財政專項基金風(fēng)險控制矩陣式審計的探索與應(yīng)用

[摘 要]財政專項基金區(qū)別于一般基金，通常是由多個來源集聚而成的大額基金。由于財政專項基金的違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)，賬戶管理難度又相對較大，財政專項資金風(fēng)險控制審計面臨審計實施耗時耗力、風(fēng)險歸責(zé)到人較困難、缺乏專家協(xié)助審計等一系列問題。在加強專項基金風(fēng)險控制矩陣式審計時，應(yīng)當(dāng)形成有效的制度策略，優(yōu)化績效評估體系。

[關(guān)鍵詞]財政專項基金;風(fēng)險控制;矩陣式審計

[中圖分類號]F239.41

財政專項基金是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，政府專項基金通常通過撥款資助及資本金投入等方式，實現(xiàn)對企業(yè)單位的引導(dǎo)扶持。目前，財政專項基金不同于直接補貼，往往有著嚴(yán)苛的基金管理要求，無論是基金的數(shù)量、用途還是支付補貼方式等均有嚴(yán)格限制。目前，我國的財政專項基金通常用于中小企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)及技術(shù)應(yīng)用，中小企業(yè)社會公益性活動的開展，也會得到政府財政專項基金的直接資助。

1 財政專項基金風(fēng)險的形成與評估

1.1 財政專項基金風(fēng)險的形成機理

中央政府與地方政府的財政權(quán)力和處事權(quán)力并不完全對稱。從目前的發(fā)展來看，政府部門處理財政事務(wù)時，公共服務(wù)能力及財政決策能力等都是有限的，在財政支出壓力不斷加大的當(dāng)下，政府部門需通過多種財政來源實現(xiàn)財政風(fēng)險的規(guī)避。但由于財政專項基金的獲取往往是多個來源的大額基金，多元化的利益主體使得風(fēng)險責(zé)任界定并不明晰，在政府部門財政專項資金使用管理的風(fēng)險規(guī)避意識較為薄弱時，財政風(fēng)險就會不斷積聚并擴大，政府部門使用管理財政專項基金的風(fēng)險成本有所增多，財政專項基金風(fēng)險由此產(chǎn)生。

1.2 財政專項基金風(fēng)險的評估

目前政府財政專項基金風(fēng)險主要來源于金融機構(gòu)債務(wù)增多及赤字增加兩方面，由于社?；鸬娜笨谙拗屏苏斦Y金管理的預(yù)算，財政專項基金風(fēng)險評估難度隨之加大。從目前的發(fā)展來看，政府部門的專項基金數(shù)額龐大，財政專項基金風(fēng)險對政府部門產(chǎn)生的影響也是比較明顯的。結(jié)合財政專項基金風(fēng)險評估結(jié)果，政府部門需要應(yīng)對已形成的財政專項基金風(fēng)險，在綜合中央政府及地方政府的財政權(quán)力下，實現(xiàn)對地方財政專項基金的有效使用，對于相關(guān)風(fēng)險因素的評估及規(guī)避等，都需投入大量的時間和精力。

2 開展財政專項基金審計的必要性

2.1 財政專項基金來源眾多

政府專項基金的數(shù)額龐大、來源眾多，財政專項基金的分配較為困難。為確保政府財政專項資金使用到位，眾多基層審計人員需花費大量的時間和精力用于專項基金審計，盡管是對于單一類目的財政專項基金，也可能由于專項基金的數(shù)額較為龐大，而需要投入不少人力資源和物力資源。例如社?；鹁褪浅Ｒ姷呢斦ｍ椈?，基層工作人員在加強財政專項基金審計時，需對收支過程做準(zhǔn)確的審計排查。正是考慮到財政專項基金的來源眾多，單一的財政基金審計模式并不足以適用于專項基金的系統(tǒng)審計，開展財政專項基金審計的必要性由此凸顯。

2.2 財政專項基金違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)

我國作為發(fā)展中國家，是世界聞名的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)專項基金的投入及管理是尤為重要的。但從目前的發(fā)展來看，由于部分區(qū)域人疏于對農(nóng)業(yè)專項基金的系統(tǒng)管理，地方政府的管理不力，致使政府財政專項基金違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)。例如農(nóng)業(yè)專項基金投入時，部分種植物能享受國家已有的政策優(yōu)惠，卻并不適用于當(dāng)?shù)氐姆N植條件，但地方政府為了獲取相應(yīng)的專項基金卻強行立項，這使得當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展損失明顯。由于地方政府的財政專項基金管理較欠缺，貪污腐敗及違法占用等現(xiàn)象也較為常見。

2.3 財政專項基金賬戶管理難度大

基于目前的發(fā)展，我國財政專項基金的賬戶管理難度較大，這也是開展財政專項基金審計的必要性。改革開放以來，我國的經(jīng)濟監(jiān)管體制得到多次改革，但目前的經(jīng)濟監(jiān)管體制仍未實現(xiàn)高度完善，部分財務(wù)人員對財政專項基金的使用是可能出現(xiàn)違規(guī)行為的。正是由于財政專項基金賬戶管理區(qū)別于傳統(tǒng)管理，容易造成國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，在經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快的當(dāng)下，不法現(xiàn)象仍時有發(fā)生，由于鄉(xiāng)村地方政府對財政專項基金賬戶管理的經(jīng)驗較為匱乏，鄉(xiāng)村地方政府并不能實現(xiàn)資金投入的透明公開。

2.4 財政專項基金績效評估要求高

財政專項基金數(shù)額龐大，需有政府人員做統(tǒng)籌規(guī)劃，相關(guān)財政專項基金管理使用情況也應(yīng)公開，而從目前的統(tǒng)籌規(guī)劃及績效評估來看，政府財政專項基金的預(yù)算公開仍未能滿足群眾監(jiān)督要求，績效評估要求較高的當(dāng)下，開展財政專項基金審計勢在必行?？紤]到目前的政府政策，未能實現(xiàn)對專項基金使用情況的透明公開處理，這在很大程度上限制了社會各界人士對政府專項基金審計的監(jiān)督管理，政策的不透明性對財政專項基金的合理使用是有極大的限制的。

3 財政專項基金風(fēng)險控制審計的困境

3.1 風(fēng)險控制審計實施耗時耗力

政府財政專項基金的審計面臨較大的風(fēng)險，風(fēng)險控制審計實施耗時耗力，這在一定程度上限制了財政專項基金審計的效果。通常來說，政府財政專項基金是由上級政府撥款給各單位的，期間需要有基層審計人員進行系統(tǒng)規(guī)范的專業(yè)審計，但由于財政專項基金的覆蓋面較廣，審計覆蓋范圍卻有極大的限制，在基層審計人員的審計工作開展不能完全適應(yīng)財政專項基金風(fēng)險控制審計的需求時，風(fēng)險控制審計的落實效果就會與預(yù)期存在明顯偏差。換言之，正是由于風(fēng)險控制審計的實施耗時耗力，風(fēng)險控制審計有待進一步優(yōu)化。

3.2 專項基金風(fēng)險歸責(zé)到人較困難

政府財政專項基金的覆蓋人群廣泛，專項基金的使用管理可能面臨一定的風(fēng)險，但由于目前的專項基金風(fēng)險歸責(zé)到人較為困難，專項基金風(fēng)險審計工作的開展便受到限制。如前文所說，財政專項基金出現(xiàn)違規(guī)使用的概率較大，財政專項基金一旦出現(xiàn)違規(guī)使用現(xiàn)象，專項基金的風(fēng)險就會擴大化，但由于專項基金審計的處理相對困難，一旦財政專項基金出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，相關(guān)事件也無法歸責(zé)到個人。在政府部門未能調(diào)整專項基金審計的責(zé)任機制時，專項基金風(fēng)險的責(zé)任歸屬會相對模糊，這也是限制專項基金審計工作開展的一大問題。

3.3 專項基金審計缺乏專家協(xié)助審計

基于目前的發(fā)展，政府財政專項基金審計工作的開展往往需要有基層審計人員共同完成。財政專項基金的覆蓋領(lǐng)域較多，諸如工程審計、鐵路審計和道路建設(shè)審計等，都需要有專業(yè)的審計知識為之提供支撐，目前的基層審計人員并不了解這些業(yè)務(wù)知識，審計工作的開展也無法達(dá)到預(yù)期要求。專項基金審計缺乏專家協(xié)助審計，相關(guān)審計工作的開展，并不能完全呈現(xiàn)出審計人員的專業(yè)性。同時，目前的實地考察及專家協(xié)助人才的資金費用未得到明確保障，審計專家并不愿意自費參與審計。

3.4 審計人員缺少對專項基金的效益管理

政府財政專項基金是涉及社會民生問題的專項基金，資金回籠周期相對較長，由于政府財政專項基金通常投資于大型投資項目，投資項目的評價標(biāo)準(zhǔn)相對缺失，相關(guān)審計工作也缺少明顯的評估力度。從當(dāng)前的發(fā)展來看，審計人員缺少對專項基金的效益管理，這使得政府財政專項基金的使用管理浮于表面，當(dāng)審計人員只針對政府財政專項基金做安全性及合規(guī)性監(jiān)督時，效益性監(jiān)督是比較欠缺的。長此以往，政府部門會在財政專項基金使用方面，投入大量的人力資源和財力資源，專項基金的效益反饋卻相對有限。

4 風(fēng)險控制矩陣式審計的探索實踐

4.1 形成財政風(fēng)險矩陣審計的制度策略

要想在后階段發(fā)展時提升財政專項基金風(fēng)險控制矩陣式審計，就應(yīng)該努力形成財政風(fēng)險矩陣式審計的制度策略，從制度角度，規(guī)范風(fēng)險控制矩陣式審計的工作安排。初期發(fā)展階段，政府部門應(yīng)結(jié)合政府財政專項基金審計的客觀需求，確定財政專項基金可能面臨哪些風(fēng)險。在發(fā)展進入到相對穩(wěn)定階段后，政府部門則應(yīng)根據(jù)風(fēng)險控制審計的客觀需要，形成矩陣式審計，將相關(guān)審計工作層層落實到位。對于可能出現(xiàn)的審計難題，可嘗試形成制度規(guī)范并強化制度保障。

4.2 制定財政風(fēng)險矩陣審計的責(zé)任機制

基于目前的發(fā)展，政府財政專項基金風(fēng)險控制難度較大，風(fēng)險歸責(zé)到人較為困難，后續(xù)發(fā)展就應(yīng)制定財政風(fēng)險矩陣審計的責(zé)任機制，確保權(quán)責(zé)一體化的審計模式，能真正實現(xiàn)對審計人員的嚴(yán)格約束。除了要在財政專項基金使用之前，確定不同專項基金使用的風(fēng)險審計人員外，還應(yīng)該在使用管理財政專項基金過程中，結(jié)合財政專項基金的風(fēng)險控制效果，確定從哪個環(huán)節(jié)開始落實矩陣式審計。所制定的財政風(fēng)險矩陣審計責(zé)任機制，應(yīng)根據(jù)不同部門的審計人員工作安排，確定每位工作人員的審計責(zé)任。在制定責(zé)任機制的同時，也應(yīng)根據(jù)基層審計人員的審計工作開展需要，加強審計人員責(zé)任意識的培養(yǎng)。

4.3 強化財政風(fēng)險矩陣審計的專家協(xié)助

由于現(xiàn)階段發(fā)展時政府財政專項基金缺少專家協(xié)助審計，財政風(fēng)險控制較為欠缺。后階段發(fā)展時就應(yīng)該努力強化財政風(fēng)險矩陣審計的專家協(xié)助，由專家出面，加強風(fēng)險控制及矩陣審計。一方面，政府部門應(yīng)結(jié)合財政專項基金的發(fā)放及使用現(xiàn)狀，確定哪些財政專項基金的基層審計人員并不能有效地規(guī)避風(fēng)險，并在這些財政專項基金中，調(diào)配合適的專家予以輔助。另一方面，政府部門也應(yīng)加強對專家協(xié)助的資金及資源支持，確保專家協(xié)助財政風(fēng)險矩陣審計時專家們無須對審計工作開展相關(guān)的成本投入做過多考慮。政府方面也可聘請專家對基層審計人員做系統(tǒng)的培訓(xùn)指導(dǎo)。

4.4 健全財政風(fēng)險矩陣審計績效評估體系

縱觀當(dāng)下的發(fā)展，財政專項基金風(fēng)險控制過程中，風(fēng)險審計工作缺少嚴(yán)苛的績效評估體系，后續(xù)發(fā)展就應(yīng)健全財政審計的績效評估體系，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃與績效評估的深層優(yōu)化。一方面，政府部門應(yīng)加強對政府財政專項基金使用管理的績效評估，確?；鶎訉徲嬋藛T在處理相關(guān)審計工作時，能夠呈現(xiàn)出較高的責(zé)任意識和專業(yè)素養(yǎng)。另一方面，政府部門也應(yīng)結(jié)合財政風(fēng)險審計的客觀需求，細(xì)化原有的績效指標(biāo)，確保最終形成的績效評估體系是高度適應(yīng)政府財政專項基金風(fēng)險控制及矩陣式審計需要的。而在審計工作開展時，績效評估體系的相關(guān)指標(biāo)也應(yīng)隨審計工作的開展而做出必要的調(diào)整優(yōu)化。

5 結(jié) 語

在梳理財政專項基金風(fēng)險的形成機理及評估后，認(rèn)識到開展財政專項基金審計的必要性。考慮到財政專項基金風(fēng)險控制審計面臨實施耗時耗力、風(fēng)險歸責(zé)到人較困難、缺乏專家協(xié)助審計及缺少對專項基金的效益管理等困境，風(fēng)險控制矩陣式審計的探索實踐，應(yīng)形成合適的制度策略，在制定責(zé)任機制后強化專家協(xié)助，同時健全矩陣審計績效評估體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]黎銳，陳紅.我國地方政府性債務(wù)審計目標(biāo)、程序的改進——基于財政風(fēng)險矩陣視角[J].財會研究，2017（1）：60-66.

[2]楊海維，李克軍.基于風(fēng)險矩陣模型和剩余風(fēng)險評估理論的基層人民銀行風(fēng)險評估研究[J].金融經(jīng)濟，2017（22）：125-126.

[3]李希富，趙健成.基于風(fēng)險控制矩陣的基層精準(zhǔn)扶貧審計研究——以河北省秦皇島市教育精準(zhǔn)扶貧為例[J].中國內(nèi)部審計，2018（6）：74-77.

[作者簡介]彭白樺（1966—），女，漢族，重慶人，成都師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟。