論我國稅務(wù)法庭的設(shè)立

摘 要 當(dāng)前國內(nèi)設(shè)立稅務(wù)法庭的基本條件已經(jīng)具備，如涉稅案件數(shù)量增多、國地稅改革政策支持以及稅法專業(yè)人才層出不窮等等，這些條件都為我國設(shè)立稅務(wù)法庭提供了現(xiàn)實可能性。此外，美國稅務(wù)法院為我國設(shè)立稅務(wù)法庭提供了經(jīng)驗借鑒，但也要看到由于兩國稅務(wù)司法發(fā)展程度的不同，在借鑒其設(shè)立經(jīng)驗的同時也要結(jié)合我國自身的特點，從而對我國的稅收審判專業(yè)化提供理論參考。

關(guān)鍵詞 稅務(wù)法庭 稅務(wù)審判 專業(yè)化 必要性 可行性

作者簡介：王瑾卿，甘肅政法大學(xué)，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法理論與實務(wù)。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.282

一、美國聯(lián)邦稅務(wù)法院

美國聯(lián)邦稅務(wù)法院是“稅務(wù)審判專業(yè)化”比較成熟的代表，聯(lián)邦稅務(wù)法院于1924年成立，其前身是稅務(wù)訴訟委員會，即一個隸屬于美國聯(lián)邦政府行政部門下的爭議解決機(jī)構(gòu)，直到1969年美國聯(lián)邦稅務(wù)法院才真正獨立出來，成為一個可以依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)快速解決稅務(wù)糾紛的專業(yè)性法院，其設(shè)立的主要目的和宗旨在于為涉訴納稅人提供客觀中立的稅務(wù)爭議解決機(jī)制。

（一） 管轄范圍

一般來說，稅務(wù)法院的管轄范圍主要是針對國稅局作出的欠稅通知書，此外還包括申報判定之訴、退還多付稅款之訴、稅收利息以及訴訟費用之訴等等。美國稅務(wù)法院的司法管轄權(quán)由美國國會規(guī)定，1998年國會以出臺新程序法的形式再一次擴(kuò)大了稅務(wù)法院的管轄范圍，然而在此次擴(kuò)大管轄范圍之前，稅務(wù)法院不具備審查集體決定的權(quán)力。直到2006年，國會又?jǐn)U大了稅務(wù)法院的管轄范圍，即賦予稅務(wù)法院審查國稅局決定的權(quán)限，對國稅局獎勵揭發(fā)欠繳稅款者行為的決定進(jìn)行審查。與聯(lián)邦地方法院上訴機(jī)制相似，涉訴納稅人對稅務(wù)法院所做出的判決不服的，可以直接上訴到十二個聯(lián)邦巡回法庭其中之一，法院管轄一般是按照納稅人遞交起訴狀所在地區(qū)的巡回法庭。若該稅務(wù)糾紛的爭議發(fā)生地?zé)o法確定，則這類上訴案件歸由哥倫比亞特區(qū)巡回法庭進(jìn)行管轄。

（二）爭議解決機(jī)制

美國的稅務(wù)糾紛解決機(jī)制運(yùn)作模式如下：一項稅務(wù)爭議首先由美國國稅局進(jìn)行認(rèn)定，判定納稅人是否欠繳稅款，若有則作出罰款決定，納稅人若對國稅局所做行政決定不服，應(yīng)當(dāng)在國稅局進(jìn)行罰款數(shù)額評估前提起訴訟。稅務(wù)法院起著事前評估的作用，絕大部分納稅人會在國稅局評估前，先向稅務(wù)法院起訴審查自己納稅責(zé)任的正確性和合理性。此外，美國稅務(wù)法院還擁有獨具特色的機(jī)制，即規(guī)定在繳納稅款之前給予納稅人一定的司法救濟(jì)選擇權(quán)，納稅人有權(quán)利選擇是否在訴前履行繳納稅款的責(zé)任，從而既保證了納稅人的合法權(quán)益，又保障了國家稅收利益。

（三）法官選任

稅務(wù)法院的法官由美國總統(tǒng)提名，參議院確定最終人選，這種選任方式類似于聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦巡回法庭以及最高法院法官的選任方式。稅務(wù)法院一般由19位常任法官組成，此外還聘有特審法官和高級法官，每個法官各自獨立。稅務(wù)法院的法官每屆任期15年，可以連任。一般類型案件可由一名法官進(jìn)行審理，少數(shù)復(fù)雜重大案件則由全體法官一同審理。雖然稅務(wù)法院的法官擁有相似的背景，即均受過法學(xué)教育并擁有豐富的稅法實務(wù)經(jīng)驗，但在其他方面還是存在較大差異的，比如說來自美國不同的地區(qū)，一些法官做過大型公司的法律顧問，還有些法官擁有訴訟律師的經(jīng)歷。這些來自稅務(wù)實踐的多方面的背景，確保了稅務(wù)法院在審判過程中能夠全方位地理解并適用稅務(wù)法律法規(guī)。

二、我國設(shè)立稅務(wù)法庭的必要性與可行性

（一） 我國稅務(wù)法庭設(shè)立的必要性

1. 由涉稅案件的專業(yè)性、復(fù)雜性所決定

美國之所以具備較為成熟的稅務(wù)法院，一方面是由于稅務(wù)司法發(fā)展基礎(chǔ)穩(wěn)固，美國早在1924年就有稅務(wù)法院的雛形——稅務(wù)訴訟委員會，說明其對實踐中稅務(wù)爭議糾紛的重視;另一方面，美國高校重視對稅法專業(yè)方向?qū)W生的培養(yǎng)，這對于為國家司法機(jī)關(guān)輸送未來優(yōu)秀的稅務(wù)律師、稅務(wù)法官具有重要的作用。因稅法本身的學(xué)習(xí)較為專業(yè)、復(fù)雜，進(jìn)而導(dǎo)致涉稅案件也帶有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，就連一個接受過較好民商法教育的法律從業(yè)者，在面對稅務(wù)案件時也往往會感覺到無從下手。近幾年來，隨著稅制改革步伐加快，國地稅合并方案通過，稅務(wù)案件才剛有逐漸增多的趨勢，但從總量上看，依然較少。由于法院接觸到的稅務(wù)案件較少，導(dǎo)致雖有多年審判經(jīng)驗的法官也很難勝任審理稅務(wù)案件的需要，實踐中會產(chǎn)生表面上是由法官主導(dǎo)，實為在稅務(wù)機(jī)關(guān)指導(dǎo)下的“半司法審判”，這樣的裁判缺乏司法審判應(yīng)有的中立性和客觀性，有違司法獨立原則。

2. 稅收法治化建設(shè)的需要

2013年11月通過的《全面深化改革的決定》，首次明確提出“落實稅收法定原則”，后于2014年10月通過《全面推進(jìn)依法治國的決定》，其中將制定和完善“財政稅收法律”作為“加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法”的一項任務(wù)。2015年10月出臺的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中關(guān)于“加強(qiáng)涉稅案件審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，由相對固定的審判人員、合議庭審理涉稅案件”的表述，使人們意識到設(shè)立稅務(wù)法庭的必要性。從涉稅行政案件的專業(yè)性、復(fù)雜性可以看到，實踐層面推動了這一設(shè)想實現(xiàn)的必要性，而近幾年在法律制度層面也在不斷推動稅收法治化建設(shè)、稅收審判專業(yè)化。面對涉稅案件數(shù)量激增，案件類型多元復(fù)雜，要實現(xiàn)稅收法治化建設(shè)，保障涉稅案件處理的公平公正，有必要設(shè)立專業(yè)稅務(wù)法庭以應(yīng)對稅收法治化建設(shè)的需要。

3. 納稅人權(quán)益保護(hù)的需要

美國聯(lián)邦稅務(wù)法院為保障納稅人合法權(quán)益，賦予納稅人在繳納稅款前享有司法救濟(jì)選擇權(quán)。而《憲法》第五十六條對公民負(fù)有納稅義務(wù)做出強(qiáng)制性規(guī)定，但在實踐中往往強(qiáng)調(diào)納稅人的納稅義務(wù)，卻往往忽視對納稅人權(quán)益的保護(hù)。據(jù)相關(guān)調(diào)查報告顯示，涉稅行政訴訟案件類型相對集中，其中以投訴舉報、政府信息公開和行政復(fù)議為主，這表明公民納稅意識不斷增強(qiáng)，納稅人開始積極行使法律賦予的檢舉投訴權(quán)、知情權(quán)。從確定稅收法定原則到稅收征收管理法的修訂，從國地稅合并、個稅起征點調(diào)整到社保費劃歸稅務(wù)機(jī)關(guān)征管，稅制改革深入推進(jìn)，如何依法保護(hù)納稅人權(quán)益，成為引人關(guān)注的話題。

（二） 我國稅務(wù)法庭設(shè)立的可行性

1.具備充足的實踐依據(jù)

首先，實踐中涉稅案件數(shù)量增多、專業(yè)性強(qiáng)、審理難度大。隨著稅收法治改革的推進(jìn)，當(dāng)前涉稅行政案件數(shù)量不斷攀升，爭訟內(nèi)容呈現(xiàn)多元化趨勢，涉稅行政案件專業(yè)性強(qiáng)，稅收法律政策繁多，且與相關(guān)法律銜接不到位，實踐中不乏存在法院與稅務(wù)機(jī)關(guān)對法律適用理解不一致的現(xiàn)象。其次，實踐中涉稅案件類型相對集中，以投訴舉報、政府信息公開和行政復(fù)議為主。最后，根據(jù)相關(guān)調(diào)查報告顯示，稅務(wù)案件高發(fā)區(qū)大多在較發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、廣東、江蘇、浙江等地，這些地區(qū)為稅務(wù)審判提供了較為豐富的案例資源。因此，現(xiàn)階段我國設(shè)立稅務(wù)法庭具備現(xiàn)實可行性。

2.頂層制度設(shè)計提供有力支持

2015年10月通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中關(guān)于“加強(qiáng)涉稅案件審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，由相對固定的審判人員、合議庭審理涉稅案件”，中央提出的稅務(wù)審判改革要求，為稅務(wù)審判專業(yè)化提供了制度支持。此外，《中華人民共和國人民法院組織法》第二十七條規(guī)定：“人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的專業(yè)審判庭?！痹撘?guī)定為我國設(shè)立稅務(wù)法庭，實現(xiàn)稅務(wù)審判專業(yè)化提供了充分的法律依據(jù)，使得稅務(wù)法庭在實踐操作上更加有法可依。法律上的保障和政策上的支持，共同給予我國稅務(wù)法庭建設(shè)現(xiàn)實可能性。

3.域外實踐經(jīng)驗提供有效參考

在設(shè)立專門的稅務(wù)法院方面，美國發(fā)展的比較成熟，除此以外，德國和加拿大在處理稅務(wù)爭議時采取的也是交由專門的稅務(wù)法院來解決。美國聯(lián)邦稅務(wù)法院在設(shè)立目的、管轄范圍、法官選任以及爭議解決機(jī)制等方面都有較為成熟的做法，比如美國稅務(wù)法院設(shè)立目的就是要快速高效解決稅務(wù)糾紛，以此保障納稅人合法權(quán)益，保障國家稅收;在爭議解決機(jī)制上給予納稅人訴前救濟(jì)選擇權(quán);設(shè)置小額涉稅糾紛審理機(jī)制，所選任的法官具備深厚的稅法專業(yè)知識等等。這些豐富的域外經(jīng)驗都為我國設(shè)立稅務(wù)法庭提供有效參考。

三、 關(guān)于設(shè)立稅務(wù)法庭的建議

（一）堅持“個別試點，循序漸進(jìn)”的設(shè)立原則

縱觀美國聯(lián)邦稅務(wù)法院發(fā)展歷史，也是一個循序漸進(jìn)的過程，從一個隸屬于美國聯(lián)邦政府的內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)到獨立的司法審判機(jī)關(guān)，表明新生事物總有一個發(fā)展的過程。我國稅務(wù)法庭在設(shè)立原則上應(yīng)當(dāng)堅持“個別試點，循序漸進(jìn)”，因涉稅案件多集中于沿海地區(qū)，據(jù)2018年涉稅案件相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，上海、浙江、廣東、山東涉稅案件數(shù)量居于前列。因此，建議在基礎(chǔ)條件較好的幾個城市的基層法院設(shè)立稅務(wù)法庭進(jìn)行小規(guī)模試點。由最高人民法院聯(lián)合國家稅務(wù)總局，制定組建稅務(wù)法庭的試點實施方案，明確試點的內(nèi)容、進(jìn)度與節(jié)點。先設(shè)立稅務(wù)法庭，待條件成熟時再建立專門的稅務(wù)法院。

（二）逐步推進(jìn)跨區(qū)域管轄、集中管轄制度

在稅務(wù)法庭的管轄范圍上，逐步推進(jìn)跨區(qū)域管轄、集中管轄制度。對此，可以借鑒我國知識產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)置方式。最高人民法院一般不受理涉稅案件，只有在特殊情況下即發(fā)生法律適用爭議時，以發(fā)布典型案例的形式予以引導(dǎo);集中管轄制度指的是在一省內(nèi)確定兩個中級法院集中管理，均衡設(shè)置，在中級法院下設(shè)置稅務(wù)審判庭處理稅務(wù)糾紛;跨區(qū)域管轄指的是在堅持地域管轄為主的前提下，適應(yīng)某些大企業(yè)管理和服務(wù)的需求，建議可以跨區(qū)域，不按行政區(qū)劃設(shè)置稅務(wù)法庭。這一方面是為了防止司法資源浪費，避免在涉稅爭議較少地區(qū)設(shè)置過多不必要的稅務(wù)法庭;另一方面有助于提高稅務(wù)案件審判效率，保證判決結(jié)果盡可能公正。

（三）完善涉稅訴訟法律，保障納稅人合法權(quán)益

依據(jù)《稅收征收管理法》第八十八條：在發(fā)生稅務(wù)爭議時，納稅人只有在提供相應(yīng)擔(dān)保后才能申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服的才可提起稅務(wù)行政訴訟。該規(guī)定不利于保障納稅人的合法的救濟(jì)權(quán)，建議借鑒美國的納稅人權(quán)益保障制度，給予納稅人訴前司法救濟(jì)選擇權(quán)。因此，當(dāng)前有必要完善我國《稅收征收管理法》，取消繳納稅款提供擔(dān)保前置的規(guī)定，降低門檻，使?fàn)幾h最大限度地通過稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)程序解決，并把選擇權(quán)交給納稅人來決定。為減輕稅務(wù)法官的工作量，建議將稅務(wù)爭議解決在訴前階段，充分發(fā)揮行政復(fù)議在爭議處理中的主要作用。同時為更好保障納稅人合法權(quán)益，適當(dāng)引入司法調(diào)解、和解等程序，以最低成本、最大效果高效解決納稅人問題。

（四）加快技能培訓(xùn)，提供稅法專業(yè)人才儲備

美國法學(xué)教育十分重視對稅法專業(yè)技能的培養(yǎng)，為此能夠向司法系統(tǒng)輸送大量優(yōu)質(zhì)的稅法專業(yè)人才，故我國應(yīng)當(dāng)重視提高法官的稅務(wù)專業(yè)水平。建議法院遴選有稅法、會計、審計等財稅基礎(chǔ)的法官進(jìn)行培養(yǎng)，積極參加涉稅案件陪審，同時鼓勵稅務(wù)律師行業(yè)發(fā)展，當(dāng)前稅務(wù)律師行業(yè)在北京、上海等發(fā)達(dá)城市已有較大規(guī)模發(fā)展，有些律所已發(fā)展為以專門解決稅務(wù)爭議為特色的專業(yè)型律所。對于復(fù)雜疑難問題，法院可以聘請稅務(wù)公職律師、稅務(wù)師等專業(yè)人員介入，提供專家意見。此外，鼓勵各大高校設(shè)置財稅法專業(yè)，有重點的培養(yǎng)財稅法實務(wù)型學(xué)生，開設(shè)模擬稅務(wù)法庭。以上這些，都為我國稅務(wù)法庭的設(shè)立輸送了大量的后備稅法專業(yè)人才，有助于確保稅務(wù)審判的專業(yè)性、公正性。

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