試析行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓受查封土地使用權(quán)的法律效力及其責(zé)任承擔(dān)問題

程秋生

摘 要：近期，筆者所在律師事務(wù)所代理一起公證債權(quán)文書申請(qǐng)執(zhí)行人C作為原告訴原縣級(jí)J市國(guó)土局和J市政府共同轉(zhuǎn)讓已經(jīng)人民法院幾次查封的一宗土地使用權(quán)及其凍結(jié)土地出讓金行政賠償糾紛案件。由于受查封土地使用權(quán)被涉案該行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致該案原告的近2000萬元的合法債權(quán)不能依法實(shí)現(xiàn)。那么，J市政府及其國(guó)土部門轉(zhuǎn)讓受查封的該宗土地使用權(quán)及其土地出讓金的法律效力如何？對(duì)于行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓查封受限的土地使用權(quán)導(dǎo)致該案原告C的財(cái)產(chǎn)所遭受到的損失，行政機(jī)關(guān)是否承擔(dān)賠償責(zé)任？申請(qǐng)執(zhí)行人C因非行政行為相對(duì)人，作為原告請(qǐng)求賠償是否有依據(jù)？本文試對(duì)此簡(jiǎn)析。

關(guān)鍵詞： 受查封 土地使用權(quán) 違法 轉(zhuǎn)讓 責(zé)任承擔(dān)

基本案情： 2011年12月26日Y區(qū)人民法院就涉案申請(qǐng)執(zhí)行人C對(duì)債務(wù)人A公司的合法債權(quán)請(qǐng)求公證債權(quán)文書執(zhí)行，向原J市國(guó)土局發(fā)出《協(xié)助執(zhí)行通知書》，要求其協(xié)助查封A公司在J處土地開發(fā)5000萬元土地出讓金款項(xiàng);2013年4月10日，Y區(qū)人民法院再次向其送達(dá)《協(xié)助執(zhí)行通知書》，補(bǔ)充了執(zhí)行裁定內(nèi)容：增加對(duì)A公司名下在J市轄區(qū)范圍內(nèi)所出讓地塊的查封。

然而，A公司為實(shí)現(xiàn)非法轉(zhuǎn)移被查封財(cái)產(chǎn)目的，其先于2013年1月3日設(shè)立其名義上全資子公司J公司，隨后于2013年1月21日將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給自然人，再于2013年9月17日以作為母公司的土地交其全資子公司開發(fā)為由向原J市國(guó)土局提出申請(qǐng)，要求變更土地使用權(quán)，并獲得J市政府及其國(guó)土部門批準(zhǔn)，由此將涉案土地使用權(quán)直接登記在案外人J公司名下。

此后，申請(qǐng)執(zhí)行人C和Y區(qū)人民法院多次向原J市國(guó)土局指出其違法行為，并要求其糾正。J市政府曾于2013年11月19日做出《更正通知書》主動(dòng)撤銷了自己的違法行為，將登記在J公司的上述土地權(quán)利證書廢止，且在2013年12月26日J(rèn)市政府又向J公司做出注銷《通知》。2014年1月10日原J市國(guó)土局作出注銷涉案土地使用證公告。

但在時(shí)隔兩年多時(shí)間后的2016年8月23日，原J市國(guó)土局以另案A省高院生效民事判決書認(rèn)定，上述被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司與其全資子公司之間的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓完畢，原J市國(guó)土局將涉案土地使用權(quán)登記至J公司名下，并無不妥為由，在報(bào)經(jīng)J市政府同意將原被注銷的涉案土地使用權(quán)證予以恢復(fù)。由于J市政府及其原J市國(guó)土局的違法行為，使被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司順利地將被查封的土地和5000萬元土地出讓金成功地轉(zhuǎn)移至案外人J公司，最終使申請(qǐng)執(zhí)行人C對(duì)A公司的合法財(cái)產(chǎn)債權(quán)不能得到執(zhí)行，而受到財(cái)產(chǎn)損失。

一、原J市國(guó)土局與J市政府將受查封土地使用權(quán)進(jìn)行辦證轉(zhuǎn)讓是否合法的法律分析

眾所周知，合法性審查原則是人民法院處理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審査的原則，是行政訴訟的一項(xiàng)基本原則。根據(jù)這一原則，認(rèn)定一個(gè)行政行為合法性不僅要具有事實(shí)依據(jù)，還需有法律依據(jù)。聯(lián)系到所代理的該案，J市政府及其原J市國(guó)土局共同或單獨(dú)實(shí)施頒發(fā)土地使用證行為、作出《土地使用證注銷公告》，最終作出撤銷注銷公告一系列具體行政行為，以及不依法履行查封職責(zé)，均具有違法性，現(xiàn)予以法律分析。

第一、通過對(duì)原J市國(guó)土局所作出的注銷公告內(nèi)容分析，J市政府及其原J市國(guó)土局為涉案已查封土地辦證行為違法。

由于涉案土地法院查封在前，涉案被申請(qǐng)執(zhí)行人名義上的全資子公司申請(qǐng)辦證得以確認(rèn)在后，J市政府及其國(guó)土部門正是認(rèn)識(shí)到了先前違法辦證行為，因而在其共同實(shí)施行政確認(rèn)行為三個(gè)月之后，便按照其各自權(quán)限作出糾正。J市政府先后作出了《更正通知書》和注銷《通知》，原J市國(guó)土局在J市政府糾錯(cuò)之后，遂在此基礎(chǔ)上于2014年1月10日 作出注銷原辦證件行為公告。從原J市國(guó)土局當(dāng)初作出的《土地使用證注銷公告》內(nèi)容可以知道，其注銷行為所引用的法律條文是地方性法規(guī)，即依據(jù)A省實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》辦法第10條的規(guī)定，“ 土地登記申請(qǐng)人采取隱瞞事實(shí)等非法手段騙取登記的，或者因土地登記機(jī)關(guān)責(zé)任導(dǎo)致土地登記不當(dāng)?shù)模??！?，顯而易見，可以推斷其最初違法作出的辦證行為主要法律事實(shí)不外乎有以下兩點(diǎn)：

一是存在因“土地登記申請(qǐng)人采取隱瞞事實(shí)等非法手段騙取登記的”法律事實(shí)，錯(cuò)誤作出辦證登記，具有違法性。根據(jù)涉案證據(jù)材料反映，2012年10月23日被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司與自然人S簽訂了《J市項(xiàng)目合作協(xié)議》，約定將被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司已繳納且被Y區(qū)人民法院查封的5000萬元土地出讓款作價(jià)3500萬元轉(zhuǎn)讓給自然人S等人，由S或S指定的其他人出資設(shè)立被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司的全資子公司J公司，用于接收上述5000萬元土地出讓金。2013年1月3日被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司設(shè)立全資子公司J公司獲批， 2013年1月21日被申請(qǐng)執(zhí)行人再將其子公司100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給自然人S所指定的三個(gè)自然人股東。此時(shí)，被申請(qǐng)執(zhí)行人與其子公司之間已構(gòu)成非母子公司關(guān)系的事實(shí)，正如該子公司自己后來在“另案”A省高院二審開庭時(shí)所辯稱的那樣：A公司與三個(gè)自然人簽訂的股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是有效的，變更后的J公司已經(jīng)不是A公司的子公司，股權(quán)轉(zhuǎn)讓后的J公司不是代A公司履行義務(wù) 。這是J公司在非法獲得涉案土地使用權(quán)及其土地出讓金后其內(nèi)心想法的流露，這就與A公司在申請(qǐng)初始辦證時(shí)提出的交付理由相矛盾。2013年9月17日A公司向原J市國(guó)土局提交《交付全資子公司開發(fā)的報(bào)告》，謊稱J公司仍然是其全資子公司，要求將人民法院查封的土地權(quán)屬直接辦理至其全資子公司J公司名下。

經(jīng)查詢?nèi)珖?guó)企業(yè)信用公示系統(tǒng)載明，J公司股東為三個(gè)自然人，公司類型屬于自然人投資控股企業(yè)，該企業(yè)于2013年1月4日成立并注冊(cè)登記。由此可以進(jìn)一步證實(shí)，自J公司成立時(shí)起A公司就完全被擺脫在其組建而成的J公司的組織架構(gòu)之外，其根本不是J公司《章程》中所表明的是其唯一股東，J公司也根本不是A公司給國(guó)土部部門報(bào)告中所稱的“全資子公司”。

由上可見，土地申請(qǐng)人J公司是采取欺騙手段，以其章程中所稱的唯一股東 A公司為幌子，而實(shí)際自該企業(yè)注冊(cè)之初就變更為三個(gè)自然人股東，已經(jīng)打上了自然人股東的烙印，其已經(jīng)不再是A公司的全資子公司的事實(shí)。作為J市政府及其國(guó)土部門對(duì)欺騙辦證行為提供方便，具有違法性。

二是或者存在“因土地登記機(jī)關(guān)責(zé)任導(dǎo)致土地登記不當(dāng)?shù)摹狈墒聦?shí)，錯(cuò)誤作出辦證登記，具有違法性。J市政府及其國(guó)土部門明知該地塊存在糾紛，在2011年12月26日、2013年4月10日期間，法院已接連向原J市國(guó)土局發(fā)出《協(xié)助執(zhí)行通知書》并簽收的情況下，理應(yīng)依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條及其原《土地登記辦法》第69條等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，對(duì)涉案土地申請(qǐng)辦證資料進(jìn)行依法審查，因處于查封受限期間不予辦證。但是，J市政府及其國(guó)土部門拒不協(xié)助人民法院履行查封措施，既沒有盡到審慎義務(wù)，也沒有盡到依法登記的責(zé)任，仍然于2013年9月18日予以涉案土地權(quán)屬初始登記，直接將土地證辦理至已不是被申請(qǐng)執(zhí)行的全資子公司名下，顯屬登記不當(dāng)，構(gòu)成違法違規(guī)行為。

誠(chéng)然，J市政府及其國(guó)土部門在執(zhí)行法院多次強(qiáng)烈要求依法予以協(xié)助查封之下，能夠認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，糾正違法，則于2014年1月10日由原J市國(guó)土局以其名義作出注銷所辦證件，但后來又明知故犯，在2013年11月8日、11月20日，2014年8月27日、2015年9月27日期間，法院又繼續(xù)向原J市國(guó)土局發(fā)出《協(xié)助執(zhí)行通知書》的情況下，卻于2016年8月31日作出撤銷注銷辦證公告行為，從而使違法辦證行為恢復(fù)到初始的狀態(tài)。

第二、通過對(duì)行政機(jī)關(guān)協(xié)助法院執(zhí)行行為所具有法定性的性質(zhì)分析，J市政府及其國(guó)土部門的協(xié)助執(zhí)行行為是強(qiáng)制性義務(wù)，是必須予以履行的。

根據(jù)最高人民法院 、國(guó)土部、 建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知 》（ 法發(fā)[2004]5號(hào)）（下稱“兩部一院通知”），“一、人民法院在辦理案件時(shí)，需要國(guó)土、房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行的，國(guó)土、房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)按照人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)】;三、對(duì)人民法院查封或者預(yù)查封的土地使用權(quán)、房屋，國(guó)土、房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理查封或者預(yù)查封登記?！币?guī)定，J市國(guó)土局有積極協(xié)助執(zhí)行法院生效判決的義務(wù)，J市政府在法律法規(guī)界定其土地發(fā)證等管理職責(zé)范圍內(nèi)也有予以協(xié)助的必要，而這種協(xié)助執(zhí)行都是必須的，是強(qiáng)制性義務(wù)。根據(jù)司法與行政的關(guān)系可知，司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，法院有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行使協(xié)助查封是司法執(zhí)行權(quán)利的延伸，行政機(jī)關(guān)在協(xié)助查封執(zhí)行中并不具有獨(dú)立的行政意志。由于行政機(jī)關(guān)協(xié)助司法執(zhí)行非行政意志性，其就不能以執(zhí)行的法律文書不當(dāng)或錯(cuò)誤拒絕執(zhí)行，更何況案涉執(zhí)行法律文書是公證債權(quán)文書和法院執(zhí)行通知書，并無不當(dāng)性。當(dāng)然，司法權(quán)的行使并非任性無序也應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序。

涉案申請(qǐng)執(zhí)行人C對(duì)于被申請(qǐng)執(zhí)行人A公司在生效公證債權(quán)文書中而享有金錢債權(quán)，具有依法申請(qǐng)法院執(zhí)行的權(quán)利，執(zhí)行法院自2011年12月26日以后多次向原J市國(guó)土局作出請(qǐng)求協(xié)助執(zhí)行查封通知書，該局并未履行法定職責(zé)，予以查封或預(yù)查封，卻與J市政府于2013年9月18日共同給實(shí)質(zhì)上是案外人J公司發(fā)放案涉土地使用證，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。盡管后來發(fā)生了如前所述J市兩行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)行為，但是最終其又出爾反爾，原J市國(guó)土局在報(bào)經(jīng)政府同意并未履行法律正當(dāng)聽證告知程序之下，于2016年8月31日撤銷此前的涉案土地使用證注銷行為，其行為不僅違反了國(guó)家房地產(chǎn)法等法律法規(guī)關(guān)于轉(zhuǎn)讓最低投資比例，及其受查封房地產(chǎn)在期間內(nèi)不得辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)等規(guī)定之外，還違反了上述“兩部一院通知”所賦予的行政機(jī)關(guān)協(xié)助人民法院執(zhí)行查封職責(zé)，構(gòu)成行政不作為行為。

第三、通過對(duì)物權(quán)變動(dòng)原理分析，J市政府及其國(guó)土部門轉(zhuǎn)讓受法院查封期間內(nèi)的涉案土地使用權(quán)具有違法性。

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)范疇，應(yīng)受到物權(quán)法等法律法規(guī)的規(guī)制。根據(jù)物權(quán)法上的區(qū)分原則，法律行為包括物權(quán)行為與債權(quán)行為，作為相互獨(dú)立的兩個(gè)法律行為，二者的成立和生效依據(jù)不同的法律規(guī)則。對(duì)于物權(quán)行為的判斷，應(yīng)以物權(quán)變動(dòng)是否成就作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)依據(jù)該債權(quán)行為是否成立的自身要件進(jìn)行判斷。由不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)規(guī)則可知，基于法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，必須具備有效的民事法律行為，有處分權(quán)限，并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)登記方可發(fā)生變動(dòng)效果。具體到A公司與J公司之間土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓行為，雙方簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議屬于債權(quán)行為，撇開其相互串通之外，一般而言只要在簽訂協(xié)議時(shí)雙方均具備相應(yīng)的行為能力、意思表示真實(shí)、內(nèi)容合法，則合同成立即生效。但是，按照物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，其轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)未經(jīng)土管部門登記就不能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果。由于涉案土地受到法院的查封，在查封期間內(nèi)A公司與J公司之間簽訂的合同標(biāo)的物受到限制。然而，就在涉案土地使用權(quán)受查封其轉(zhuǎn)讓受到限制之下，J市政府及其國(guó)土部門將涉案土地使用權(quán)登記至非被申請(qǐng)執(zhí)行人的全資子公司J公司名下，明顯違反物權(quán)法上不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定。此外，按照最高人民法院2013年10月21日“韶關(guān)市佳和印染有限公司與韶關(guān)市萬通房地產(chǎn)有限公司建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛申請(qǐng)?jiān)賹徝袷虏枚〞保╗2013]民申字第874號(hào)）的裁判觀點(diǎn)，“在查封或者以其它形式限制房地產(chǎn)權(quán)利的情形解除前，《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》不能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，也不能對(duì)抗債權(quán)人?！?，因而涉案受查封土地轉(zhuǎn)讓也與該裁判要旨相悖，進(jìn)一步印證是違法物權(quán)變動(dòng)。

二、對(duì)于行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓查封受限的土地使用權(quán)及其土地出讓金導(dǎo)致該申請(qǐng)執(zhí)行人C的財(cái)產(chǎn)所遭受到的損失，行政機(jī)關(guān)是否承擔(dān)賠償責(zé)任？

其一，從涉案申請(qǐng)執(zhí)行人C的財(cái)產(chǎn)損失與J市政府及其國(guó)土部門不履行查封職責(zé)的關(guān)系來看，具有聯(lián)系性。申請(qǐng)執(zhí)行人C是案涉被執(zhí)行人A公司的公證債權(quán)文書的債權(quán)人，在受案法院對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人C的債權(quán)達(dá)到依法確認(rèn)的基礎(chǔ)上，為維護(hù)其自身的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其申請(qǐng)執(zhí)行法院對(duì)被執(zhí)行人A公司在J市行政轄區(qū)內(nèi)所擁有的土地使用權(quán)及其土地出讓金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行查封或預(yù)查封，并得以準(zhǔn)許。執(zhí)行法院在準(zhǔn)確掌握A公司擁有位于J市轄區(qū)相關(guān)財(cái)產(chǎn)信息之后，之所以立即對(duì)其名下的財(cái)產(chǎn)采取查封強(qiáng)制措施，首先是為了限制被查封物的處分，以便法院在其屆時(shí)不履行債務(wù)時(shí)處分該物，獲取該物的交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán);其次是為了防止債務(wù)人A公司轉(zhuǎn)移查封財(cái)產(chǎn)，損害債權(quán)人的利益。然而，J市政府及其國(guó)土部門作為行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法院多次向該國(guó)土部門送達(dá)協(xié)助執(zhí)行查封通知書情況下，無視執(zhí)行法院司法查封的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，違背執(zhí)行法院要求其協(xié)助查封本義，不依法履行查封職責(zé)，由此使司法機(jī)關(guān)的查封目的落空，成為空白執(zhí)行，嚴(yán)重影響到申請(qǐng)執(zhí)行人合法重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，這一不利結(jié)果對(duì)于申請(qǐng)執(zhí)行人來說，應(yīng)歸結(jié)于J市政府及其國(guó)土部門不履職行為所造成的，與行政機(jī)關(guān)不正確履行查封職責(zé)之間存在直接、內(nèi)在、必然的聯(lián)系。

其二，從申請(qǐng)執(zhí)行人C的財(cái)產(chǎn)損失與J市政府及其國(guó)土部門的違法行政行為來看，同樣具有聯(lián)系性。涉案土地已經(jīng)被司法機(jī)關(guān)決定查封，是涉案申請(qǐng)執(zhí)行人依法實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的一種重要的法律手段，對(duì)于案涉土地屬于期間內(nèi)受讓限制的土地，不得違法轉(zhuǎn)讓。就是在被執(zhí)行人A公司名下土地權(quán)屬受到法律限制之下，J市政府及其國(guó)土部門視查封效力于不顧，直接將本來屬于A公司的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非其全資子公司J公司的自然人股東個(gè)人名下，也即是違法轉(zhuǎn)讓至與申請(qǐng)執(zhí)行人毫無法律關(guān)系的案外人名下，由此將申請(qǐng)執(zhí)行人能夠及時(shí)從被執(zhí)行人A公司處執(zhí)行到位的財(cái)產(chǎn)非法轉(zhuǎn)移，使司法機(jī)關(guān)查封執(zhí)行財(cái)產(chǎn)對(duì)象“改名”易主，足見J市政府及其國(guó)土部門初始辦證行為構(gòu)成《行政訴訟法》 第99條關(guān)于“重大且明顯違法”的情形。

盡管J市政府及其國(guó)土部門迫于司法查封的威力于中途對(duì)所辦土地權(quán)利證書予以注銷，但是最終又撤銷土地使用權(quán)證注銷公告行為，使違法行政行為又恢復(fù)到初始狀態(tài)。J市政府及其國(guó)土部門上述具體行政行為是嚴(yán)重不符合國(guó)家房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等法律、規(guī)章及其司法解釋規(guī)定的，明顯構(gòu)成違法，且在作出行政行為之前，未能依據(jù)行政許可法相關(guān)規(guī)定，向作出行政行為的利害關(guān)系人（即申請(qǐng)執(zhí)行人）履行過聽證告知程序，有違程序正當(dāng)性。J市政府及其國(guó)土部門的違法行政行為，直接導(dǎo)致本案申請(qǐng)執(zhí)行人原先申請(qǐng)法院所查封的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，致使其訴求的財(cái)產(chǎn)權(quán)無法在該執(zhí)行程序中達(dá)到實(shí)現(xiàn)，其財(cái)產(chǎn)損失重大。

其三，從本案被申請(qǐng)執(zhí)行人目前處于失信狀態(tài)無可供財(cái)產(chǎn)予以執(zhí)行的后果來看，也具有聯(lián)系性。申請(qǐng)執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)權(quán)未能通過本次申請(qǐng)執(zhí)行程序以實(shí)現(xiàn)對(duì)被執(zhí)行人的債權(quán)，由于被執(zhí)行人目前處于嚴(yán)重失信狀態(tài)，無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)損失無法從被執(zhí)行人處挽回。通過申請(qǐng)執(zhí)行人提交的證據(jù)《失信被執(zhí)行人公示信息》能夠證明Y區(qū)人民法院向原J市國(guó)土局送達(dá)的協(xié)助執(zhí)行通知書所確定的被申請(qǐng)執(zhí)行人A 公司現(xiàn)已處于失信被執(zhí)行人狀態(tài)，被執(zhí)行人不可能有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，也就是說申請(qǐng)執(zhí)行人不可能再通過如此的執(zhí)行程序獲得清償。其主要原因就是因?yàn)镴市政府及其國(guó)土部門拒不協(xié)助人民法院執(zhí)行，讓被申請(qǐng)執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，本不應(yīng)該被貼上“失信被執(zhí)行人”標(biāo)簽所致，且申請(qǐng)執(zhí)行人該財(cái)產(chǎn)損失已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，具有特定性，與J市政府及其國(guó)土部門行為存在必然聯(lián)系。因此，J市政府及其國(guó)土部門理應(yīng)承擔(dān)申請(qǐng)執(zhí)行人執(zhí)行不能的相應(yīng)損失。

三、申請(qǐng)執(zhí)行人C非行政相對(duì)人，其請(qǐng)求行政賠償是否有依據(jù)？

J市政府及其國(guó)土部門是具有協(xié)助人民法院執(zhí)行查封義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，由于其不履行或怠于履行查封職責(zé)，并單獨(dú)或共同違法實(shí)施行政行為，給該案申請(qǐng)執(zhí)行人造成重大財(cái)產(chǎn)損失的法律后果，必須對(duì)其財(cái)產(chǎn)損失予以賠償。

1、申請(qǐng)執(zhí)行人作為原告要求賠償是否適格。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號(hào)）第十二條，“ 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的;（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形?！币?guī)定，由于J市政府及其國(guó)土部門違法行政，作出非法轉(zhuǎn)讓涉案土地使用權(quán)的行為，由此直接損害了申請(qǐng)執(zhí)行人的合法權(quán)益，申請(qǐng)執(zhí)行人盡管非行政相對(duì)人，但是其已經(jīng)符合上述司法解釋關(guān)于“與行政行為有利害關(guān)系”的構(gòu)成要素，可以依據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”規(guī)定依法起訴，因此申請(qǐng)執(zhí)行人作為原告主體適格。

2、采取何種方式要求賠償。如前所述，該案原J市國(guó)土局在報(bào)經(jīng)J市政府以會(huì)議紀(jì)要形式同意，以“另案”A省高院生效民事判決作為其最終作出撤銷土地證書公告行為的依據(jù)，又恢復(fù)了案外人J公司被注銷的土地使用權(quán)，相應(yīng)地使該案原告的合法債權(quán)無法執(zhí)行，這無疑損害了該案原告（即利害關(guān)系人）的合法權(quán)益，因而J市政府及其國(guó)土部門這種做法是否合法，很有必要須通過行政訴訟形式加以裁判。究其原因，由于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則是違法原則而非過錯(cuò)原則，這樣民事判決盡管有既定力，由于受到“民行有別”限制，其無權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法性進(jìn)行判斷，因此只有通過行政判決形式對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行判斷，在確認(rèn)行政行為違法的前提下，再要求行政機(jī)關(guān)對(duì)所造成的損失予以行政賠償。該案申請(qǐng)執(zhí)行人作為原告正是基于這種考慮，為維護(hù)其合法權(quán)益，通過提起行政訴訟確認(rèn)行政行為違法方式來行使行政賠償權(quán)利，其訴求正當(dāng)。

3、采用何種事實(shí)和法律依據(jù)要求賠償。

事實(shí)依據(jù)。申請(qǐng)執(zhí)行人所擁有被執(zhí)行人A公司之間的債權(quán)數(shù)額，系經(jīng)公證債權(quán)文書所確認(rèn)，屬于合法性財(cái)產(chǎn)，并由法律賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力，完全可以從被依法查封被申請(qǐng)執(zhí)行人名下的土地使用權(quán)及其5000萬元現(xiàn)金財(cái)產(chǎn)中得到實(shí)現(xiàn)，由于J市政府及其國(guó)土部門違法行政行為導(dǎo)致其處于查封執(zhí)行不能的地步，其財(cái)產(chǎn)損失結(jié)果具有真實(shí)性。Y區(qū)人民法院向原J市國(guó)土局送達(dá)的《協(xié)助執(zhí)行通知書》明確載明要求其對(duì)土地進(jìn)行預(yù)查封的同時(shí)，還要求將5000萬元土地出讓金中一部分予以凍結(jié)，并交存至法院作為執(zhí)行案款。但原J市國(guó)土局并沒有按協(xié)助執(zhí)行通知書確定的協(xié)助義務(wù)履行，導(dǎo)致5000萬元土地出讓金被非法轉(zhuǎn)移，涉案土地使用權(quán)登記至案外人名下。因此，J市政府及其國(guó)土部門應(yīng)按《協(xié)助執(zhí)行通知書》確定的協(xié)助執(zhí)行金額賠償原告損失。

法律依據(jù)?！缎姓V訟法》在第74條、76條對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為違法確認(rèn)，并予以行政賠償分別做出了相關(guān)規(guī)定，即是第74條 ?“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為： （一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的;---?！?，第76條“ 人民法院判決確認(rèn)違法或者無效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施;給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。”

此外，《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行人民法院協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的答復(fù)》（2013年7月29日 [2012]行他字第17號(hào)）專門對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)造成當(dāng)事人損失予以行政賠償作出規(guī)定，即是“---。但當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)造成其損害，請(qǐng)求確認(rèn)不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為違法并予以行政賠償?shù)?，人民法院?yīng)當(dāng)受理。” 依據(jù)上述規(guī)定，申請(qǐng)執(zhí)行人作為原告有權(quán)提起訴訟向該行政機(jī)關(guān)主張行政賠償。