我國政府績效預(yù)算管理研究

王丹鳳

摘 要：績效預(yù)算管理己成為政府加強(qiáng)宏觀管理、提高政府資金使用效率，增強(qiáng)公共支出效果的重要手段，在西方國家得到了廣泛的探索和實(shí)踐，我國也在積極探索符合我國國情的政府績效預(yù)算改革，部分地區(qū)初步構(gòu)建了績效預(yù)算管理的框架，取得了一定的成效，但隨著改革的深入，也逐漸暴露出我國績效預(yù)算改革存在很多問題。本文通過研究地方政府績效預(yù)算管理，剖析實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和原因，探索解決途徑，對促進(jìn)高效、責(zé)任、透明的政府建設(shè)有著重要意義。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算 改革 預(yù)算管理

一、績效管理預(yù)算管理的概念

績效預(yù)算管理是將績效管理理念用于預(yù)算管理實(shí)踐之中，將市場經(jīng)濟(jì)的部分概念運(yùn)用到公共部門管理當(dāng)中，在政府預(yù)算管理之中充分融入績效的理念，是以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，在整個預(yù)算過程中以績效結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)，即在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程中以績效指標(biāo)作為衡量指標(biāo)、監(jiān)督依據(jù)，事后以達(dá)成的績效結(jié)果作為資金運(yùn)用結(jié)果、責(zé)任問究、進(jìn)一步改進(jìn)的評價依據(jù)。

具體來說，績效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)兩個方面：一是績效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出和結(jié)果導(dǎo)向，要求將其貫穿于預(yù)算全過程當(dāng)中。通過在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用反饋等各個環(huán)節(jié)中，對結(jié)果和產(chǎn)出的關(guān)注，從而能夠?qū)Ω鱾€環(huán)節(jié)上實(shí)行有效的控制和改進(jìn)，確?？冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是績效預(yù)算管理的核心是強(qiáng)化公共支出的效果和責(zé)任?？冃ьA(yù)算管理更加注重公共部門提供服務(wù)的質(zhì)量以及水平，通過激勵約束機(jī)制的建立，強(qiáng)化了政府部門的服務(wù)意識和責(zé)任意識，通過合理優(yōu)化資金配置等方式，達(dá)到公共資金使用效益的提高以及公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提升等目的。

二、我國政府績效預(yù)算改革情況

黨的十八大報告明確提出了要"推進(jìn)政府績效管理"，其中績效預(yù)算改革是一項(xiàng)重要內(nèi)容，緩解財政收支矛盾有重要的作用。近年來，廣東省、河北省、上海市等地區(qū)結(jié)合實(shí)際，開展了各具特色的績效預(yù)算改革試點(diǎn)，隨著績效預(yù)算管理實(shí)行范圍的不斷擴(kuò)大、實(shí)踐的不斷加深，為推動地方政府績效預(yù)算改革的進(jìn)一步發(fā)展提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對改善財政資金的支出效率和項(xiàng)目管理起到了積極的推動作用。

第一，減少了部門支出規(guī)模，提高了財政資金支出效率?？冃гu價的存在使項(xiàng)目要顧忌到第三方評審，所以預(yù)算支出部門在選擇項(xiàng)目時會先考慮績效因素，慎重考慮自己的支出規(guī)模;第二，績效意識逐漸增強(qiáng)。通過這么多年的實(shí)踐，績念已經(jīng)逐漸滲透到各個部門，拿了錢就要出績效，己經(jīng)成為財政與支出部門的共識績效意識;第三，加強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)督。財政部門對支出部門預(yù)算監(jiān)督顯著増強(qiáng)，財政不僅僅了解支出部門項(xiàng)目的預(yù)算信息，更重要的是對項(xiàng)目管理的全過程都加強(qiáng)了監(jiān)督。

三、績效預(yù)算改革現(xiàn)存的問題

1、績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高。從當(dāng)前來看，預(yù)算部門在編制績效目標(biāo)時，存在“為編制而編制”的現(xiàn)象，編制的績效目標(biāo)與部門的職能、工作計劃及規(guī)劃不符合，對產(chǎn)出和效果指標(biāo)的描述上，普遍呈現(xiàn)定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少或者基本沒有的現(xiàn)象，績效指標(biāo)不能清晰表達(dá)預(yù)算資金的使用成效。目標(biāo)編制與實(shí)際工作計劃存在脫節(jié)，認(rèn)為目標(biāo)編制只是走過場，無論如何編制均不影響其預(yù)算資金規(guī)模，使得預(yù)算的績效目標(biāo)對預(yù)算資金使用的規(guī)范和約束無法實(shí)現(xiàn)。

2、績效評價指標(biāo)設(shè)計缺乏科學(xué)性?？冃е笜?biāo)較為復(fù)雜，運(yùn)用當(dāng)前的評價技術(shù)和評價方法無法進(jìn)行量化，各地區(qū)的歷史背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有很大區(qū)別，很難制定出一套統(tǒng)一的、全面的績效評價指標(biāo)體系?？冃畔⒎矫娴氖占?、整理分配的時間、資源相對不足。評價指標(biāo)的設(shè)立沒有定性、設(shè)計不夠全面、缺乏統(tǒng)一性，部門的評價，往往是根據(jù)自身以往的經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)性文件而沒有根據(jù)具體情況進(jìn)行實(shí)調(diào)，評價出來的績效信息也沒有很大的參考價值，使得績效評價工作流于形式。

3、預(yù)算信息獲取困難。許多部門未養(yǎng)成收集相關(guān)績效評估資料的習(xí)慣，或是從自身的角度出發(fā)，擔(dān)心導(dǎo)致下一年度的預(yù)算規(guī)模減少，因而夸大或者隱瞞某些預(yù)算信息，造成預(yù)算信息錯誤、不完整或者量化不清楚，或者在信息收集和傳輸過程中的受某些因素影響預(yù)算信息的質(zhì)量和準(zhǔn)確度，導(dǎo)致預(yù)算部門支出的績效報告沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義。同時，預(yù)算信息庫需要同行政部門、監(jiān)督部門等部門信息系統(tǒng)兼容，這樣才能保證預(yù)算信息的有效性，目前我國的信息化的建設(shè)還無法滿足這個要求。

四、績效預(yù)算管理中存在問題的原因分析

1、法律法規(guī)不健全。我國在績效管理方面的法律目前是一種空白的狀態(tài)，僅有《中華人民共和國預(yù)算法》和幾個針規(guī)中央各部委預(yù)算支出的指導(dǎo)性文件。由于法律的缺失使得監(jiān)督人員在處理工作時，有了較大的隨意性，不利于績效預(yù)算監(jiān)督工作的經(jīng)?；?、制度化，無法適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的要求。尤其是行政職權(quán)和部門間利益的重新分配，改革的途中肯定會受到很多阻力，所以需要一定的法律作為績效預(yù)算改革工作的基礎(chǔ)。

2、監(jiān)督機(jī)制弱化。一方面，監(jiān)督專業(yè)化程度不夠。預(yù)算工作有著較強(qiáng)的專業(yè)性，但由于績效預(yù)算工作開展時間短，對相關(guān)理論知識實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均不充足，缺乏對預(yù)算進(jìn)行績效評價的專業(yè)人員，從而容易導(dǎo)致評價流于形式。另一方面，監(jiān)督內(nèi)容不明確。當(dāng)前的監(jiān)督仍然側(cè)重于執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算資金真實(shí)性、合法性和合規(guī)性的審查，未從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)對預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)型、效率性和有效性的審查。

五、加強(qiáng)我國政府績效預(yù)算管理的對策

第一、完善績效預(yù)算評價體系建設(shè)。首先，要加強(qiáng)績效目標(biāo)管理。做到績效目標(biāo)與職能、工作目標(biāo)相匹配，在績效目標(biāo)的確定時，邀請社會公眾、第三方機(jī)構(gòu)等共同參與對績效目標(biāo)的審核，積極吸納其意見建議，以提高績效目標(biāo)的科學(xué)可行性。其次，應(yīng)建立包括主管部門和預(yù)算部門、財政部門、人大、審計部門和第三方評價機(jī)構(gòu)和社會公眾在內(nèi)的多層次的評價主體，各方的相互協(xié)調(diào)制約之下，提高了評價的客觀性和可靠性。同時，注重績效預(yù)算管理中績效評價方法的創(chuàng)新，通過對評估方法的不斷地研發(fā)及應(yīng)用，使評價方法逐漸趨于完善，強(qiáng)化了績效評價功能。

第二，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用?？冃гu估結(jié)果的應(yīng)用有助于推進(jìn)部門的預(yù)算改革工作，提升資源的有效利用和壓縮不必要的支出，及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的不合理要素，對預(yù)算資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高資金使用效益。根據(jù)績效預(yù)算評價所處步驟不一致可分為事前、事中和事后評估，做到事前評價結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，事中評價結(jié)果實(shí)時反饋到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，事后評價結(jié)果運(yùn)用到行政問責(zé)和干部管理過程。通過評價結(jié)果認(rèn)清在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，從而進(jìn)一步分析原因、尋找改善預(yù)算管理、提高預(yù)算績效的對策，為下一年度的預(yù)算執(zhí)行提供借鑒。

第三，加強(qiáng)績效預(yù)算管理法制體系建設(shè)。完善的立法支持利于降低績效預(yù)算改革阻礙力度、降低績效預(yù)算改革付出的成本。在整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，從績效目標(biāo)、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用以及績效監(jiān)管等各環(huán)節(jié)，制定系統(tǒng)完整的制度體系，為績效預(yù)算管理提供頂層制度支持。其次，完善公共支出、資產(chǎn)管理等配套制度建設(shè)，使其與績效預(yù)算制度協(xié)調(diào)一致，為績效預(yù)算管理的實(shí)施進(jìn)行提供保障。再次，加強(qiáng)具體規(guī)范流程建設(shè)，細(xì)化績效管理工作流程，明確相關(guān)部門工作職責(zé)，為工作人員提供明確規(guī)范的實(shí)施依據(jù)。

第四，建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。完善的監(jiān)督體系是保障績效預(yù)算順利進(jìn)行的根本，建立多元化、專業(yè)化的內(nèi)部監(jiān)督體系以及民眾廣泛參與的外部監(jiān)督體系是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理合規(guī)化、有效性的前提。一是建立健全績效評價結(jié)果報告和公開制度。將評價結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公開，增強(qiáng)績效評價結(jié)果的透明度，使社會公眾能夠了解政府部門的工作及其績效。二是建立評價結(jié)果與獎懲掛鉤機(jī)制。根據(jù)結(jié)果的好壞安排預(yù)算資金，體現(xiàn)優(yōu)有獎勵，差有懲罰的原則。根據(jù)結(jié)果，及時調(diào)整工作方法，制定改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行效率和效益。

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