留守兒童關愛保護政策基層執(zhí)行困境及優(yōu)化對策研究

張 冬,胡善平

(淮南師范學院 法學院， 安徽 淮南232038)

一、留守兒童關愛保護政策及其執(zhí)行現(xiàn)狀

研究以安徽省鳳臺縣落實留守兒童關愛保護政策的實際為研究對象，全面梳理政策執(zhí)行過程中存在的問題，并具體分析執(zhí)行困境生成的阻隔性元素，以期通過必要政策措施的修正完善以提升留守兒童關愛保護政策的落實和實效發(fā)揮。從政策執(zhí)行的影響要素來看，政策資源的配置情況、目標群體的認同度與抗拒與否、政策執(zhí)行手段的切合度、執(zhí)行隊伍的執(zhí)行能力、信息溝通的暢通與否均對政策執(zhí)行效果產生不同程度的影響。具體來說，政策資源的配置涉及經費、人力、信息以及權威；目標群體的政策認同與抗拒涉及政策的合法性認同、價值整合程度，政策只有通過合法性宣傳和表意傳達才能被目標群體所接受，只有通過自身的完善性建設才能夠避免目標群體的抗拒；執(zhí)行手段只有做到合理、合利、合律才能夠提升自身的執(zhí)行效果；執(zhí)行隊伍績效考核、激勵機制的合理設置才能夠提升其執(zhí)行效率和投入度；信息溝通與傳達有利于促進政策制定、政策執(zhí)行以及目標群體之間的互動，能夠促進供給與需求雙方之間的良性互動，推動供需匹配。

近年來，受城鄉(xiāng)二元經濟體系分化、人口高速流動的現(xiàn)實影響，留守問題日益成為中國農村社會治理的難點問題而受到實務界、理論界的關注。[1-2]學者們普遍認為留守兒童因處身心發(fā)展的關鍵時期，親子教育的缺乏往往會造成留守兒童社會化發(fā)展的諸多不便，留守兒童生活棲息地環(huán)境的空心化、荒蕪化亦會造成留守兒童關懷、監(jiān)管的缺失從而引起照護不充分等一系列問題。[3-4]正是基于潛能發(fā)展的價值設定，實務界開展了各種形式的留守兒童關愛保護活動并在經驗層面上積累了寶貴的實踐經驗，同時亦反身性地推動政府從政策層面出臺了系列相應文件，但客觀上存在著政策整合性不強、碎片化問題突出等問題。政策執(zhí)行在現(xiàn)實層面遭遇各種因素阻隔，政策空置、虛化表現(xiàn)顯著。研究以實證調查的數(shù)據(jù)分析為基礎，揭示典型留守兒童關愛保護政策的執(zhí)行效果、阻隔顯現(xiàn)并分析具體的生成原因，以期推動政策體系的不斷完善、切實提升留守兒童關愛保護政策的執(zhí)行效率從而有效維護留守兒童權益。開展政策執(zhí)行主體分析，從激勵、反饋、動力、考評等體系維度構建立體化政策框架，促進政策的有效實施。

二、研究方法、理論基礎與數(shù)據(jù) 采集及其顯現(xiàn)的主要問題

(一)研究方法與理論基礎

研究以2016年國家頒布的《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》為文本，通過實地調研政策執(zhí)行落實情況，通過分析研判和掌握各個主體的利益賦予以及行為策略及特點，考察政策執(zhí)行過程中存在的問題并針對性地提出相應對策以推動政策的有效執(zhí)行。絕對的市場競爭和無限的流動自由給了資本和財源而犧牲所有的其他自由，撕碎了由社會維系的安全網(wǎng)絡,忽視了除經濟之外的一切，所有這些又加快了社會內部和社會之間的那種無情的分化過程。自我編織和自我維系的其他安全網(wǎng)絡是鄰里或家庭曾經構成的第二條防御戰(zhàn)壕，人們可以退卻至此一邊治療在市場的沖突中留下的創(chuàng)傷。而今，這些網(wǎng)絡已經土崩瓦解或被大大地削弱。故此，必須通過社會治理方式的變革以推動保護關愛體系的生成，這其中社會反向保護的體系建設就顯得尤為重要。國家、社會組織、公民自組織等主體的積極參與和體系搭建對于留守兒童的權益維護就顯得十分必要，短期內能夠直面留守兒童及其家庭的現(xiàn)實需求，長期而言則能夠推動國家人口治理體系的現(xiàn)代化轉型。政策的生命周期理論認為政策生成一般經歷社會問題的呈現(xiàn)、社會問題的確認、政策議程建立、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、效果評估、政策修正、政策終結等環(huán)節(jié)，而其中最為關鍵的在于政策規(guī)劃、政策執(zhí)行以及政策效果評估三個方面。相關政策有沒有直面留守兒童的現(xiàn)實需求；政策規(guī)劃的參與性、民主性以及切合性；政策執(zhí)行資源的匹配和組合直接關系著政策的運行效果。通過實地調研具體驗證存在的問題和運行阻隔有利于進一步推動政策體系的完備性、操作性。

為了解淮南市各級政府對《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》的落實情況，掌握留守兒童關愛保護工作推進的基本數(shù)據(jù)，進一步推進工作的落實從而維護留守兒童權益并促進其健康發(fā)展，淮南市民政局通過政府購買服務的形式發(fā)包留守兒童關愛保護工作績效考評第三方評估項目。評估考評由淮南市旭日社會工作綜合服務中心承接，按照規(guī)制性指標體系開展相應工作并進行等級排名，淮南市民政局再根據(jù)測評等級予以相應獎勵。采取多階段抽樣的方式確定調查對象，采取問卷調查、入戶訪談、專題座談等方式進行數(shù)據(jù)采集，運用專業(yè)統(tǒng)計軟件進行相應數(shù)據(jù)分析以揭示存在的問題。評分指標體系如表1所示。

這一指標體系的設置基本上對應了政策文本的主要內容，表1所示指標體系在內容上有效匹配了《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》所強調的主體責任、保障措施和框架結構等方面要素。從文本的內在構成來看亦基本體現(xiàn)了政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)要素以生成政策執(zhí)行閉環(huán)體系。社會政策是一個行動體系，包括制定相關的規(guī)則和規(guī)劃、調動和分配公共資源、提供各類社會服務等各個方面的行動。其微觀層面的呈現(xiàn)具體顯現(xiàn)為行動主體的日常實踐活動。社會行動理論認為社會行動的基本構成要素有手段、目的、條件以及規(guī)范，只有這些要素之間的整合銜接和相互匹配才能生成社會結構，才能確保社會政策的有效運行。社會行動都是有特定目標的，都是在特定的情景之中發(fā)生的，并通過實踐活動不斷詮釋著規(guī)范的既定性。現(xiàn)象學認為在日常生活中社會行動是一種復雜的過程，具有很大的權宜性、創(chuàng)造性；社會秩序不是行動者亦步亦趨地遵循預先規(guī)范的產物，而是一種永遠的、正在進行的人們行動的權宜性結果；規(guī)范與其說現(xiàn)于行動，作為行動的藍圖或者規(guī)定發(fā)揮作用，不如說是在行動之后，使行動可以被人們說明、描述的一種工具。

表1 留守兒童關愛保護工作落實情況評估指標體系

注：該指標體系由淮南師范學院教師陶立明、姚政宏根據(jù)安徽省指標體系制作而成。

(二)數(shù)據(jù)采集、存在的問題及其原因分析

調查顯示，留守兒童關愛保護政策運行在實踐空間中呈現(xiàn)出以下幾個方面的顯著特點。

第一，文本呈現(xiàn)與實務工作的倒置、虛化。從《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》的文本內容來看，如表2所示。文本對留守兒童關愛保護的主體、工作內容、機制搭建、績效評估均做出了較為翔實全面的布置，但實際執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了注重追求行政表格填寫的形式與留守兒童生活境遇改善之過程目標達成之間相互脫嵌的問題，表現(xiàn)為過于重視文件傳達，過程執(zhí)行考評與過程管理工作不到位。社會政策是公共政策體系中重要的方面之一，是政府為了滿足民生需求、維護社會公平、解決各種社會問題而通過各種方式調動公共資源、促進各項社會事業(yè)發(fā)展、為民眾提供福利性社會服務的政策體系，其運行除卻資源配置、制度供給外，更為關鍵的環(huán)節(jié)在于政策執(zhí)行的監(jiān)管和信息流通，以構建環(huán)型反饋機制。調查顯示基層干部注重審核性、績效性工作如扶貧、組織黨建等具體實務的落實，對缺乏考評懲罰機制的留守兒童關愛保護工作的關注僅僅停留在文本宣傳方面，具體工作落實存在思想上不重視，重數(shù)據(jù)填寫忽視過程執(zhí)行等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層政府及其工作人員在留守兒童關愛保護政策執(zhí)行落實領域無論是在制度輿論宣傳還是在過程性材料收集方面均表現(xiàn)出缺失性、選擇性執(zhí)行、被動性的特點，和縣級工作開展的完備性之間呈現(xiàn)出顯著的區(qū)隔悖論，造成上級材料文本呈現(xiàn)與基層實務工作嚴重脫節(jié)的問題。沒有基層工作的扎實開展，頂層文本呈現(xiàn)的權威性、合法性、真實性不能不引起人們的質疑。

表2 《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》的文本結構

第二，重視價值探討和政策呼吁，但工作機制落實構建缺乏操作性回應。留守兒童權益維護不僅關系其自身的人生發(fā)展，更指涉國家人口治理的現(xiàn)代性轉型。中國的城市化進程一直是理論界、實務界關注的熱點問題。從文獻歷時分布的角度來看，留守兒童領域的研究從2010年之后呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢并一直延續(xù)至今，充分體現(xiàn)了留守兒童問題研究的重要性。以留守兒童關愛保護為檢索詞項依托中國知網(wǎng)等檢索平臺開展文獻檢索并形成以揭示文獻研究的主要議題，從而為進一步的深化研究奠定基礎。從主題關聯(lián)的角度來看，留守兒童關愛保護領域的研究主要圍繞必要性、可行性開展價值論證；強調體系構建和社會支持系統(tǒng)的整合優(yōu)化；實踐經驗的總結與梳理等開展相應分析，理論研究的呼吁特性比較顯著，經驗研究主要圍繞地方性實踐進行具體總結但缺乏對政策執(zhí)行效果的實證分析和數(shù)據(jù)支撐。2002年以來的關愛保護文本“意見”類的文本占60%，“通知”類和“規(guī)劃綱要”類文本各占20%。[5]兩者相比，意見更側重政策的指導作用，而通知則是傳達政策，發(fā)揮的是“指導”的功能。但在留守兒童問題的解決上，并沒有統(tǒng)一的執(zhí)行措施和處理辦法以及獎懲措施，難以保障政策的有效執(zhí)行。

第三，政策執(zhí)行的完備性、閉環(huán)性不足。制度供給的完備性不強、缺乏有效鏈接，具體表現(xiàn)為人員配置、資金配置、監(jiān)督考評體系化不足。留守兒童教育與關愛制度供給不完善、組織體系供給不嚴密、供給資源共享不足、供給方式單一刻板、供給項目碎片化、供給生態(tài)分散疏離等。政策評估的持續(xù)性、責任制落實不到位，相關政策的宣傳落實不到位。正如上文在論述政策的生命周期理論時強調的那樣，政策評估無論是結果評估、還是過程評估都是政策過程中的一個重要環(huán)節(jié)，通過政策評估，人們得以判斷政策目標的實現(xiàn)程度、得以評判政策運行各個環(huán)節(jié)的完備性以及存在的問題。無論是從文本內容來看、還是從實際操作來看，留守兒童關愛保護工作的政策落實在控制機制、激勵機制構建方面均存在較為顯著的缺失問題，從而直接影響著政策執(zhí)行的效果。對比農村社會精準扶貧工作、黨建工作，其之所以能夠有效推進很大程度上是緣于其閉環(huán)監(jiān)督、評估、獎懲體系的存在。對留守兒童缺乏科學的認識與判斷，關愛服務長效機制尚未形成，關愛服務經費投入不足，缺乏專業(yè)化的關愛服務隊伍，關愛合力沒有真正形成，均在不同程度上影響著留守兒童關愛保護政策的具體落實。[6]

第四，政策執(zhí)行主體日常行為的功利化、選擇性執(zhí)行問題突出，工作體系化、完備性亟待強化?；鶎诱卫砑橙⌒载斦蚧菁靶载斦霓D變，市場經濟沖擊下行政人員日常工作的逐利化傾向也在一定程度上造成政策執(zhí)行隊伍的行為功利化傾向，致使其開展工作選擇性錨定的傾向越來越顯著。資金到位、考評體系、人員匹配工作均有待進一步的提升，家庭教育缺失問題突出，農村優(yōu)勢資源的挖掘力度不夠，留守兒童日常生活的文化錨定缺失，貧困固化、可行能力培養(yǎng)缺失問題較為突出。政府工作人員對政策的執(zhí)行并非僵化遵從，而是基于自身利益最大化原則、業(yè)績最大化原則或者是過失最小化原則來進行。對于審核督察體系完善、直接牽涉自身利益如升遷、績效發(fā)放等問題通常投入較大的關注度。如留守兒童關愛保護政策中指涉的特殊兒童，地方工作人員通常會給予比較的關注，但其他群體則難以享受到這些特殊關懷?！秶鴦赵宏P于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》依法設計了包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預等環(huán)節(jié)在內的救助保護機制，彌補了農村留守兒童關愛服務工作的政策短板。強制報告機制明確了強制報告主體、報告要求，詳細列明了強制報告情形，確定公安機關為受理主體，并鼓勵其他公民、社會組織積極報告。同時明確了責任的督察機制并實施一票否決制，即一旦出現(xiàn)落實不到位問題隨即給予責任主體行政、黨紀處罰，從而使其操作性有了確切的保障。強制報告涉及的主體主要指涉孤兒、監(jiān)護人無監(jiān)護能力等特殊群體，不具有普遍性，但適用于這些群體身上的政策剛性則可以具體推廣應用于其他留守兒童群體，通過制度框架消解執(zhí)行主體的功利化選擇和短期化行為。

表3 各層級行政主體執(zhí)行留守兒童關愛保護政策情況統(tǒng)計

第五，行政主體各個層級主體目標的相互脫嵌。經過政策的不斷調整完善，《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》第一次明確了“民政部”為牽頭部門，至此才形成“政府領導、民政牽頭、相關部門和群團組織共同參與的組織領導”機制，有效避免了多頭管理帶來的相互推諉問題。但實際運行中，留守兒童關愛保護政策的落實又離不開學校、家庭等多元主體的相互配合，多元主體之間的相互關系還需進一步的明確。由于留守兒童關愛保護工作雖有相關文件，但不是一項強制規(guī)定，故此相關工作在縣級層面較扎實，但是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，層層削弱。由于沒有專項經費，更無配套的考核機制，沒有經費補貼，故此項工作到村級層面，效果不佳。

第六，整合性治理的缺失，政策執(zhí)行的表面化問題突出。政策在地方執(zhí)行過程中只是被渲染而未被轉化為具體的操作性措施，象征性的合作問題較為突出。政策執(zhí)行過程出現(xiàn)異化的趨向。如表3所示，文件的信息傳達性、工作機制的組織框架搭建工作開展效果較為理想，但實質性的入戶工作并沒有開展，多停留在數(shù)據(jù)填報階段。這與基層干部思想認識不夠到位有直接的關聯(lián)，但政策文本執(zhí)行環(huán)節(jié)的價值設定和資源配置不夠到位才是問題的根本。政策文本設定各個主體總是不計個體的利益追求，盡職地、義務地執(zhí)行政策決策和開展相關活動而不考量成本問題。可是，在實際的操作過程中并不是如此，時間沖突、成本問題均會使政策的制定與執(zhí)行大打折扣。中國社會現(xiàn)代性轉型的進程中，各項政策的執(zhí)行均離不開科層制行政體系的積極配合和合理設置，科層制要發(fā)揮積極作用必須把個人利益、動機同執(zhí)行組織職能系統(tǒng)地聯(lián)系在一起，必須通過獎勵、考評等制度環(huán)節(jié)的匹配強化其責任擔當，實現(xiàn)權責利的有機統(tǒng)一[7]。

三、進一步完善治理的對策建議

堅持需求本位。從現(xiàn)有研究的內容來看，留守兒童關愛保護政策制定和實務工作拓展主要呈現(xiàn)出精英治理、專家治理的色彩，服務對象的需求表達和回應沒有得到積極關照。在需求關注方面，突出規(guī)范性需求的滿足，留守兒童比較性需求、感覺性需求和行動性需求的關注不夠。自上而下的行政性配置難以有效回應地方性實踐的需求，調查顯示出來的政策脫嵌、執(zhí)行虛化充分說明了服務對象缺乏參與所形成的不利影響。通過基線調查，充分研判留守兒童多元化的現(xiàn)實需求，調動地方性資源并發(fā)揮其社會支持系統(tǒng)的潛能，改變棲息地的生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)需求回應有利于提升關愛保護工作的針對性與實效性。

建立閉環(huán)管理。所謂機制是指在正視事物各個部分存在的前提下，協(xié)調各個部分之間關系以更好地發(fā)揮作用的具體運行方式。除去按照政策生命周期調整優(yōu)化政策生成、執(zhí)行、評估與績效考核之外，還要合理設置和匹配社會政策運行各個環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)性以構建合理化的政策運行體系。強化激勵機制、整合機制、控制機制、保障機制之間的銜接關聯(lián)，如圖1所示。在人員、組織框架、經費等方面強化資源的投入，可以參照精準扶貧工作的路徑設置留守兒童關愛保護機制，強化過程管理和痕跡管理。

堅持制度創(chuàng)新，積極構建表達、決策、合作、協(xié)調、評估、激勵、問責機制并實現(xiàn)其相互銜接。力求破除戶籍障礙，著力解決上學難；強化父母情感養(yǎng)護責任，彌補兒童親情缺失；建立政策實施評估體系，確保政策能長效落實[8]。通過制度創(chuàng)新構建基線公平的社會流動實現(xiàn)體系，積極構建留守兒童可行能力支持系統(tǒng)，發(fā)揮多元主體整合參與的優(yōu)勢，借助互聯(lián)網(wǎng)等智能技術實現(xiàn)信息公平，提升留守兒童信息素養(yǎng)。強化基礎教育師資隊伍建設，夯實留守兒童保護關愛保護工作的主體體系。

國務院關愛保護留守兒童的文件出臺后，自此以降，各級政府均出臺了相應的實施意見，但實施意見只是指明了留守兒童關愛保護工作的主要工作內容以及相關要求，譬如，要求設立兒童保護督導員和兒童保護專干，但是卻并沒有相應的該崗位的職責要求、崗位編制、福利待遇等內容，在一定意義上相當于給基層政府增加了一塊內容，卻沒有對應的資金配置，在具體實施過程中，難免會出現(xiàn)無崗、無人、無工作的尷尬情況。對于留守兒童關愛保護工作的考核評估，各級政府的實施意見亦未做相應規(guī)定，諸多表現(xiàn)說明了制度供給的完備性有待提高，對于工作的具體落實的細節(jié)性內容需要進一步明確?；鶎庸ぷ魅藛T在具體開展留守兒童關愛工作過程中，更多地把該項工作作為一項任務來完成，任務取向的工作思維導致工作過于強調完成任務的形式，而忽略了過程的堅守和實質的成效，導致形式理性、過程理性、實質理性的脫嵌，工作人員的關注點在于上級文件精神的傳達，而對于工作執(zhí)行過程的記錄以及考核，均不夠充分。[9]留守兒童關愛工作已劃歸民政系統(tǒng)近兩年，在此項工作中，需充分發(fā)揮民政部門的主導與協(xié)調、組織作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面需強化民政所在此項工作中的作用，在確保民政系統(tǒng)主導的前提下，充分動員團委、婦聯(lián)、教育系統(tǒng)等群團組織和政府部門的作用，以保證資源的合理調配與統(tǒng)籌安排。[10]

圖1 留守兒童保護關愛政策運行機制圖

社會學家羅爾斯認為，為了平等地對待所有人，提供真正的同等機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會環(huán)境的人們?；诔C正的正義原則并通過國家的資源調配能夠為留守兒童創(chuàng)設健康發(fā)展的優(yōu)質生態(tài)棲息地?；谛姓黧w行為生成的具體分析，能夠在具體的制度框架下進行行為塑造，從而將其行為與政策目標有機整合以不斷提升留守兒童的資本儲備，改善其生活境遇從而最終實現(xiàn)國家對人口的良性治理。