監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)工作銜接機(jī)制研究

摘 要 本文對(duì)監(jiān)檢銜接流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中相關(guān)程序進(jìn)行探討，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)與刑事偵查活動(dòng)具有同一性，可以適用檢察機(jī)關(guān)提前介入程序。對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件，補(bǔ)充調(diào)查期間，檢察機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制措施仍然有效。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件作出的處理決定，應(yīng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。

關(guān)鍵詞 提前介入 強(qiáng)制措施 補(bǔ)充調(diào)查 監(jiān)檢銜接

作者簡(jiǎn)介：周欣，上海市寶山區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.042

2018年10月26日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《刑事訴訟法》修正案，此次修正案增加了監(jiān)察機(jī)關(guān)移送人民檢察院審查起訴的案件的補(bǔ)充調(diào)查、強(qiáng)制措施方面的規(guī)定，但對(duì)于職務(wù)犯罪案件辦理中的監(jiān)察程序向刑事程序過渡的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，如提前介入、補(bǔ)充調(diào)查以及案件處理結(jié)果通報(bào)等環(huán)節(jié)的銜接方面尚不明確，具體操作程序仍值得我們進(jìn)行研究。

一、關(guān)于提前介入程序

（一）檢察機(jī)關(guān)提前介入的必要性與合理性

檢察機(jī)關(guān)提前介入，傳統(tǒng)涵義是指刑事案件在偵查階段，尚未按照法定程序進(jìn)入審查逮捕或?qū)彶槠鹪V環(huán)節(jié)，偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為案件疑難、復(fù)雜、重大，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與偵查機(jī)關(guān)正在偵查中的案件工作;或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要，為了引導(dǎo)偵查方向、提高司法效率，主動(dòng)提前介入偵查工作、發(fā)表意見。根據(jù)《憲法》第129條和《刑事訴訟法》第7條、第8條以及《刑事訴訟法》第85條的相關(guān)規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查活動(dòng)，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的行為，具有充分的法律依據(jù)，有其合理性。而在司法實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)提前介入活動(dòng)在引導(dǎo)偵查取證、保障當(dāng)事人合法權(quán)益和及時(shí)糾正違法行為等方面都有著良好的實(shí)踐效果。

目前對(duì)于初查后的調(diào)查活動(dòng)屬于何種性質(zhì)，國(guó)家立法層面未予以明確，學(xué)術(shù)界也無定論。有學(xué)者認(rèn)為依據(jù)調(diào)查“時(shí)間”區(qū)分，在進(jìn)入犯罪調(diào)查程序之前的調(diào)查性活動(dòng)應(yīng)定性為行政性質(zhì)，違法犯罪案件立案后的調(diào)查活動(dòng)屬于司法活動(dòng); 有學(xué)者認(rèn)為依據(jù)調(diào)查措施“類別”區(qū)分，監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分調(diào)查措施是刑事偵查活動(dòng)，其他措施是行政調(diào)查活動(dòng); 也有學(xué)者認(rèn)為依調(diào)查“對(duì)象”區(qū)分，根據(jù)其違法犯罪程度不同，可分為一般調(diào)查和特殊調(diào)查。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察案件初查后進(jìn)入的違法犯罪調(diào)查程序在本質(zhì)上與刑事偵查活動(dòng)具有同一性，此時(shí)的調(diào)查活動(dòng)具有偵查屬性，可以適用檢察機(jī)關(guān)提前介入程序。理由如下：第一，根據(jù)《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有談話等14項(xiàng)具體的調(diào)查職權(quán)，這與《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查職權(quán)極為相似;第二，根據(jù)《監(jiān)察法》第33條規(guī)定可以看出，雖然監(jiān)察案件的辦理在進(jìn)入違法犯罪調(diào)查程序后被稱為“調(diào)查活動(dòng)”，但其仍具有刑事偵查屬性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)需要提前介入的監(jiān)察案件進(jìn)行提前介入是合理且必要的。

（二）檢察機(jī)關(guān)提前介入的方式

由于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的是職務(wù)犯罪案件，涉案的人員主要是國(guó)家公職人員或其他依法履行公職的人員，不同于一般的刑事案件，具有特殊性。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件提前介入的方式應(yīng)與對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查案件的提前介入有所不同，對(duì)監(jiān)察案件的提前介入，只能是應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)的方式，而不能由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入有可能影響監(jiān)察機(jī)關(guān)的正常辦理案件程序，且監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件包括違紀(jì)與違法兩類，對(duì)于案件的定性應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)自己判定，不過監(jiān)察機(jī)關(guān)如有需要，可以商情檢察機(jī)關(guān)共同商議。

二、關(guān)于補(bǔ)充調(diào)查與自行偵查程序

《監(jiān)察法》第47條和《刑事訴訟法》新增加的第170條規(guī)定，當(dāng)補(bǔ)充偵查情況出現(xiàn)時(shí)，案件的辦理程序就由刑事訴訟程序退回至監(jiān)察調(diào)查程序了，由監(jiān)察機(jī)關(guān)原調(diào)查部門繼續(xù)開展相應(yīng)的調(diào)查取證工作，那么此時(shí)檢察機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施是否還有效力？是否需要變更對(duì)犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施？目前立法上對(duì)這些方面還尚未明確，因此非常有必要對(duì)該階段的銜接予以研究。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件，補(bǔ)充調(diào)查期間，檢察機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制措施仍然有效，沒有必要變更對(duì)犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施。理由如下：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充調(diào)查行為，是在案件已經(jīng)移送至檢察機(jī)關(guān)之后的調(diào)查活動(dòng)，從時(shí)間上來說，其已經(jīng)屬于司法訴訟活動(dòng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，只是監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān)，不能行使《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查權(quán)，但其調(diào)查活動(dòng)在手段上與偵查活動(dòng)相似，本質(zhì)和目的上與偵查活動(dòng)具有同一性，都是為了進(jìn)一步收集、固定證據(jù)，完善證據(jù)體系，以便犯罪行為可以被查處，案件可以被順利起訴。第二，目前正在進(jìn)行的司法體制改革、監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的初衷，都是為了整合辦案資源、提高司法效率，快速有效地對(duì)包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的各種犯罪行為進(jìn)行打擊和懲處，如果在監(jiān)察案件退回補(bǔ)充偵查期間，要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制措施進(jìn)行變更，這就增加了案件的辦理環(huán)節(jié)，從案件的審理情況來說，完全無此必要，既耗費(fèi)辦案資源，又影響辦案效率，違背了改革的初衷。因此，建議在立法上對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件，在補(bǔ)充調(diào)查期間，檢察機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制措施仍然有效這一點(diǎn)進(jìn)行明確。同時(shí)考慮到檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中存在著缺乏專業(yè)偵查人員、偵查能力有限、偵查經(jīng)驗(yàn)不足等現(xiàn)實(shí)困難，所以檢察機(jī)關(guān)決定自行補(bǔ)充偵查的，也可以商請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)提供協(xié)助。

三、關(guān)于案件處理結(jié)果通報(bào)程序

（一）檢察機(jī)關(guān)作出起訴決定的通報(bào)

1.與監(jiān)察機(jī)關(guān)起訴意見書在定罪、量刑方面一致的

在這種情形下，檢察機(jī)關(guān)的處理決定與監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有分歧，也就不需要征求監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見和與之協(xié)商。因此對(duì)于此種情形，檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中，對(duì)于決定提起公訴且與監(jiān)察機(jī)關(guān)起訴意見書在定罪、量刑方面一致的，建議在作出決定之日起7個(gè)工作日內(nèi)向移送案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)，并提供相應(yīng)的法律文書;檢察機(jī)關(guān)收到審判機(jī)關(guān)的相關(guān)裁判文書的，建議在收到之日起7個(gè)工作日內(nèi)向移送案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)，并提供相應(yīng)的裁判文書。

2.與監(jiān)察機(jī)關(guān)起訴意見書在定罪、量刑方面有分歧的

這種情況包括三種情形：一是罪名認(rèn)定方面有分歧;二是量刑建議方面有分歧;三是定罪與量刑兩方面都有分歧。對(duì)于這三種情形，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪嫌疑人構(gòu)成犯罪，案件符合起訴條件，不管是罪名的認(rèn)定還是量刑的建議亦或是兩方面都有分歧的，都可以由職務(wù)犯罪檢察官辦公室與監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理室進(jìn)行溝通解釋，對(duì)該類案件應(yīng)當(dāng)按照檢察機(jī)關(guān)的審查決定進(jìn)行處理，起訴后按照上文提到的通報(bào)程序進(jìn)行通報(bào)。這是因?yàn)?，根?jù)《憲法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不管是公安機(jī)關(guān)還是監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，都必須依法進(jìn)行審查。同時(shí)根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。

（二）檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的通報(bào)

考慮到監(jiān)察案件的特殊性，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查擬對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件作出不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見，必要時(shí)由雙方協(xié)商解決。如果具有以下四種情形之一的，檢察機(jī)關(guān)也可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)撤回移送起訴：（1）具有《刑事訴訟法》第15條規(guī)定的情形之一的;（2）犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為的，或者依照《刑法》規(guī)定不負(fù)刑事責(zé)任或者不是犯罪的;（3）經(jīng)二次退回補(bǔ)充調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的;（4）犯罪嫌疑人無法到案的。如果符合以上（1）至（3）種條件之一，監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意撤回移送起訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定。

參照《刑事訴訟法》對(duì)不起訴決定的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件作出的不起訴決定，建議在作出決定之日起7個(gè)工作日內(nèi)向移送案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)，并提供相應(yīng)的法律文書。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定確有錯(cuò)誤的，建議在收到不起訴決定書后30日內(nèi)，向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，不建議賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其調(diào)查案件可以不經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)審查，直接向人民法院起訴的權(quán)力。因此，如果上一級(jí)人民檢察院經(jīng)過復(fù)議，對(duì)原檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定予以維持，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

注釋：

秦前紅，石澤華.目的、原則與規(guī)則：監(jiān)察機(jī)關(guān)委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)法律規(guī)制體系初構(gòu)[J].求是學(xué)刊，2017（5）.

葉青.監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)和銜接[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（3）.

陳光中.關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017（2）.