也不屬于社會資產，放在財政資金中和社會組織賬下均不合適。這筆錢該放在哪？該誰管？誰使用？誰來鑒定環(huán)境損害？誰來敲定修復單位？誰來主持修復過程？誰來監(jiān)督修復成果？環(huán)境損害賠償的資金池越來越大，如何使用、監(jiān)督這筆資金，成了影響生態(tài)環(huán)境修復進度的大難題。

3.替代性修復的作用。目前好多環(huán)境損害公益訴訟，因為部分被損害的生態(tài)環(huán)境不易修復或者難以修復，出現替代性修復的現象。替代性修復方式包括同地區(qū)異地點、同功能異種類、同質量異數量、同價值異等級等多種形式，使生態(tài)環(huán)境恢復到被損害前的功能、質量和價值。替代性修復的標準如何把握？修復的方式如何選擇？政府的作用如何發(fā)揮？是否要聽取和采納專家的專業(yè)意見？都是需要思考的問題。

（五）專業(yè)人才缺乏

生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件涉及領域多元、知識面廣，具有很強的專業(yè)性，對檢察人員素質能力提出了很高的要求。但是目前檢察機關在生態(tài)環(huán)境公益訴訟領域專業(yè)辦案力量還是比較薄弱，存在知識弱項、能力不足、經驗盲區(qū)等方面的問題，專業(yè)人才短缺是當前的一個短板，亟需培養(yǎng)補充專業(yè)人才。

二、解決環(huán)境公益訴訟問題的思路和對策

（一）破解調查取證難

1.立法保障。通過立法對檢察機關開展公益訴訟在調查取證上賦予一定的強制性，給予一定的手段保障，明確相關的證據標準，以便于調查取證工作的開展。

2.技術支持。加大環(huán)境公益訴訟調查取證技術資金投入，購置先進的技術裝備，運用高科技取證手段，獲取必要的證據;與專業(yè)的技術機構合作，完善相關的檢驗、檢測、鑒定、評估等機制，保證技術性證據的真實合法。

3.外部支持。環(huán)境公益保護是一項系統(tǒng)工程，需要社會各界的廣泛認同和積極參與。樹立雙贏多贏共贏理念，與其他部門形成良性、互動、積極的工作關系。一是爭取黨委、人大、政府的重視支持。通過作出批示、下文等方式，支持檢察機關依法開展公益訴訟工作。二是保持與行政機關的良性互動。加強與行政機關的常態(tài)化溝通，增進行政機關對公益訴訟工作的理解配合。三是建立協(xié)同取證機制。探索建立檢察機關、公安機關、行政機關三位一體的協(xié)同取證制度，集合三機關之力，擴大辦案力量輻射范圍，提升取證深度和廣度，提高取證質量和效率。

（二）破解區(qū)域管轄

1.管轄確定。筆者認為可以建立“主輔分離”的管轄方式，級別管轄以侵權行為地或者被告住所地基層人民檢察院、人民法院管轄，重大影響、復雜疑難案件可以由上級檢察機關和中級人民法院管轄;關于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件的地域管轄，不宜將侵權行為地和被告住所地設置在同一位階，而應確立以侵權行為地中的結果發(fā)生地為首要管轄地，如果結果發(fā)生地不宜管轄的，可以由行為發(fā)生地或者被告住所地管轄。

2.建立跨區(qū)域的環(huán)保機構。隨著跨區(qū)域環(huán)保機構試點的不斷深入，法律授權和制度安排的逐步完善，這種情況應該會很快實現。

3.區(qū)域內、區(qū)際之間的司法協(xié)作。目前的實踐有江蘇省內、上海市內各個區(qū)域的檢察機關之間、環(huán)保部門之間等進行環(huán)境公益保護司法協(xié)作開展的很好，效果也比較明顯;區(qū)際之間的環(huán)境公益保護司法協(xié)作主要表現在長三角地區(qū)的合作，長三角地區(qū)的滬浙蘇皖各省市之間司法協(xié)作，積累了一定的經驗，對該區(qū)域的環(huán)境公益保護做出了一定的貢獻。

（三）破解鑒定問題

1.發(fā)布具有資質的鑒定機構名冊。目前司法部公布了全國78家“環(huán)境損害”司法鑒定機構名冊，供各地辦案過程中委托開展鑒定工作，有效解決了在案件辦理中如何選擇一家具有資質、專業(yè)對口鑒定機構的難題。

2.建立司法鑒定聯合實驗室。個別省級檢察院也在嘗試著建立自己的鑒定機構或者和環(huán)保機構建立聯合實驗室。2019年5月，全國首家檢察機關和生態(tài)環(huán)境部門聯合建立的浙江省公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯合實驗室在浙江省生態(tài)環(huán)境廳掛牌成立。7月，江蘇省人民檢察院司法鑒定中心、江蘇省環(huán)境科學研究院、江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心聯合組建江蘇公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯合實驗室。兩省檢察機關走在了全國的前列，走出了一條可資借鑒的路子。

3.鑒定貴的問題。目前這個問題得到了有效解決。2019年1月，最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委印發(fā)了《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》;6月，司法部印發(fā)《關于進一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關工作的通知》。均明確了檢察機關提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時，可以先不預交鑒定費，待法院判決后由敗訴方承擔。

（四）破解生態(tài)修復執(zhí)行問題

1.訴訟方式選擇。檢察機關在選擇訴訟類型時，對破壞生態(tài)和污染環(huán)境需要主張懲罰性賠償的案件，盡量選擇提起行政公益訴訟，由行政機關對其進行處罰。因為相關法律規(guī)定環(huán)境行政部門可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進行處罰，并可以征收相關費用。所以這樣既厘清了公益訴訟中司法權與行政權的邊界，也體現了公益訴訟“協(xié)同之訴”的內涵。

2.資金的管理。如何讓生態(tài)環(huán)境公益訴訟賠償金順暢地用于環(huán)境修復，可以推動生態(tài)環(huán)境損害修復資金基金化管理，探索建立環(huán)境公益訴訟賠償金或公益基金統(tǒng)一管理制度，賠償金由相關機關或公益組織收取后繳至統(tǒng)一管理賬戶，用于公益訴訟案件統(tǒng)籌調配或公益事業(yè)開銷，進一步優(yōu)化環(huán)保公益訴訟執(zhí)行機制。

3.替代性修復。替代性修復關鍵看的是效果，替代性修復首先要解決的是可行性，是否能夠達到被損害生態(tài)環(huán)境原有狀態(tài)或效果，一是要聽取和采納專家的專業(yè)意見和建議，符合專業(yè)的修復要求。二是要進行可行性和效果分析，理論要可行、實踐上可操作，效果要明顯。三是要充分發(fā)揮政府的主導作用、行政機關的執(zhí)行和檢察機關的跟蹤監(jiān)督作用，使替代性修復不走過場，不留后遺癥。

（五）破解人才缺乏問題

1.專業(yè)團隊。加強生態(tài)環(huán)境專業(yè)人才引進和培養(yǎng)力度，制定實施生態(tài)環(huán)境公益訴訟業(yè)務培訓計劃，著力解決辦案力量、辦案經驗不足問題。各級檢察機關及時配齊配強專業(yè)辦案力量，可以通過遴選、招錄等形式，從法院、有關行政機關引進了一批專業(yè)人才，以適應生態(tài)環(huán)境公益訴訟職能拓展和業(yè)務發(fā)展需求。

2.掛職交流。檢察機關與環(huán)保機關對相關人員互派掛職交流，相互借鑒，相互促進，共同發(fā)力，共同提高辦理環(huán)境公益訴訟專業(yè)化水平。在這方面，最高檢做出了表率，與生態(tài)環(huán)境部簽署了互派干部掛職交流合作協(xié)議，將具有法律職業(yè)資格的行政人員任命為檢察官助理，參與有關公益訴訟案件辦理，幫助提升檢察人員辦案專業(yè)化水平。

3.借用“外腦”。根據最高檢關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定，部分地方檢察機關建立與專家聯系的專門渠道，篩選生態(tài)環(huán)境保護等方面的專家人才，及時協(xié)助解決有關專業(yè)難題，為公益訴訟工作提供專業(yè)技術支持。

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