我國城市社區(qū)互助養(yǎng)老模式的構(gòu)建及法律規(guī)制

高留志 栗婧怡

摘 要：基于對河南省鄭州等六市養(yǎng)老現(xiàn)狀的問卷調(diào)查和實地調(diào)研，針對我國現(xiàn)行社區(qū)養(yǎng)老模式存在的不足，城市社區(qū)互助養(yǎng)老模式的構(gòu)建應(yīng)以互助理念為切入點，以社區(qū)為依托，順應(yīng)國家“十三五”規(guī)劃中建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康體系的潮流，并借鑒國外先進經(jīng)驗，提出構(gòu)建“4+5”養(yǎng)老模式的新思路，即集合政府、社會、社區(qū)與老人自身四方力量，以社區(qū)連接家庭與機構(gòu)，同時結(jié)合互助理念和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的優(yōu)勢，建設(shè)以“一刻鐘”社區(qū)助老園為核心的多元化養(yǎng)老模式。同時，對城市社區(qū)互助養(yǎng)老模式構(gòu)建過程中可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險進行預(yù)防和規(guī)制研究，以實現(xiàn)老人在社會各界以及彼此的扶持下守望美好未來的“安老樂老”夙愿。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老;互助理念;養(yǎng)老模式構(gòu)建;法律規(guī)制

中圖分類號：C913 ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）08-0079-06

20世紀(jì)90年代以來，隨著人口老齡化進程的加快，我國已進入老齡時代。2019年1月21日國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新人口數(shù)據(jù)顯示，2018年末，60周歲及以上人口共24949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%，其中65周歲及以上人口16658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%。對比2017年，60歲以上老人增加859萬人，65歲以上老人增加827萬人。①人口老齡化日益加重，養(yǎng)老負擔(dān)加大，養(yǎng)老難題凸顯，如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)越來越成為熱點話題。面對此現(xiàn)狀，一種將家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合的新型養(yǎng)老模式——社區(qū)養(yǎng)老模式應(yīng)運而生。然而，由于存在養(yǎng)老資金來源單一、養(yǎng)老服務(wù)人員匱乏、傳統(tǒng)觀念束縛和制度建設(shè)明顯不足等問題，使得我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)推行20年來，總體上實施的效果并不理想;同時還存在著服務(wù)提供主體的專業(yè)資質(zhì)、監(jiān)管主體不明以及老齡數(shù)據(jù)的保管等方面的法律風(fēng)險。如何構(gòu)建一個適合于我國國情的新型養(yǎng)老模式并完善相關(guān)立法，成為當(dāng)前亟待解決的社會課題。

一、我國當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老困境的調(diào)研分析

進入新時代以來，隨著社會矛盾的轉(zhuǎn)化，以往的社區(qū)養(yǎng)老模式越來越無法適應(yīng)新形勢，無法滿足當(dāng)前居民特別是城市居民的需要。為了搞清楚河南省目前社區(qū)養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀，筆者及調(diào)研小組在鄭州、開封、新鄉(xiāng)、平頂山、南陽和周口六地，針對養(yǎng)老問題進行了問卷調(diào)查，對老年人共發(fā)放690份問卷，收回有效問卷684份;對青年人共發(fā)放問卷553份，收回有效問卷526份，并走訪當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門、養(yǎng)老院、社區(qū)以及公園的老人及其親屬。通過對調(diào)研結(jié)果的分析，我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老面臨諸多困境。

1.從宏觀角度看社區(qū)養(yǎng)老自身存在的困境

第一，覆蓋范圍小，發(fā)展緩慢。調(diào)查結(jié)果顯示，受訪的684位老人中，僅有39.61%的老人所在社區(qū)配置了專門的老年服務(wù)機構(gòu)，可以享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而60.38%的老人所在社區(qū)沒有配置專門的老年服務(wù)機構(gòu)。社區(qū)養(yǎng)老自2000年推行至今已有近20年，但總體上看，在河南省的覆蓋范圍較小，發(fā)展較為緩慢。通過筆者及調(diào)研小組進一步的訪談、分析，其原因主要有以下幾個方面：一是雖然近些年來越來越多的國家文件提倡或要求發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，但在整體上施行還有一定的困難，全面推進還需一定的時間;二是不完善的法律法規(guī)也是制約其發(fā)展的重要因素，缺少相關(guān)法律法規(guī)保障，在實踐中出現(xiàn)的問題難以解決，使得社區(qū)養(yǎng)老的推行遇到不少阻礙;三是社區(qū)養(yǎng)老目前主要依靠政府財政支持，近些年來，國家對社區(qū)養(yǎng)老的投入逐年增大，但由于服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，其他方面資金來源渠道尚不穩(wěn)定，所以常常面臨資金短缺問題，發(fā)展艱難。

第二，總體難以得到認可。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，養(yǎng)老形式也不斷變化，我國一直大力支持并推行社區(qū)養(yǎng)老，給予政策支持，從財政上劃撥資金鼓勵社區(qū)興建專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。但是受中國傳統(tǒng)思想的影響，“養(yǎng)兒防老觀念”根深蒂固，社區(qū)養(yǎng)老總體難以得到認同。調(diào)研結(jié)果顯示，家庭養(yǎng)老仍是河南省養(yǎng)老模式的主流，在受訪的684名老人中，有402名老人目前都是采用家庭養(yǎng)老模式。而與之對比，僅有121名老人采用的是社區(qū)養(yǎng)老模式，占總數(shù)的17.69%。通過進一步的詢問，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，大部分老年人不愿離開兒女或自己的長期居住地，許多老年人對社區(qū)養(yǎng)老尚不了解，或者是有所了解但覺得沒必要，不想額外增加經(jīng)濟負擔(dān)。此外，兒女的實際情況與意向也是影響老人選擇不同養(yǎng)老模式的重要因素。調(diào)研小組對526名受訪的中青年人關(guān)于三種養(yǎng)老模式的看法進行調(diào)研，了解他們更傾向于讓父母采用的養(yǎng)老方式。其中，61.22%的受訪者傾向于在家庭贍養(yǎng)父母，占受訪總數(shù)的大多數(shù);而傾向于讓父母在社區(qū)養(yǎng)老的受訪者僅占總數(shù)的14.26%。調(diào)研小組進一步了解得知，大部分受訪者認為，如果不在家中奉養(yǎng)老人就是不孝的表現(xiàn)，并擔(dān)心因此會影響親朋好友對自己的看法;同時，許多受訪者對于社區(qū)養(yǎng)老不是很了解，或者是有所誤解。

第三，養(yǎng)老質(zhì)量不高。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，目前城市居民的生活水平不斷提升，對精神文化等方面的需求日益增長，越來越強調(diào)生活質(zhì)量，老人也是如此。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，比起農(nóng)村的老人，城市老人的溫飽需求已基本解決，當(dāng)前主要矛盾已轉(zhuǎn)移到對生活質(zhì)量更高水平的需求上。筆者及調(diào)研小組對當(dāng)前養(yǎng)老模式為社區(qū)養(yǎng)老的121名老人進行了進一步調(diào)查，研究其對社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)狀的看法，并將他們認為的不足進行匯總統(tǒng)計，最突出的問題主要有以下三個方面：認為自己缺乏陪伴的有101名，占總比的83.47%;認為社區(qū)關(guān)于老年人的文娛活動少的有92名，占總比的76.03%;認為社區(qū)養(yǎng)老中服務(wù)人員不夠?qū)I(yè)的有87名，占總比的71.9%。這說明目前社區(qū)養(yǎng)老整體上質(zhì)量不高。如果想進一步提高社區(qū)養(yǎng)老的質(zhì)量，對于城市老人來說，解決其精神需求的缺失與配備專業(yè)化的服務(wù)需求，迫在眉睫。

2.從微觀角度看社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展面臨的難題

第一，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。基礎(chǔ)設(shè)施是社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的基石，基礎(chǔ)設(shè)施落后會直接影響居民對社區(qū)養(yǎng)老的認可。調(diào)研小組共走訪了河南省6個城市的10個社區(qū)，通過實地調(diào)研得知，大部分坐落于河南省四線、五線城市的社區(qū)并沒有設(shè)置專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，少數(shù)設(shè)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的社區(qū)，其規(guī)模較小，并且多數(shù)是由廢棄地改造而成的，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。在對采用社區(qū)養(yǎng)老模式的121名老年人進行訪談時，就有64名老人認為目前社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，存在諸多不足。在對其中的一個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心實地調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)該社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心是用物業(yè)公司部分辦公用房改造而成的，僅有3個房間，設(shè)置床位較少，且基礎(chǔ)設(shè)施和功能尚不完善，僅能滿足老人基本的生活需求，如餐飲和睡眠。調(diào)研小組通過進一步的訪談得知，社區(qū)養(yǎng)老主要靠政府財政支持，其他資金來源渠道不穩(wěn)定，而社區(qū)自身籌集資金能力較弱，因此基礎(chǔ)設(shè)施的完善往往需要很長時間，短期內(nèi)難以保證盡快落實到位。

第二，大部分老年人收入較低而養(yǎng)老服務(wù)收費卻偏高。通過實地調(diào)研，了解到接受調(diào)研的老人大部分收入不高。其中，月收入1500元以下和1500至3000元的老年人最多，分別占比32.31%和37.13%，共475人，占總?cè)藬?shù)的69.44%?，F(xiàn)行河南省最低工資標(biāo)準(zhǔn)為一類行政區(qū)1900元/月，二類行政區(qū)1700元/月，三類行政區(qū)1500元/月。②也就是說，有32.31%的老人月收入尚未達到最低工資標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，調(diào)研小組對走訪地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心收費情況的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)收費與養(yǎng)老院差別不大，很多甚至就是養(yǎng)老院在社區(qū)的下設(shè)機構(gòu)，價格大都在1500元/月以上，很多老年人難以承受。

第三，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供求不平衡，從業(yè)者數(shù)量不足。調(diào)研小組在對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心及其工作人員進行走訪的過程中了解到，當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老，或者說是養(yǎng)老機構(gòu)，普遍面臨招工難問題。隨著我國人口老齡化的不斷加劇，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的陪護服務(wù)供不應(yīng)求，服務(wù)價格也一升再升，但與此相對應(yīng)的是，社會上護理服務(wù)供應(yīng)卻十分短缺。據(jù)了解，截至2018年年底，我國60歲以上的失能、半失能老人數(shù)量已突破5000萬人。③按照國際慣例，每三位老人需要一名護理人員，我國對養(yǎng)老護理人員的需求在1500萬人以上，但目前社會上的從業(yè)護工卻遠低于這個數(shù)量。此外，通過調(diào)研我們還了解到，許多年輕人不愿意干這份工作，認為護工沒有社會地位，因此護工穩(wěn)定性差，流失嚴(yán)重，大多數(shù)從業(yè)人員是四五十歲的農(nóng)村進城務(wù)工婦女，她們普遍學(xué)歷較低，缺乏專業(yè)護理技能，有的甚至是半文盲，即使參加培訓(xùn)也拿不到國家要求的上崗資格證。

二、互助理念下“4+5”養(yǎng)老模式的構(gòu)建

調(diào)研小組通過實地調(diào)研掌握了大量關(guān)于城市社區(qū)養(yǎng)老的第一手材料，并通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老存在的問題及癥結(jié)。在此基礎(chǔ)上，我們提出了基于互助理念構(gòu)建“4+5”養(yǎng)老模式的新思路，期望能在實踐中進一步破解當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老存在的困境。

什么是“4+5”養(yǎng)老模式呢？“4+5”養(yǎng)老模式就是集合政府、社會、社區(qū)與老人自身四方力量，結(jié)合家庭、機構(gòu)、社區(qū)、互助和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合五種模式的優(yōu)勢，建設(shè)以“一刻鐘”社區(qū)助老園為核心的多元化養(yǎng)老模式，以求實現(xiàn)老人在社會各界以及彼此的扶持下守望“安老樂老”美好生活的夙愿。該模式由政府和社區(qū)提供場所和基本資金，并對互助養(yǎng)老模式展開宣傳，以市場化的形式對有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)進行招標(biāo)，在老年人自愿的前提下開展服務(wù)，滿足老年人的多樣化需求?！耙豢嚏姟鄙鐓^(qū)助老園的建設(shè)是“4+5”養(yǎng)老模式構(gòu)建的核心，其名稱包含著便利老人生活的愿望，即達到讓老人無需走出社區(qū)，在離開家門一刻鐘內(nèi)便能得到所需服務(wù)的目標(biāo)。該助老園下設(shè)四個中心，具體情況如下。

第一，托老中心。該中心主要服務(wù)于完全不能自理的老人，當(dāng)家人無法照顧老人時為其提供日常照料服務(wù)，分為短期和長期兩個不同時間周期的服務(wù)。短期托老服務(wù)主要在老人家屬白天工作時給予老人照料，避免家屬外出后老人生活上的不便;而長期托老服務(wù)則是給予老人全天照料，這種照料能給予老人更專業(yè)化的服務(wù)，且離家近，便于親屬隨時看望和監(jiān)督。

第二，老年服務(wù)中心。該中心的設(shè)置主要根據(jù)老年人的多樣化需求提供針對性的服務(wù)。在物質(zhì)生活上，主要提供助浴、助餐、基本醫(yī)療服務(wù)等，如開設(shè)“特惠餐”，需要長期助餐的老人通過報名即可以每餐5元的優(yōu)惠價在中心領(lǐng)到“特惠餐”;聯(lián)系專業(yè)醫(yī)院定期為老人們進行免費醫(yī)檢。在精神生活上，該中心設(shè)置老年活動室，有需要的老人可以在此打麻將、打牌，或者跑步、打乒乓球等;組織社區(qū)老人、附近幼兒園兒童以及志愿者定期舉行文藝表演，豐富老人生活。

第三，互助中心。該中心的設(shè)置主要依據(jù)積極老齡化理論，嘗試發(fā)揮老年人自身的主觀能動性，鼓勵他們參與到老齡事業(yè)的發(fā)展中。互助中心的主要職能是負責(zé)信息的收集、記錄與人員的聯(lián)系工作，同時向有需求的老人收取一定的報名費。從時間的維度上看，互助分為長期和短期兩種。長期互助是指該中心只接受完全可以自理的老人報名，為有長期互助需求的老人量身制作個性化檔案，根據(jù)其需求尋找附近有同樣互助需求的老人或者大學(xué)生，由政府和學(xué)校有關(guān)部門牽線，介紹負擔(dān)不起房租的學(xué)生到獨身老人家中居住，無須房租，只需承擔(dān)照料一部分老人的日常生活。

長期互助養(yǎng)老可借鑒德國“多代居”模式。德國“多代居”模式是指有行為能力的老人通過自愿結(jié)合的形式開展互助養(yǎng)老。這種“多代居”模式又分為兩種：一種是以公寓為單元，另一種是以家庭為單元。公寓式“多代居”互助養(yǎng)老模式，是將老年人集體自建或開發(fā)商租售的公寓營造成一個社區(qū)單元，生活在這個社區(qū)中的老年人雖然年齡不同，來自的家庭不同，但養(yǎng)老的共同需求讓他們自發(fā)集合起來，形成一個養(yǎng)老共同體，彼此互相幫助，互相照顧，滿足各自生活上的需求。而家庭式代際養(yǎng)老大體上分為兩種形式：一種是代內(nèi)互助養(yǎng)老，另一種是代際互助養(yǎng)老。代內(nèi)互助養(yǎng)老，老人不用去住養(yǎng)老機構(gòu)，只需要在自己生活的地方，讓老人之間形成一個團體，輪流到每個家庭舉辦活動，幫助打掃衛(wèi)生、閑聊甚至外出旅游。代際互助養(yǎng)老，主要是讓大學(xué)生與老人通過結(jié)伴的形式實現(xiàn)同居互助。德國的很多老人在子女離開家后獨自居住，當(dāng)?shù)卣c大學(xué)聯(lián)系，讓一些沒有足夠資金租房的學(xué)生到孤寡老人家中居住，學(xué)生負責(zé)幫助老人做家務(wù)并且照顧老人生活。這樣的方式一舉兩得，既解決了部分孤寡老人日常生活照料和精神贍養(yǎng)的難題，也解決了部分學(xué)生所面臨的住宿難、住宿貴的問題。

短期互助則可借鑒英國的“時間銀行”模式。英國的互助養(yǎng)老“時間銀行”模式，是指志愿者將參與公益服務(wù)的時間存進“時間銀行”，當(dāng)自己遭遇困難時就可以從中支取被服務(wù)的時間。這種成熟互助養(yǎng)老模式被政府嚴(yán)格規(guī)范，并給予立法上的保護，它解決了人們對于“自己老后是否還能得到相應(yīng)的時間服務(wù)”的疑慮。提供服務(wù)的人員主要是退休不久并且身體好、精神好的低齡老人群體。他們?yōu)椴荒茏岳淼睦先颂峁┓?wù)，自己老后可以接受比自己更為年輕的老人的服務(wù)，以此開展在老人群體內(nèi)部的代際互助。在同一社區(qū)范圍內(nèi)，讓低齡、健康老人以及志愿者向社區(qū)中的高齡以及病殘老人提供日常生活照料和精神慰藉的服務(wù)，同時借助平臺利用信息服務(wù)系統(tǒng)，將服務(wù)時間以小時為單位存儲起來，當(dāng)服務(wù)提供者需要幫助時可以提取“時間”以獲得他人等量的服務(wù)。

德國城鎮(zhèn)“多代居”互助養(yǎng)老模式和英國的互助養(yǎng)老“時間銀行”模式給我們帶來了有益的啟示。我們可以結(jié)合我國的國情，在實踐中進行學(xué)習(xí)探索。

第四，培訓(xùn)中心。該中心的功能主要分為兩部分：一是通過自愿報名，收取一定金額的報名費，為社區(qū)有興趣的老年人聯(lián)系學(xué)校志愿者開設(shè)老年大學(xué)課程，如折紙、基本的計算機操作、繪畫等;二是對互助老人雙方以及志愿者進行專業(yè)的助老培訓(xùn)，同時定期開設(shè)針對老人家屬的助老基本常識宣講。

三、關(guān)于“4+5”社區(qū)養(yǎng)老模式的相關(guān)法律規(guī)制建議

我們認為，“4+5”社區(qū)養(yǎng)老模式新思路的提出與實施必須有相關(guān)的法律規(guī)制作保障，只有如此，才能確?！?+5”社區(qū)養(yǎng)老模式新思路在實踐中得到有效實施。結(jié)合實際，筆者從以下六個方面提出相關(guān)的法律規(guī)制保障建議。

1.完善互助模式下相關(guān)法律法規(guī)

雖然我國政府先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》等法規(guī)和意見，并將社區(qū)養(yǎng)老的相關(guān)內(nèi)容寫入2018年新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中，填補了之前法律在社區(qū)養(yǎng)老方面的空白，為社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和老年人在社會服務(wù)、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、參與社會發(fā)展和法律責(zé)任方面的權(quán)益提供了一定程度上的政策和法律保障，但現(xiàn)有法律制度仍然存在明顯不足，且政策性文件多，法制化程度低，使社區(qū)養(yǎng)老中存在種種法律隱患。政策措施不具體，現(xiàn)有法律并未對相關(guān)政策做出具體規(guī)范，使得相關(guān)政策難以落實;職責(zé)定位不明確，現(xiàn)有法律對政府、社區(qū)、個人等各角色的定位、職責(zé)沒有做出明確的規(guī)定;法律條目沒細化，對于社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和老年人權(quán)益保護方面的監(jiān)管機制、獎懲措施等內(nèi)容沒有具體條目。因此，我國政府應(yīng)進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，為社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展提供切實可行的法律保障。

此外，互助模式目前在我國仍處于萌芽階段，因此缺乏解決具體問題的相關(guān)法律規(guī)定。“4+5”社區(qū)養(yǎng)老模式以互助理念運作，主要依托短期的“時間銀行”模式和長期的老人與老人或大學(xué)生與老人之間互助來幫助老人們提高生活質(zhì)量。但“時間銀行”模式的性質(zhì)以及各參與人的權(quán)利和義務(wù)都需要具體的法律來加以明確，而老人與老人或大學(xué)生與老人之間的互助實質(zhì)上是一種新的合同關(guān)系，其性質(zhì)和法律風(fēng)險更需考量，如此才能更好地保護雙方權(quán)益?！?+5”養(yǎng)老模式想要平穩(wěn)持續(xù)運行，必須完善“時間銀行”以及互助合同的相關(guān)法律規(guī)定，明確其性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)以及懲戒機制。

2.明確PPP模式下政府的監(jiān)管機制

PPP即英文單詞Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式即公私合營模式。“4+5”養(yǎng)老模式下政府在養(yǎng)老服務(wù)的提供方面扮演著重要角色，其性質(zhì)也決定著PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的廣泛應(yīng)用，而如何追求效益的最大化則十分關(guān)鍵。然而現(xiàn)階段，調(diào)整PPP模式養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)立法規(guī)定主要是國務(wù)院財政部、發(fā)改委等部門制定的行政規(guī)章、政策性文件以及一部分地方性法規(guī)，立法層級低且法律體系不完善。而且目前我國PPP模式養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并沒有設(shè)置專門的監(jiān)管機關(guān)，只規(guī)定了縣級以上的地方政府和相關(guān)領(lǐng)域的各主管部門對其負有監(jiān)管義務(wù)。這就導(dǎo)致相關(guān)權(quán)力分散，職能往往存在交叉，容易出現(xiàn)某些問題被不同部門重復(fù)監(jiān)管，有些問題則疏忽遺漏、互相推諉的現(xiàn)象。

因此，明確PPP模式下政府的監(jiān)管機制，首先，要對PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具體應(yīng)用進行專門立法，明確養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容、具體操作流程以及出現(xiàn)問題時被監(jiān)管者的權(quán)利救濟方式等，用法律全方位保障PPP模式的運行。其次，要建立專門且獨立的監(jiān)管機構(gòu)，并設(shè)置責(zé)任追究以及效果評價機制，對項目監(jiān)管主體的過錯進行分類，追究相應(yīng)的行政法律責(zé)任，同時每隔一段時間對項目的運行效果進行評價分級，評級高的予以獎勵，評級過低則暫停整改，這樣才能促使PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向良性方向發(fā)展。

3.設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式下人員及機構(gòu)的準(zhǔn)入機制

“4+5”社區(qū)養(yǎng)老模式順應(yīng)了我國推行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的浪潮，可以充分吸納相關(guān)人才并鼓勵醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)提供社區(qū)服務(wù)。然而，雖然目前在我國憲法、法律和行政法規(guī)中存在有一些關(guān)于醫(yī)療和養(yǎng)老的規(guī)定，但直到現(xiàn)在還沒有專門的法律來規(guī)范醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作。目前的實踐依據(jù)主要是地方政府自己制定的規(guī)章制度，法律層次較低且各地難以統(tǒng)一。而我國衛(wèi)生計生委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)取消行政審批實行備案管理的通知》，雖然對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的建設(shè)設(shè)置了一定的條件，但在政策執(zhí)行中，由于政策的規(guī)范不夠具體，容易給政府過大的自由裁量空間，會導(dǎo)致政策在真正貫徹落實時存在一定的風(fēng)險。

同時，醫(yī)療護理人員也是“4+5”養(yǎng)老模式中的重要組成部分。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不應(yīng)是簡單的醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)的相加，而是存在服務(wù)與制度上的特別之處。因此，單純依照原先設(shè)置的分別針對醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)療人員和養(yǎng)老機構(gòu)及護理人員的資格要求，不利于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作的長遠發(fā)展。我國應(yīng)當(dāng)明確醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)準(zhǔn)入的具體條件，規(guī)范其組織機構(gòu)和管理運營，同時針對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的人員設(shè)置專門的考試，加大對相關(guān)人才的培養(yǎng)。

4.拓寬養(yǎng)老建設(shè)資金的來源渠道

資金是“4+5”養(yǎng)老模式運轉(zhuǎn)的物質(zhì)保障，因此需要拓寬資金來源。發(fā)展多元化的資金渠道，就要確立起完善的資金引進機制和使用規(guī)范。首先，鼓勵更多的社會力量參與進來，通過法律保障和政策扶持等方式鼓勵民間資本投入，出臺優(yōu)惠的稅收政策、信貸政策，還可向公益基金尋求資金支持。其次，社區(qū)助老園需建立專門的資金賬戶，?？顚Ｓ?，專人管理，對于不同種類資金的使用應(yīng)當(dāng)建立明確的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格資金的審批程序，避免資金的濫用，這樣才能從內(nèi)外兩方面為助老園的資金提供保障，促進“4+5”養(yǎng)老模式的延續(xù)發(fā)展，使更多老人受益。

5.建設(shè)養(yǎng)老數(shù)據(jù)的保管機制

“4+5”社區(qū)養(yǎng)老模式的構(gòu)建依托于“一刻鐘”助老園的建設(shè)，而“一刻鐘”助老園的運營本身又依托于對社區(qū)老年人有關(guān)信息的收集與整理。在詐騙手段越來越高超的現(xiàn)在，老年人由于反應(yīng)慢、同情心強，對于現(xiàn)代種種詐騙手段缺乏了解，易成為電信詐騙案件的受害者?！耙豢嚏姟敝蠄@作為老年人個人資料與信息的收集者和儲存者，在為老年人提供服務(wù)后，需要妥善保管老年人的各種數(shù)據(jù)信息。基于互聯(lián)網(wǎng)收集整合的老年人個人信息一旦遭到泄露，可能誘發(fā)大范圍老年群體的受騙，侵害老年人合法的財產(chǎn)權(quán)益，甚至人身權(quán)益。雖然《網(wǎng)絡(luò)安全法》為保護老年人的信息安全提供了一定的法律保障，但政府也應(yīng)對老齡數(shù)據(jù)嚴(yán)格監(jiān)管，對養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的大數(shù)據(jù)進行動態(tài)的跟蹤、監(jiān)測、分析和評估，盡可能把違規(guī)、違法經(jīng)營行為消滅在萌芽狀態(tài)。助老園內(nèi)也要加強對信息保管的重視，配備先進的防控軟件，吸納專業(yè)人才進行專門管理。

6.完善社區(qū)養(yǎng)老保險體系

人口老齡化形勢的日益嚴(yán)峻本應(yīng)助推社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展，但事實卻與之相反，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展依然相對滯后。而老人作為弱勢群體，由于各種風(fēng)險因素易發(fā)多發(fā)，在日常生活中很難保證不出現(xiàn)意想不到的問題，因此急需完善相應(yīng)的保險體系。建議保險公司與社區(qū)合作，推出專門針對并且適合社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)中老年人的險種，積極推動老人購買人身意外傷害保險，防范可能發(fā)生的意外，切實解決老人養(yǎng)老的后顧之憂。比如，日本和韓國等國先后推出了長期照料保險制度，以保障失能老人的基本生活權(quán)益，提升他們的生活質(zhì)量。借鑒日本和韓國的經(jīng)驗，我國上海、成都、承德等地在2017年也先后開展了這方面的試點工作，進行了一些有益的探索實踐，取得了良好的社會效果。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。老齡事業(yè)的發(fā)展與我們每個人都息息相關(guān)，關(guān)注養(yǎng)老、關(guān)注老年人，讓他們有尊嚴(yán)地養(yǎng)老，是每個人和每個家庭最關(guān)心的問題。“4+5”社區(qū)養(yǎng)老模式將互助理念融入社區(qū)養(yǎng)老，結(jié)合互助養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和平臺理念，充分調(diào)動閑置的社會資源和醫(yī)療資源，同時對其可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險進行預(yù)防與規(guī)制。讓每一位老人都能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所為”的美好夙愿，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)才能實現(xiàn)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①③國家統(tǒng)計局：《2018年經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)較好完成》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359673.htm，2019年1月21日。

②《關(guān)于調(diào)整河南省最低工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》，http：//www.henan.gov.cn/2018/07-30/666159.html，2018年7月30日。

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責(zé)任編輯：浩 淼 ? 思 齊

Abstract：Based on the questionnaire survey and field survey of the status quo of the elderly in six cities including Zhengzhou， Henan Province， and in view of the shortcomings of the current community pension model in China， this paper proposes that the construction of the urban community mutual assistance pension model should take the concept of mutual assistance as the starting point， rely on the community， and conform to the trend of building the health care of the elderly service industry in the 13th Five-year Plan and learn from foreign advanced experience. The article puts forward a new idea of building the "4+5” old-age care model， which is to build a diversified old-age care model with "one-quarter-hour" community-based old-age care park as the core， making full use of the advantages of mutual assistance concept and combining medical care with the four forces of the government， society， community and the elderly themselves， connecting families and institutions in the community. At the same time， this paper studies the legal risks that may arise in the process of constructing the model of mutual assistance for the aged in urban communities， and explores the way to realize the long-cherished wish of "enjoyed and happy elderly" with the support of all sectors of society and each other.

Key words：community old-age care; idea of mutual aid; construction of pension model; legal regulation