論構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系
——兼論“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”的理論圈層特征

黃賢金

（1.南京大學(xué)自然資源研究院，江蘇 南京210023；2.南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系，江蘇 南京 210023）

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，是中國進入21世紀(jì)尤其是近10年來國家土地政策改革的重大部署。從中共十七屆三中全會提出 “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，到十八屆三中全會進一步明確農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，并在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地制度三項改革試點，再到十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制和政策體系”，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系建設(shè)已經(jīng)成為全面深化經(jīng)濟體制改革、更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、不斷提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。近年來，圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系的建設(shè)，理論界和實務(wù)界進行了持續(xù)的討論和爭論，目前爭論的焦點已經(jīng)從要不要構(gòu)建轉(zhuǎn)移到如何構(gòu)建，并已逐步認(rèn)識到構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的最終目標(biāo)是要實現(xiàn)“同地”“同權(quán)”“同價”“同責(zé)”（以下簡稱“四同”），但對于“四同”的內(nèi)涵及其實現(xiàn)機制等相關(guān)問題，目前在政策層面還存在一些不清晰的表述，在學(xué)術(shù)研究層面還存在諸多模糊的觀點。鑒于此，本文在總結(jié)中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系建設(shè)的實踐過程的基礎(chǔ)上，重點圍繞“四同”政策內(nèi)涵及學(xué)術(shù)觀點，分析城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的理論圈層特征，并提出實現(xiàn)“四同”的具體路徑建議。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的實踐過程與理論探討

城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革尤其是農(nóng)村土地制度改革的深化有力地推進了中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？梢?，“中國經(jīng)濟改革正在廣泛地改變資源利用的產(chǎn)權(quán)形式與效率”，“20世紀(jì)80年代的中國農(nóng)村改革，一方面是政府集中控制農(nóng)村經(jīng)濟活動的弱化，另一方面是農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民私人產(chǎn)權(quán)的成長和發(fā)展”[1]。隨著對于農(nóng)村土地權(quán)益實現(xiàn)機制更為廣泛的關(guān)注，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系的理論探討與政策實踐也得到推進和發(fā)展。

20世紀(jì)80年代，以廣東南海、江蘇蘇南等為代表的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)開始出現(xiàn)自發(fā)性的農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場現(xiàn)象；隨著20世紀(jì)90年代中期土地用途管制制度的建立，農(nóng)村建設(shè)用地能否進入市場成為管理部門重點關(guān)注的問題，同時也引發(fā)了學(xué)術(shù)界兩極化的觀點爭議；隨著對中國農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)設(shè)計，尤其是農(nóng)村集體土地征收制度改革的深入推進，進入21世紀(jì)，“四同”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系建設(shè)得到了更多的政策與學(xué)術(shù)認(rèn)同。但如何推進這一市場體系的建設(shè)，無論在政策實踐領(lǐng)域還是學(xué)術(shù)理論方面，都存在諸多爭議及不同的觀點。為此，本文結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系認(rèn)知的不同階段加以論述。

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的成功，推進了農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展區(qū)域集體建設(shè)用地制度的建設(shè)與改革。1987年江蘇省南通市試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度[2]，1992年廣東省南海市開始全面推行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)化改革，1993年江蘇省宜興市實行農(nóng)村集體建設(shè)用地長約短租制度[3]，這些農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實踐探索拉開了以農(nóng)村土地還權(quán)賦能為導(dǎo)向的改革大幕。2000年前后浙江省湖州市、安徽省蕪湖市、江蘇省蘇州市等地先后被列為農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點[4]，但由于1995年原國家土地管理局發(fā)布了《非農(nóng)建設(shè)的集體土地交易應(yīng)征為國有試點方案》，尤其是1998年新《土地管理法》的實施，實際上壓縮了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的空間。因此，從農(nóng)村土地權(quán)益實現(xiàn)來看，雖然農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民對于這一改革抱有很大期待，但在實踐中集體建設(shè)用地卻與日益繁榮的國有建設(shè)用地市場制度建設(shè)大相徑庭?？梢?，“產(chǎn)權(quán)的強度不能不涉及政府所供保護的有效性”[5]，而“產(chǎn)權(quán)可以通過納稅來購買政府保護”[6]，這是中國國有建設(shè)用地市場得到積極推進的原因，也在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系建設(shè)中得到了充分的體現(xiàn)。

進入21世紀(jì)以后，根據(jù)不同地方的土地區(qū)情，尤其是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，一些地方開展了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系的積極探索。廣東省于2003年試行，并于2005年10月1日開始正式施行《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，提出了“推動國有土地與集體土地實現(xiàn)‘同地、同價、同權(quán)’”，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。與此同時，原國土資源部開展了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，探索建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一非完全市場競爭下的以集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)為核心的集體建設(shè)用地市場制度。

中共十七屆尤其是十八屆三中全會后，全國層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系政策實踐得到加速推進。中共十七屆三中全會決定提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同價同權(quán)”。中共十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地有形市場，提倡有序流轉(zhuǎn)”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。為此，2015年2月正式在全國首批15個區(qū)縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，并取得了積極的成效。

中國農(nóng)村土地改革的推進，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地入市改革，是政府、集體與農(nóng)戶之間權(quán)益分配博弈的結(jié)果。農(nóng)村“三塊地”改革特別是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場制度是這一關(guān)系調(diào)整的核心內(nèi)容，也是政府、集體與農(nóng)戶關(guān)系調(diào)整的難點所在。在集體社區(qū)及農(nóng)戶權(quán)益更具決策影響力的地區(qū)，如珠江三角洲地區(qū)，這一改革相對更為徹底和深入；在注重行政等級制或晉升激勵的蘇南農(nóng)村，這一改革更多地體現(xiàn)在“點上”的成功。隨著農(nóng)村土地權(quán)益主體意識的不斷增強，政府、集體與農(nóng)戶在農(nóng)村集體土地權(quán)益方面的關(guān)系也向著更為符合市場機制決定資源配置的改革方向積極調(diào)整。

2 “同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”及其理論架構(gòu)

“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”是中共中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重大決策，也是地方“三塊地”改革實踐所關(guān)注并堅持的改革方向，更是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，對于“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”的認(rèn)知與理解是制度建設(shè)的關(guān)鍵。

2.1 同地及其觀點分析

同地，即區(qū)位條件、規(guī)劃用途等條件相同或相近的城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間。事實上實踐過程中的“同地”往往難以實現(xiàn)，存在理論同地與實踐同地的矛盾，主要體現(xiàn)在規(guī)劃用途、增量擴張、存量挖潛等方面，所以，即使是同樣區(qū)位的城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間也存在較大差異。從理論同地來看，只要符合規(guī)劃用途，農(nóng)村集體土地可用于各類建設(shè)用地，但從實踐同地來看，雖然上海、北京等地開展了集體建設(shè)用地上建設(shè)公共租賃住房，但是大多地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市主要是存量建設(shè)用地，較少被用于商品住宅建設(shè)。雖然實踐上未能完全實現(xiàn)同地入市的目標(biāo)，大多學(xué)者對同地仍然有很高的期望，如認(rèn)為允許農(nóng)地農(nóng)房入市并不會引起“天下大亂”[7]，市場機制對于城鎮(zhèn)土地的配置為中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化完成了資本的原始積累[8]，這為集體建設(shè)用地入市奠定了堅實的基礎(chǔ)，并且當(dāng)前鄉(xiāng)村振興迫切需要土地資本化。但從實際管理者或地方政府來看，可能擔(dān)心已被征收集體或農(nóng)民土地權(quán)益的不對等，以及地方政府財政的可持續(xù)性等問題，并沒有實現(xiàn)真正意義上的“同地”。這也進一步驗證了政府對于產(chǎn)權(quán)保護是以其利益實現(xiàn)為基礎(chǔ)，而國有土地從土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上保證了這一利益基礎(chǔ)。

2.2 同權(quán)及其觀點分析

中國城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)造成了集體土地與國有土地在所有權(quán)方面的根本差異，也導(dǎo)致了土地產(chǎn)權(quán)歧視[9]。因而，同權(quán)的內(nèi)涵實際上是賦予不同所有權(quán)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一且平等的權(quán)能，而不是只有實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的國有化才能實現(xiàn)真正的同權(quán)。但問題的關(guān)鍵在于如何突破《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的束縛，為賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等的使用、處分、收益、抵押等權(quán)利消除制度障礙。例如，《憲法》規(guī)定“城市土地屬于國家所有”。從理論上來看，這是針對20世紀(jì)80年代初期城市土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)所作出的規(guī)定，以改變原本較為復(fù)雜的城市土地關(guān)系。此后，城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐，尤其是國家有關(guān)征地制度、“三塊地”改革、多主體供地等一系列重大改革部署也明確地證明了這一點。當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的不同權(quán)，尤其是權(quán)利結(jié)構(gòu)不完整、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不一致、產(chǎn)權(quán)安全難保障，也導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地難以實現(xiàn)同價。正如有關(guān)研究所揭示的，與國有建設(shè)用地相比，試點集體經(jīng)營性建設(shè)用地在權(quán)能實現(xiàn)上仍存在入市范圍、抵押條件等方面一些差異性因素[10]。例如，江蘇省海門市、昆山市農(nóng)村集體建設(shè)用地評估價值一般只有市場價值的1/6左右，抵押貸款額度也僅為同等國有土地的1/2左右[11]。

2.3 同價及其觀點分析

同地、同權(quán)，則同價，這已成為地價確定的理論共識。但當(dāng)前有結(jié)果同價、過程同價兩種觀點。結(jié)果同價是指同區(qū)位、同基礎(chǔ)設(shè)施、同用途，在同時期具有相同的價格實現(xiàn)。而過程同價則要求按照自然資源部門統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)用地的要求，實行統(tǒng)一的收購儲備、統(tǒng)一的市場出讓、統(tǒng)一的交易機制、統(tǒng)一的價格體系、統(tǒng)一的市場平臺、統(tǒng)一的價格監(jiān)管等。當(dāng)然，就集體建設(shè)用地價格而言，本質(zhì)上是要形成以集體經(jīng)濟合作組織為主導(dǎo)的土地市場決策機制以及相應(yīng)的價格形成機制。中國農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織，大多是從人民公社時期的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”演變而來、以土地集體所有為基礎(chǔ)的合作經(jīng)濟組織。因此，其自身具有擁有土地所有權(quán)權(quán)能并依法開展土地資源配置的權(quán)利?？梢姡纬膳c國有建設(shè)用地價格機制一樣的過程同價，若符合農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織的意志要求，從理論上是可行的，但更需要重視結(jié)果同價。當(dāng)然，也有研究認(rèn)為，集體建設(shè)用地入市后并未受到與國有建設(shè)用地“同價”的待遇，其原因主要是由于村集體作為土地交易代理人利用或故意導(dǎo)致信息不對稱而產(chǎn)生機會主義行為引起的[12]。其實這與國有建設(shè)用地市場中所存在的土地收益流失一樣，是難以避免的。但在制度建設(shè)層面，應(yīng)強化集體對于其建設(shè)用地價格形成的決定權(quán)。

2.4 同責(zé)及其觀點分析

國有建設(shè)用地的價值實現(xiàn)體現(xiàn)了較強的公益性特征，包括在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等公共事業(yè)發(fā)展、涉地農(nóng)民或居民生計保障等方面。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場實現(xiàn)價值如何體現(xiàn)同責(zé)？有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市的同時，在土地增值歸公和稅費義務(wù)上也實行同等對待，進而實現(xiàn)同權(quán)同價[13]。為了建立兼顧國家、集體與個人的土地增值收益分配機制，2016年4月財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地收益管理。但是，與國有建設(shè)用地出讓收益在一定區(qū)域內(nèi)的共享平衡機制不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市收益主要歸屬于各個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體的公益性建設(shè)也著重體現(xiàn)在集體區(qū)域。因此，國有建設(shè)用地具有地方政府所有特征，實現(xiàn)“區(qū)域同責(zé)”；而農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)該實現(xiàn)“村域同責(zé)”或“集體空間區(qū)域同責(zé)”，不需要也不應(yīng)該過度擴大農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)的責(zé)任，這樣才能體現(xiàn)同責(zé)的公平性。

2.5 “同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”的理論特征

“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”不僅是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的構(gòu)建目標(biāo)，更體現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場配置的核心內(nèi)涵。而“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”所體現(xiàn)出的理論內(nèi)涵、實現(xiàn)路徑、目標(biāo)內(nèi)涵都具有圈層性特征，且相互關(guān)聯(lián)（圖1）。

（1）內(nèi)涵層次性。“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”中，同權(quán)是核心，是同地、同價、同責(zé)的基礎(chǔ)。通過實現(xiàn)同權(quán)，才可能增強集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益維護意識，從而推進同地；通過實現(xiàn)同權(quán)，才可能構(gòu)建平等競爭的市場機制，從而推進同價；通過實現(xiàn)同權(quán)，才可能創(chuàng)新集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的決策參與意愿，從而實現(xiàn)同責(zé)。

圖1 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的理論圈層Fig.1 The theoretical circle of integrated urban-rural construction land market system

（2）目標(biāo)多元性?！巴?、同權(quán)、同價、同責(zé)”體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場構(gòu)建的多元目標(biāo)。同權(quán)，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的價值目標(biāo)，即體現(xiàn)了“在一個正義的社會里，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易和社會利益的權(quán)衡[14]”這一價值準(zhǔn)則；同地，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的空間目標(biāo)，為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了國土空間政策工具；同價，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的利益目標(biāo)，即有利于促進國家、集體、個人利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)權(quán)市場機制；同責(zé)，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的社會目標(biāo)，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)能的實現(xiàn)和保障，增強了對于集體這一共同體的價值認(rèn)同，為集體公共事業(yè)發(fā)展提供了實現(xiàn)路徑。

（3）“四同”關(guān)聯(lián)性。以“同權(quán)”為核心，形成“同地”“同價”“同責(zé)”的內(nèi)涵圈層，不僅三者與“同權(quán)”都有正反向的關(guān)聯(lián)性，而且“同地”是“同價”的基礎(chǔ)，“同價”是“同地”的表征；“同地”是“同責(zé)”實現(xiàn)的基礎(chǔ)，“同責(zé)”是實現(xiàn)“同地”的保障；“同價”為“同責(zé)”提供了有效支撐，“同責(zé)”為“同價”提供了共同監(jiān)督機制。

（4）路徑互促性。以“同權(quán)”為核心，形成了權(quán)益維護、市場平等競爭以及產(chǎn)權(quán)主體參與的“同地”“同價”“同責(zé)”實現(xiàn)路徑。權(quán)益維護機制是平等競爭的有效保障，平衡競爭是對權(quán)益維護機制的有效促進；市場平等競爭保障了產(chǎn)權(quán)主體共同參與的利益基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)主體的共同參與為實現(xiàn)市場平等競爭的社會目標(biāo)提供了可能；權(quán)益維護機制是產(chǎn)權(quán)主體共同參與的基本保障；產(chǎn)權(quán)主體共同參與又增強了權(quán)益維護的力度。

（5）目標(biāo)制衡性?！巴?、同權(quán)、同價、同責(zé)”構(gòu)建了相互制衡的目標(biāo)體系，即以“價值目標(biāo)”為核心，形成了“空間目標(biāo)”“利益目標(biāo)”“社會目標(biāo)”的目標(biāo)圈層，“價值目標(biāo)”為“空間目標(biāo)”“利益目標(biāo)”“社會目標(biāo)”提供了正義基礎(chǔ)。而“空間目標(biāo)”的實現(xiàn)，有利于協(xié)調(diào)“利益目標(biāo)”，實現(xiàn)“社會目標(biāo)”；“利益目標(biāo)”的實現(xiàn)，也保障了“空間目標(biāo)”“社會目標(biāo)”的實現(xiàn)；“社會目標(biāo)”的實現(xiàn)，維系著“空間目標(biāo)”“利益目標(biāo)”的社會正義。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系實現(xiàn)路徑

前述分析可知，對“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”內(nèi)涵理解的差異，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系內(nèi)涵的差異。本文結(jié)合對“四同”內(nèi)涵的理解，進一步闡述城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的實現(xiàn)路徑。

3.1 同地：以國土空間用途管制為依據(jù)，去除內(nèi)外有別的差別空間

同地，是全域空間建設(shè)用地格局優(yōu)化的基礎(chǔ)。針對城市規(guī)劃圈內(nèi)外、城鄉(xiāng)地區(qū)以及不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)所存在的“不同地”規(guī)定，尤其是不少地區(qū)僅對城市公共租賃住房開展了集體建設(shè)用地入市，出現(xiàn)選擇性同地等問題，需要以實現(xiàn)人地和諧的國土空間用途管制為規(guī)則，去除內(nèi)外有別的差別空間，構(gòu)建規(guī)劃同地、城鄉(xiāng)同地、發(fā)展同地的政策體系。

（1）規(guī)劃同地：改變城市規(guī)劃圈內(nèi)征為國有土地、規(guī)劃圈外可保留集體建設(shè)用地的政策慣例，實現(xiàn)城市規(guī)劃圈內(nèi)外按國土空間規(guī)劃確定用途管制方式，并避免地方政府利用規(guī)劃權(quán)過度擴大城市規(guī)劃圈，從而使得集體建設(shè)用地也可以更多地分享城市發(fā)展“紅利”。

（2）城鄉(xiāng)同地：改變城市空間過度集聚、農(nóng)村建設(shè)用地空間局促、鄉(xiāng)村振興用地需求保障難的用地狀態(tài)，以基礎(chǔ)設(shè)施合理均等化為引導(dǎo)，區(qū)別不同村莊建設(shè)類型，有針對性地增加農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)，以滿足農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑、農(nóng)民住房條件等改善之需要。

（3）發(fā)展同地：改變經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)過度集聚、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地空間過度減少的狀況，以資源環(huán)境承載力為約束，確定經(jīng)濟集聚地區(qū)基于人口規(guī)模、環(huán)境容量、資源約束等的建設(shè)用地規(guī)模，在增強經(jīng)濟集聚地區(qū)持續(xù)競爭力的前提下，引導(dǎo)不同發(fā)展水平區(qū)域適度均衡發(fā)展。

3.2 同權(quán)：以各類土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益平等為準(zhǔn)則，去除國有與集體的歧視產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)平等是培植市場競爭、促進社會進步的基礎(chǔ)。國有土地與集體土地的產(chǎn)權(quán)平等是土地產(chǎn)權(quán)績效持續(xù)提升的基礎(chǔ)。中國40多年農(nóng)村改革發(fā)展的過程，也是逐步擯棄土地產(chǎn)權(quán)歧視、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益不斷得到增強的過程。

（1）結(jié)構(gòu)同權(quán)：產(chǎn)權(quán)具有權(quán)利束的特征，針對集體建設(shè)用地權(quán)利結(jié)構(gòu)與國有住宅用地權(quán)利結(jié)構(gòu)的不對等，需要結(jié)合集體建設(shè)用地特征，形成包括占有、使用、轉(zhuǎn)讓、抵押等完整的權(quán)利體系。例如，賦予農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利內(nèi)容，從而為農(nóng)戶實現(xiàn)權(quán)能提供制度保障。

（2）權(quán)能同權(quán)：針對農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“權(quán)同”但權(quán)能不同的問題，通過將集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，規(guī)范政府供地機制，構(gòu)建體現(xiàn)市場規(guī)則的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能實現(xiàn)機制，不斷發(fā)揮農(nóng)村土地資本在支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等方面的積極作用。

（3）安全同權(quán)：構(gòu)建集體建設(shè)用地入市的農(nóng)戶參與機制，以及市場公開機制，禁止地方政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的不當(dāng)干預(yù)，并形成相應(yīng)的制度性或法規(guī)性規(guī)范，從而實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的安全同權(quán)。

3.3 同價：以市場決定為基準(zhǔn)，去除政府行為的地價干預(yù)

同價，是城鄉(xiāng)土地要素市場發(fā)育、要素資源高效配置的基礎(chǔ)。雖然從城市中心到邊緣鄉(xiāng)村存在著土地收益場的梯度差異[15]，但同地、同權(quán)的國有與集體建設(shè)用地應(yīng)該具有同樣的收益地價或市場地價。

（1）制度同價：以同權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場同價保障機制。重點是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價體系，建立集體建設(shè)用地交易價格、抵押價格、租賃價格等公開制度，從而為實現(xiàn)同價提供制度保障。

（2）市場同價：通過國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的公平市場競爭實現(xiàn)市場同價。創(chuàng)建政府主導(dǎo)、集體主導(dǎo)、第三方主導(dǎo)等多類型并行的集體建設(shè)用地市場交易體系，并賦予農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體以選擇權(quán)，從而逐步構(gòu)建體現(xiàn)市場競爭、市場實際價值的同價實現(xiàn)機制。

（3）同地同價：同地是同價的根本特征。修訂“城市土地國有”等相關(guān)法律規(guī)定，同時，在國土空間規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地用途時，賦予農(nóng)村集體以更多的選擇權(quán)，避免集體建設(shè)用地只能或主要用于城市租賃住房建設(shè)的限制，從而構(gòu)建同地同價的國土空間規(guī)劃保障基礎(chǔ)。

3.4 同責(zé)：以合理承擔(dān)為支撐，去除過度安排的空間責(zé)任

同責(zé)是國家、集體、個人利益關(guān)系均衡的實現(xiàn)路徑。土地價值的實現(xiàn)也是基礎(chǔ)設(shè)施等各項建設(shè)的結(jié)果，是維系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的支撐。土地產(chǎn)權(quán)主體承擔(dān)一定的社會責(zé)任是“漲價歸公”的具體體現(xiàn)，但要求集體建設(shè)用地按照國有建設(shè)用地承擔(dān)同責(zé)，會在一定程度上導(dǎo)致過度擔(dān)責(zé)。

（1）差別同責(zé)：集體建設(shè)用地收益需要更多地體現(xiàn)集體建設(shè)用地對于農(nóng)村集體空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，據(jù)此，可以借鑒征地補償分配中集體與農(nóng)戶的分配比例，探索建立集體建設(shè)用地基金制度，為促進農(nóng)村集體社區(qū)建設(shè)、推進鄉(xiāng)村振興提供資金保障。

（2）生計同責(zé)：借鑒國有土地出讓金保障被征地農(nóng)戶生計的制度，積極發(fā)揮集體建設(shè)用地收益在保障集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的生計中的作用，探索構(gòu)建有利于持續(xù)改善集體農(nóng)戶生計的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)路徑。例如，蘇州通過農(nóng)戶租賃不動產(chǎn)以及不動產(chǎn)入股等方式，有效改善并持續(xù)保障了農(nóng)戶生計[16]。

（3）服務(wù)同責(zé)：發(fā)揮政府尤其是主管部門在保障集體建設(shè)用地市場公平方面的作用，不斷完善集體建設(shè)用地市場監(jiān)督的制度體系，為集體建設(shè)用地市場運行提供產(chǎn)權(quán)登記、違法處置等公共服務(wù)，從而保障集體建設(shè)用地市場健康發(fā)展。

“四同”是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的關(guān)鍵所在。為此，本文探索性地構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系的理論圈層，分析了“四同”的相互關(guān)系，并據(jù)此提出了促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場體系構(gòu)建的“三同地”“三同權(quán)”“三同價”“三同責(zé)”機制，為協(xié)調(diào)國家、集體及農(nóng)戶關(guān)系提供了政策框架。

致謝：感謝南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系戴垠澍、袁苑、宋婭婭、漆信賢等研究生在資料整理等方面的幫助。