以“衛(wèi)生”之名的擴(kuò)張
——上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成

嚴(yán) 娜

(上海中醫(yī)藥大學(xué) 科技人文研究院，上海 201203)

“衛(wèi)生”一詞自古便有，大約晚清以前的“衛(wèi)生”是個(gè)動(dòng)賓結(jié)構(gòu)的詞組，其含義主要是保衛(wèi)生命。近代以降的“衛(wèi)生”基本上有與健康、對(duì)抗疾病、清潔等相關(guān)的含義。本文所及“衛(wèi)生”取其近現(xiàn)代含義。①這樣的“衛(wèi)生”是一個(gè)連綿詞，如同“葡萄”，只含有一個(gè)語(yǔ)素，無法將其拆開解釋單個(gè)“葡”或者“萄”。“這個(gè)人講衛(wèi)生”不能解釋為這個(gè)人保衛(wèi)生命，而是這個(gè)人干凈、整潔、不亂扔垃圾等。有關(guān)“衛(wèi)生”含義的轉(zhuǎn)變，具體可見嚴(yán)娜、陳麗云:《“衛(wèi)生”與“公共衛(wèi)生”考》，《中華醫(yī)史雜志》2016年第2期。衛(wèi)生與醫(yī)學(xué)密不可分，廣義的醫(yī)學(xué)將衛(wèi)生學(xué)包括在內(nèi)，醫(yī)療的管理則屬于衛(wèi)生行政的重要內(nèi)容。②余新忠:《清代衛(wèi)生防疫機(jī)制及其近代演變》，北京:北京師范大學(xué)出版社，2016年，第5頁(yè)。醫(yī)療社會(huì)史研究，近年來已成為史學(xué)界的熱門。③相關(guān)研究成果綜述，可見李經(jīng)緯、張志斌:《中國(guó)醫(yī)學(xué)史研究》，《中華醫(yī)史雜志》1996年第3期，以及余新忠:《中國(guó)疾病、醫(yī)療史探索的過去、現(xiàn)實(shí)與可能》，《歷史研究》2003年第4期。

上海公共租界存在八十年(1863－1943)，④1844年英人最先在上海開辟租界;1863年英美租界合并后，稱為“公共租界”;1943年上海所有租界由汪偽政府收回。工部局(Shanghai Municipal Council，簡(jiǎn)稱 SMC)作為市政機(jī)構(gòu)，⑤1854年7月11日，上海租界成立自治的行政機(jī)構(gòu)——工部局。工部局執(zhí)行部門由萬(wàn)國(guó)商團(tuán)、警務(wù)、火政、衛(wèi)生、工務(wù)、書信、教育、總辦、華文、財(cái)務(wù)等機(jī)構(gòu)，以及圖書館、樂隊(duì)等團(tuán)體組成，還設(shè)有法院、監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)。成為其擴(kuò)張的執(zhí)行者。工部局以馬路拓寬、延長(zhǎng)等方式，雖然在地域上實(shí)現(xiàn)了量的擴(kuò)張，但都不如以“衛(wèi)生”之名在政治、經(jīng)濟(jì)和思想上實(shí)現(xiàn)的擴(kuò)張。本文通過考察上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成，透視工部局?jǐn)U張的巧妙手段。

一、“衛(wèi)生”之權(quán):公共租界衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與法律的形成

工部局成立之前及初期，租界內(nèi)市政管理范疇的內(nèi)容由道路碼頭委員會(huì)負(fù)責(zé)。在各管理機(jī)構(gòu)未到位之前，租界的環(huán)境衛(wèi)生由道路碼頭委員會(huì)招標(biāo)商行來完成。19世紀(jì)60年代中期以后，工部局董事會(huì)開始下設(shè) 3個(gè)常務(wù)委員會(huì):財(cái)政、稅收和上訴委員會(huì)(Finance，Rate and Appeal Committee)、工務(wù)委員會(huì)(Public Works Committee)和警備委員會(huì)(Watch Committee)。工部局內(nèi)各委員會(huì)雖然處于最高層，但只屬于咨議決策機(jī)構(gòu)，不具備執(zhí)行力，真正執(zhí)行任務(wù)的是“股”、“處”等行政單位。諸如道路清潔的任務(wù)，在工部局組織機(jī)構(gòu)基本成型后，由警備委員會(huì)決策、衛(wèi)生股等部門執(zhí)行。

然而，盡管19世紀(jì)60年代以后工部局內(nèi)職責(zé)各有歸屬，但是界內(nèi)居民對(duì)市政衛(wèi)生方面的訴求對(duì)象卻只認(rèn)工部局一個(gè)。實(shí)際上，此時(shí)衛(wèi)生事務(wù)的最高決策權(quán)是在警備委員會(huì)(除了董事會(huì))手里，但是誰(shuí)能想到衛(wèi)生與警備有直接的關(guān)系呢?因此，當(dāng)居民們有相關(guān)訴求時(shí)，在找不到對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的情況下，只好統(tǒng)一找工部局來處理。鑒于租界內(nèi)人口日益增多，衛(wèi)生事務(wù)與日俱增，而董事會(huì)又無力在衛(wèi)生事務(wù)上一直擔(dān)任工部局的代理人，警備委員會(huì)也覺得此類事件應(yīng)該有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，于是“衛(wèi)生處”應(yīng)運(yùn)而生。

1．“衛(wèi)生處”與“衛(wèi)生官”考

根據(jù)《上海租界志》的說法，工部局衛(wèi)生處成立于1898年，《上海衛(wèi)生志》說衛(wèi)生處成立的時(shí)間是“1898年年初”，諸多提及工部局衛(wèi)生處成立的論著也均采用1898年這一說法，而再?zèng)]有更具體的日期。在筆者所見資料之內(nèi)，尚未看到具體成立日期。根據(jù)工部局檔案(U1－16－4352)，以“衛(wèi)生處(Health Department)”為抬頭發(fā)布的第一個(gè)處級(jí)文檔的發(fā)生時(shí)間為1898年8月17日。首先且不論中文對(duì)“Sanitary”和“Health”的翻譯問題，英文“Sanitary Department”早在1870年就出現(xiàn)在董事會(huì)會(huì)議錄上了。另外，關(guān)于衛(wèi)生官的名目和職責(zé)至今也無統(tǒng)一的說法，大多論著把“官(officer)”都默認(rèn)為具有一定權(quán)力的管理職位。而事實(shí)上，工部局早期和衛(wèi)生有關(guān)的“官”并非一個(gè)有權(quán)力的官員，而只能算是工部局的一名雇員。

《上海通志》、《上海租界志》和《上海衛(wèi)生志》中提到工部局衛(wèi)生機(jī)構(gòu)時(shí)，曾出現(xiàn)過以下名詞:糞穢股、清潔部、醫(yī)務(wù)股、公共衛(wèi)生股、衛(wèi)生處等。“股”的名目繁多，而“處”只有一個(gè)。由于這些資料沒有英文出處可考，因此本文僅將其作為參考。本文通過《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》(以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議錄》)和上海檔案館藏租界檔案(以下簡(jiǎn)稱《檔案》)，來考察“衛(wèi)生處”機(jī)構(gòu)名目的變化。

出現(xiàn)在《會(huì)議錄》和《檔案》中與衛(wèi)生有關(guān)的機(jī)構(gòu)原名有:Office(處)、Branch(股)、Department(處)、Board(委員會(huì))和 Committee(委員會(huì))。其中，“Board”較少使用，“Office”更少出現(xiàn)。①“Board”一詞的中文翻譯大多是“委員會(huì)”“董事會(huì)”的意思，而在《會(huì)議錄》中出現(xiàn)的“Board”其等級(jí)基本和“Branch”為一級(jí)，而且較少使用?！癘ffice”一詞極少出現(xiàn)在工部局機(jī)構(gòu)部門的使用中。1909年12月1日，董事會(huì)在批準(zhǔn)來年預(yù)算和人員編制時(shí)，使用了“Health Office”一詞，與“Public Works Department(工務(wù)處)”、“Finance Department(財(cái)務(wù)處)”、“Electricity Department(電氣處)”等詞并列使用。所以，此處的“Health Office”應(yīng)該是“衛(wèi)生處”的意思。這兩個(gè)詞后文不再提及。一般而言，機(jī)構(gòu)權(quán)力由小到大的等級(jí)次序是:Branch(股)→Department(處)→Committee(委員會(huì))。然而，工部局本身對(duì)機(jī)構(gòu)的劃分就存在著模糊不清的情況，“Branch”和“Department”大小顛倒的情況時(shí)有發(fā)生(見下圖)?！癈ommittee”作為最高咨議決策機(jī)構(gòu)，其位序是不存在異議的。本文權(quán)且忽略《會(huì)議錄》中“Branch”和“Department”顛倒混用的情況，采用“Branch(股)”比“Department(處)”小一級(jí)的說法來討論“衛(wèi)生處”用名的發(fā)展。

Branch 與 Department② 上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第四冊(cè)，上海:上海古籍出版社，2001年，第311、343頁(yè)。

1870年10月3日的《會(huì)議錄》上，第一次出現(xiàn)了“Sanitary Department(衛(wèi)生處)”一詞，其中還有“Medical Branch(醫(yī)務(wù)股)”(見下圖)。按照中文翻譯習(xí)慣以及工部局當(dāng)時(shí)存在的機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分，這里的“Sanitary Department”無論是從名稱還是實(shí)際等級(jí)來看，都應(yīng)該是“衛(wèi)生處”。此后一直到1898年這個(gè)公認(rèn)的衛(wèi)生處成立的年份，《會(huì)議錄》中多次出現(xiàn)了“Sanitary Department”的用法，如:1871年2月6日，警備委員會(huì)－衛(wèi)生處;1872年7月29日，衛(wèi)生處－醫(yī)務(wù)股－性病醫(yī)院;1872年8月14日，衛(wèi)生處－公共衛(wèi)生股;①這里采用《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》的中文翻譯“公共衛(wèi)生股”，其原文是“Nuisance Branch”?！稌?huì)議錄》中除了此處，其他情況下，“Nuisance Branch”都譯作“糞穢股”。1890年7月22日，衛(wèi)生處……

衛(wèi)生處－醫(yī)務(wù)股② 上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第四冊(cè)，第212頁(yè)。

那么，為什么至今筆者所見所有論著中談到工部局衛(wèi)生處成立時(shí)間，都使用了“1898年”這個(gè)說法?根據(jù)《會(huì)議錄》與《檔案》來看，其中都沒有明確提到衛(wèi)生處成立的具體時(shí)間。1869年，亨德森(Edward Henderson)被任命為工部局醫(yī)官，他對(duì)于租界衛(wèi)生的貢獻(xiàn)是后人有目共睹的。亨德森在工部局內(nèi)的出現(xiàn)或許是“Sanitary Department”出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)。1870年之前，董事會(huì)討論衛(wèi)生問題時(shí)，其歸類都是在“Nuisance Branch(糞穢股)”之下。此后“Sanitary Department”的多次出現(xiàn)，以及“Nuisance Branch”被排在“Sanitary Department”之下，也說明自1870年起，“Sanitary Department”就確實(shí)存在了。不過，就中文翻譯來說，“衛(wèi)生處”的出現(xiàn)是在1898年之后。1907年10月 20日《申報(bào)》中第一次提到工部局“衛(wèi)生處”——“英工部局衛(wèi)生處洋人”云云。

第3 任衛(wèi)生處處長(zhǎng)朱爾登(J．H．Jordan，1921－1930年擔(dān)任衛(wèi)生處副處長(zhǎng)，1930－1942年擔(dān)任衛(wèi)生處處長(zhǎng))在其所述衛(wèi)生處歷史的材料中，特別強(qiáng)調(diào)了自1880年開始，租界衛(wèi)生工作在“衛(wèi)生處(Sanitary Department)”的名義下，在兼職的衛(wèi)生官和一小組工作人員的努力下，不斷進(jìn)步。他將租界的衛(wèi)生行政(Municipal Health Administration)之始定于1898年，也就是公認(rèn)的工部局衛(wèi)生處成立的年份。因?yàn)樵谶@一年，工部局才有了自己全職的衛(wèi)生官——斯坦利醫(yī)生(Dr．A．Stanley)。③上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長(zhǎng)朱爾登博士講演材料》，檔案號(hào):U1－16－212。

工部局衛(wèi)生處的成立，與1898年2月10日的《字林西報(bào)》上刊登的兩封讀者來信有關(guān)。讀者GEO．W．NOЁL來信說:關(guān)于糞便的運(yùn)送和處理一事，業(yè)廣公司(Land Investment Company)會(huì)議通過的相關(guān)決議令他不滿，他主張應(yīng)當(dāng)由工部局來解決。另一讀者A．USHNY．JR．來信說:租界的清潔工作、糞穢處理等，比設(shè)想的要差;這不能歸咎于現(xiàn)行體制，問題出在現(xiàn)行的方式，這需要更嚴(yán)格的法規(guī)來修正。④Jr．A．Ushny，“Correspondence，”The North China Daily News，11 Febury，1898:D3．

董事會(huì)在得知以上來信后，將此事交警備委員會(huì)處理。警備委員會(huì)則向董事局提交了一份報(bào)告，報(bào)告建議成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，以應(yīng)付馬路清掃、糞穢處理等衛(wèi)生事宜。1898年6月1日，董事會(huì)批準(zhǔn)了斯坦利醫(yī)生在衛(wèi)生處的職位，⑤上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第十三冊(cè)，第581頁(yè)。然具體職位等級(jí)不明。這個(gè)職位，很有可能就是衛(wèi)生處處長(zhǎng)。參考讀者來信時(shí)間和“衛(wèi)生處”第一個(gè)文檔日期，推測(cè)其成立日期大約在3－6月份。

衛(wèi)生處成立后，工部局檔案中出現(xiàn)“Public Health Department”和“Department of Public Health”，以后者居多，有時(shí)也有“Health Department”的用法，“Sanitary Department”逐漸絕跡，而中文名稱“衛(wèi)生處”卻一直延用至租界結(jié)束。盡管“Public Health”的中文翻譯幾乎從一入華就呈現(xiàn)為“公共衛(wèi)生”，然而“公共衛(wèi)生處”這個(gè)名稱卻從來沒有出現(xiàn)過。大約在20世紀(jì)10年代，工部局各處公文形成了統(tǒng)一的樣式，其樣式為:中間最上部是“Shanghai Municipal Council(工部局)”，左上角或右上角為工部局印章，印章下部為各處的名稱(見下圖)。也是從這時(shí)候起，“Sanitary Department”正式退出工部局的舞臺(tái)。

工部局公文樣式① 上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于推薦任職、工作人員辭職等人事問題的報(bào)告》，檔案號(hào):U1－2－814。

雖然中文“衛(wèi)生處”沒有異議，20世紀(jì)20年代后工部局官方文件中出現(xiàn)的中文表述也是“衛(wèi)生處”，但是在工部局檔案中，衛(wèi)生處的英文印章是“Health Office”，而印章中的中文卻有“工部衛(wèi)生局”這一表述(見下圖)。

工部衛(wèi)生局印章② 上海圖書館內(nèi)網(wǎng)電子文檔:《上海工部衛(wèi)生局致王福堂賬房通知》，1908年5月14日。

關(guān)于“局”的用法，梁元生曾對(duì)清末上海的“局”定義為:“即政府之某種機(jī)構(gòu)或組織，如警察局、郵政局、咨議局。”③梁元生:《體制內(nèi)的變革:清末上海的局》，《晚清上?！粋€(gè)城市的歷史記憶》，桂林:廣西師范大學(xué)出版社，2010年，第188頁(yè)。“工部局”正是“政府之某種機(jī)構(gòu)或組織”。然而，起初工部局的“公章”只有“工部”兩字，沒有“局”(見下圖)。“工部局”的說法，暫無法考察其緣起，但根據(jù)清末的報(bào)刊資料以及工部局官方發(fā)布的文字來看，“工部局”這種說法絕不晚于19世紀(jì)70年代。“局”在這里不含有等級(jí)的含義，也就是說，和“股”“處”“委員會(huì)”不是一個(gè)范疇，“某某局”的意思和“某某機(jī)構(gòu)”相當(dāng)。因此，工部局衛(wèi)生處公章刻為“工部衛(wèi)生局”，也就是代表衛(wèi)生處為工部局的一個(gè)機(jī)構(gòu)，并不是說這是和衛(wèi)生處不同的另一個(gè)機(jī)構(gòu)。

“工部”印章④ 上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處與總辦關(guān)于建哈同菜場(chǎng)的申請(qǐng)》，檔案號(hào):U1－2－822。

“Medical Officer－醫(yī)官”和“Health Officer－衛(wèi)生官”，這種譯法容易造成誤解?！肮佟辈灰欢ㄊ枪?，工部局的醫(yī)官肯定不是官，他只是工部局的雇員;而早期的衛(wèi)生官也不是工部局的正式官員，他和工部局甚至只有間接的雇傭關(guān)系，而且在同一時(shí)期內(nèi)，衛(wèi)生官可以不止一個(gè)。

1854年9月21日，工部局根據(jù)投標(biāo)結(jié)果，接受了報(bào)價(jià)最低的一份標(biāo)書，任命霍爾默里(Halmorey)為第一任醫(yī)官(Medical Officer)，年薪400元，他的職責(zé)是承辦租界內(nèi)全體巡捕的醫(yī)療護(hù)理并提供藥物。⑤上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第一冊(cè)，第571頁(yè)。1861年9月，工部局任命英國(guó)退伍炮兵軍士卡萊爾(Carlyle)擔(dān)任工部局衛(wèi)生稽查員，這是工部局第一個(gè)專職的衛(wèi)生管理人員，這與上述醫(yī)官的性質(zhì)有本質(zhì)區(qū)別。衛(wèi)生稽查員是個(gè)官，向警備委員會(huì)和董事會(huì)負(fù)責(zé);醫(yī)官不是一個(gè)“官”，他僅提供醫(yī)療服務(wù)。1868年11月11日，工部局又在虹口地區(qū)專派一名醫(yī)官，以處理突發(fā)病情或事故的醫(yī)療工作，每月給予12．5兩銀子作為其護(hù)理費(fèi)用。①上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第三冊(cè)，第654、489頁(yè)。此類醫(yī)官，與工部局是雇傭關(guān)系，沒有任何權(quán)力，只負(fù)責(zé)對(duì)指定人員的醫(yī)療工作。1869年7月，亨德森醫(yī)生被工部局任命為醫(yī)官。②上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長(zhǎng)朱爾登博士講演材料》，檔案號(hào):U1－16－212。因其表現(xiàn)積極，1871年5月2日他被工部局任命為第一任衛(wèi)生官(Health Officer)。③陳蔚琳、彭善民等人的著作中都采用《上海租界志》的說法，即1870年亨德森被工部局任命為第一任衛(wèi)生官。不過根據(jù)筆者考察，亨德森被正式任命為衛(wèi)生官的日期是1871年5月2日，資料見上海檔案館，檔案號(hào):U1－16－4723。

1893年1月10日的董事會(huì)上，董事們討論了關(guān)于組建“衛(wèi)生委員會(huì)(Sanitary Board)”的事宜。一周后，董事會(huì)決定:這些醫(yī)生每?jī)芍軕?yīng)開一次會(huì)，任何影響租界衛(wèi)生的問題都必須在衛(wèi)生委員會(huì)會(huì)議上加以討論;應(yīng)做正式會(huì)議記錄，每次會(huì)議后應(yīng)將會(huì)議情況向董事會(huì)報(bào)告;委員會(huì)由秘書、衛(wèi)生官、衛(wèi)生稽查員、工程師和總巡捕組成。④上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第十三冊(cè)，第692頁(yè)。

一些學(xué)者在其論著中認(rèn)為衛(wèi)生官一開始便具有管理衛(wèi)生稽查員的權(quán)力，⑤見前述陳蔚林、彭善民等人的文章。其實(shí)不然。上述衛(wèi)生委員會(huì)中，衛(wèi)生官和衛(wèi)生稽查員并列，這可以說明兩者的平級(jí)關(guān)系。更直接的證據(jù)是，1897年3月30日，董事會(huì)談?wù)摿诵l(wèi)生稽查員應(yīng)屬哪一個(gè)部門的問題，大家一致認(rèn)為對(duì)稽查員應(yīng)該有所監(jiān)督。總董伯克(A．R．Burkill)認(rèn)為，衛(wèi)生稽查員應(yīng)受警備委員會(huì)和工務(wù)委員會(huì)管理。董事會(huì)根據(jù)總董的建議，決定發(fā)布下列董事會(huì)命令:“除非有新的命令，衛(wèi)生稽查員應(yīng)受董事會(huì)總辦的直接領(lǐng)導(dǎo)，而總辦則一次將一切有關(guān)事務(wù)交警備和工務(wù)兩委員會(huì)。未經(jīng)董事會(huì)核準(zhǔn)，不得向租界以外的居民發(fā)出通知。向租界境內(nèi)居民發(fā)出的通知，應(yīng)按照《土地章程》規(guī)定，由董事會(huì)命令總辦進(jìn)行簽署?！雹奚虾Ｊ袡n案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第三冊(cè)，第654、489頁(yè)。

衛(wèi)生稽查員最初具有“直轄”的性質(zhì)，受董事會(huì)總辦的直接領(lǐng)導(dǎo)，⑦工部局董事會(huì)由總董、副董、其他董事、總辦組成，總辦可以由董事?lián)危喈?dāng)于執(zhí)行秘書的職位。當(dāng)衛(wèi)生官出現(xiàn)后，其攤派工作時(shí)，衛(wèi)生稽查員在很多時(shí)候由他調(diào)遣。而衛(wèi)生稽查員真正隸屬于衛(wèi)生官，是在斯坦利上任衛(wèi)生處處長(zhǎng)之后。

2．衛(wèi)生處的職責(zé)

(1)衛(wèi)生管理的起步:環(huán)境衛(wèi)生與飲食衛(wèi)生

租界內(nèi)的衛(wèi)生管理始于清道。1856年，道路碼頭委員會(huì)將租界內(nèi)道路碼頭的清潔和修繕等工作外包處理。1869年1月，由衛(wèi)生稽查員雇傭苦力對(duì)公共租界的道路和弄堂每隔一天清掃一次，將堆積的垃圾予以清理，同年 8月改為每天打掃一次(星期五除外);⑧上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第四冊(cè)，第702、716頁(yè)。1886年，實(shí)行生活垃圾每天清除一次;⑨上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第八冊(cè)，第681頁(yè)。1887年10月，工部局規(guī)定，承包商若不把每日的垃圾運(yùn)走，就處以5元的罰金。⑩上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第九冊(cè)，第612頁(yè)。根據(jù)1894年衛(wèi)生稽查員的報(bào)告，負(fù)責(zé)租界內(nèi)垃圾清掃工作的有223名苦力，由8名歐籍助理負(fù)責(zé)監(jiān)管。?上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第十一冊(cè)，第613頁(yè)。為了動(dòng)員界內(nèi)居民一起搞好環(huán)境衛(wèi)生，1894年工部局發(fā)放有關(guān)垃圾處理的通告和張貼各種衛(wèi)生告示。當(dāng)年發(fā)放通告31000份，張貼告示106份。?上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第十二冊(cè)，第632頁(yè)。衛(wèi)生處成立后，這種垃圾清掃和運(yùn)送的雇傭、監(jiān)管方式不變。

1905年，工部局董事會(huì)通過了設(shè)置垃圾容器的強(qiáng)制性規(guī)定，于1906年1月1日開始實(shí)施。?上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第十六冊(cè)，第604頁(yè)。1924年8月，衛(wèi)生處把處理生活垃圾的工作交給工務(wù)處;從1928年1月起，衛(wèi)生處負(fù)責(zé)的全部垃圾(除了生活垃圾，還有工業(yè)垃圾、洼地臟物等天然垃圾)處理工作移交給工務(wù)處。?上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于某些工作轉(zhuǎn)移工務(wù)處的文件》，檔案號(hào):U1－16－351。

截至1935年，租界內(nèi)從事食品行業(yè)的人數(shù)達(dá)到了 51，128 人，占界內(nèi)居民的 4%。?工部局華文譯述處:《上海公共租界工部局年報(bào)》第6期，1935年，第61頁(yè)。早在租界開埠之初，1845年的《上海土地章程》中，就有關(guān)于食品的明文規(guī)定:“己定界址內(nèi)開設(shè)店鋪，發(fā)售食品或酒料，或租與洋人居住，領(lǐng)事官應(yīng)先發(fā)給執(zhí)照，予以監(jiān)督，方準(zhǔn)其開設(shè)。倘有不遵，或有不規(guī)犯事，則予禁止?！雹佟?845年上海土地章程》第十七條。

英國(guó)人對(duì)租界內(nèi)食品的管理，從肉食開始。他們對(duì)肉食衛(wèi)生特別關(guān)注，這是因?yàn)槿馐硯缀跏撬麄兠咳盏谋匦杵?肉類較蔬果類易壞;肉類價(jià)格較貴，如果變質(zhì)，肉販易起歹心，以壞充好，繼續(xù)販賣。此外，中國(guó)人“節(jié)儉”的毛病——舍不得處理掉病畜的肉，也讓洋人感到不安。

1868年，牛瘟爆發(fā)。辰醫(yī)生(Dr．Thin)在致《字林西報(bào)》的一封信中，詳述了他到某個(gè)屠宰場(chǎng)看到的情況。在一頭母牛出現(xiàn)了初步癥狀時(shí)，辰醫(yī)生就要求宰了它。②Alexander Jamieson，“Report on the Health of Shanghai for the Half Year Ended 31thSeptember，1871，”Medical Reports(Shanghai:The Customs Press，1873)50－58．當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為這種病是“麻病”(一種血液病)，并且覺得該病沒什么大不了?！爸灰宄鞘裁床?，這些有病的動(dòng)物馬上就被中國(guó)人屠宰吃了?！雹跠r．Thin，“Correspondence，”The North China Daily News，23 October 1868:D3．洋人對(duì)中國(guó)人食用有問題的畜肉似乎具有共識(shí):“這些動(dòng)物一旦死亡便一律被吃掉。不管它們是被撞死、老死，還是病死?！雹埽勖溃菝鞫麂咧?，舒揚(yáng)、舒寧、穆秭譯:《典型的中國(guó)人:文明與陋習(xí)》，太原:書海出版社，2004年，第7頁(yè)。

針對(duì)這次牛瘟的嚴(yán)重性，警備委員會(huì)對(duì)有病的牲畜和對(duì)鮮肉的檢驗(yàn)采取了強(qiáng)制性措施，得到了工部局董事會(huì)的批準(zhǔn)。⑤這里值得注意的是，此時(shí)的食品衛(wèi)生管理者是警備委員會(huì)——一個(gè)似乎與“衛(wèi)生”不相關(guān)的部門。但是，租界從存在到消失，其衛(wèi)生事務(wù)的最高隸屬機(jī)構(gòu)一直是警備委員會(huì)。后期雖然由衛(wèi)生處直接管理，但作為三個(gè)常設(shè)委員會(huì)之一的警備委員會(huì)在衛(wèi)生事務(wù)上一直享有最高決定權(quán)(董事會(huì)、納稅人會(huì)議除外)。1868年7月7日，工部局設(shè)置了臨時(shí)肉類稽查員的職位，要求對(duì)供應(yīng)西人食用的肉每天都做檢查，凡劣質(zhì)肉一律予以沒收并銷毀;同時(shí)，命亨德森每日調(diào)查受感染牲畜的情況，如果死亡，這些牲畜都要被開膛檢查，并記錄可能的死因。

(2)衛(wèi)生處各機(jī)構(gòu)及其主要職責(zé)

1898年衛(wèi)生處成立之前，租界內(nèi)衛(wèi)生工作不成系統(tǒng)，但是衛(wèi)生工作有幾條明顯的主線。1880－1898年間，工部局衛(wèi)生工作的主要內(nèi)容有:外僑死亡統(tǒng)計(jì)、垃圾清運(yùn)、下水道管理和食品管理。1880年，工部局建立了第一個(gè)公共菜場(chǎng)，位于天潼路、吳淞路交界口。此后，公共菜場(chǎng)的設(shè)立、監(jiān)管成為衛(wèi)生處的一項(xiàng)重要工作。以上這些工作由垃圾清運(yùn)監(jiān)管員、固定的衛(wèi)生稽查員負(fù)責(zé)，他們配有一名中國(guó)雇員，所有工作都有記錄。⑥上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長(zhǎng)朱爾登博士講演材料》，檔案號(hào):U1－16－212。

1898年，第一任衛(wèi)生處處長(zhǎng)斯坦利一上任就著手組建一個(gè)完整的衛(wèi)生處。斯坦利對(duì)原糞穢股(Nuisance Branch)、菜場(chǎng)股(Market Branch)和衛(wèi)生股(Sanitary Branch)進(jìn)行了重組整合，新的衛(wèi)生股成為衛(wèi)生處事務(wù)最繁忙的一個(gè)部門，主要工作有:垃圾清運(yùn)，菜場(chǎng)、牛奶棚檢查，食品衛(wèi)生稽查和死亡登記。⑦上海檔案館U檔全宗卷《公共租界工部局年報(bào)》(四):“1899年工部局年報(bào)·衛(wèi)生處報(bào)告”。原醫(yī)務(wù)股(Medical Branch)不變。此后，斯坦利開創(chuàng)了化學(xué)實(shí)驗(yàn)室(Chemical Laboratry)、病理實(shí)驗(yàn)室(Pathological Laboratory)、巴斯德研究院(Pasteur Institute)和稽查機(jī)構(gòu)(Inspection service)。⑧上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處處長(zhǎng)朱爾登博士講演材料》，檔案號(hào):U1－16－212。1906年，公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室(Public Health Laboratry)成立，下屬四個(gè)分實(shí)驗(yàn)室——細(xì)菌實(shí)驗(yàn)室(Bacteriological Laboratry)、分析實(shí)驗(yàn)室(Analytical Laboratry)、疫苗實(shí)驗(yàn)室(Vaccine Laboratry)和巴斯德實(shí)驗(yàn)室(Pasture Treatment of Rabies)。⑨上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處年報(bào)(1906)》，檔案號(hào):U1－16－4650。

1921年，斯坦利卸任時(shí)衛(wèi)生處下設(shè)衛(wèi)生股、醫(yī)務(wù)股、實(shí)驗(yàn)室和稽查機(jī)構(gòu)四個(gè)實(shí)體部門。斯坦利任職時(shí)間長(zhǎng)達(dá)23年，奠定了工部局衛(wèi)生處的行政模式。

隨著時(shí)代發(fā)展，衛(wèi)生處的架構(gòu)不斷完善，職責(zé)也不斷增加。至1943年租界交還前，衛(wèi)生處的常規(guī)組織結(jié)構(gòu)如下:⑩上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處組織機(jī)構(gòu)案卷》，檔案號(hào):U1－16－40。委員會(huì)和副委員會(huì)(Committee ＆ Deputy Committee)，這是衛(wèi)生處的最高咨議決策機(jī)構(gòu);行政機(jī)構(gòu)(Administration)，由秘書處(Departmental Secretary)統(tǒng)領(lǐng)，下級(jí)單位是總務(wù)處(General Office)、文書與檔案辦公室(Correspondence＆Records)、人事與生死統(tǒng)計(jì)辦公室(Staff＆Vital Statics Office)，直轄維多利亞療養(yǎng)院(Victoria Nursing Home)與工部局公墓(Cemeteries)。

總務(wù)處負(fù)責(zé)衛(wèi)生處收入與預(yù)算、衛(wèi)生監(jiān)督、預(yù)防接種、審批與頒發(fā)執(zhí)照、中央洗衣房;文書與檔案辦公室負(fù)責(zé)衛(wèi)生處有關(guān)的文字資料;人事與生死統(tǒng)計(jì)辦公室負(fù)責(zé)外籍和華籍雇員人事、生死統(tǒng)計(jì)、醫(yī)生注冊(cè)和醫(yī)學(xué)圖書館。①其中文翻譯參考工部局衛(wèi)生處的中文檔案，并非筆者根據(jù)英文直譯。

在總務(wù)處、文書與檔案辦公室和人事與生死統(tǒng)計(jì)辦公室級(jí)別之下，設(shè)有五個(gè)分支:醫(yī)院股(Hospitals)、實(shí)驗(yàn)室(Laboratories)、學(xué)校醫(yī)療機(jī)構(gòu)(School Medical Service)、食品股(Food)和衛(wèi)生股(Sanitation)。②《上海衛(wèi)生志》中出現(xiàn)“公共衛(wèi)生股”這一名詞，應(yīng)當(dāng)指的就是工部局檔案中的“衛(wèi)生股”。在工部局檔案中，英文“Public Health(公共衛(wèi)生)”只出現(xiàn)在“Public Health Department(衛(wèi)生處)”的使用中，其他機(jī)構(gòu)如“衛(wèi)生股”，英文原文不帶有“Public Health”。而“Public Health Department”或“Department of Public Health”也較少使用，一般出現(xiàn)在檔案中的是“Health Department”。

食品股與衛(wèi)生股共用衛(wèi)生稽查員，他們的主要職責(zé)是:食品店、菜場(chǎng)、牛場(chǎng)衛(wèi)生檢查;食品行業(yè)的執(zhí)照發(fā)放;③大多數(shù)食品店領(lǐng)取了執(zhí)照，每季度交納執(zhí)照費(fèi)。生死統(tǒng)計(jì)與停尸房的衛(wèi)生檢查;公墓檢查。衛(wèi)生稽查員中成立捕蚊小隊(duì)，負(fù)責(zé)滅蚊知識(shí)宣傳、定期捕蚊。

1942年工部局衛(wèi)生處組織機(jī)構(gòu)表

3．衛(wèi)生相關(guān)條約、法規(guī)

租界開辟伊始，洋人便在條約中植入了衛(wèi)生相關(guān)部分。如中美《望廈條約》第17款寫道:“合眾國(guó)民人在五港口貿(mào)易，或久居，或暫住，均準(zhǔn)其租賃民房，或租地自行建樓，并設(shè)立醫(yī)館、禮拜堂及殯葬之外……”后來的中法《黃埔條約》第22條也明文允許法國(guó)人在通商口岸設(shè)立醫(yī)院?？刹豢梢越⑨t(yī)院、醫(yī)生是否必須持有執(zhí)照才能行醫(yī)，在西醫(yī)進(jìn)入中國(guó)之前、之初，這些都不是“問題”。關(guān)于中國(guó)人對(duì)醫(yī)生這個(gè)職業(yè)普遍不重視的問題，英人麥高溫(John MacGowan)來華不久之后便發(fā)現(xiàn)了:“在中國(guó)，無論男人還是女人，人人都可以不受任何限制地公開行醫(yī)?！雹埽塾ⅲ蓰湼邷刂?，朱濤、倪靜譯:《中國(guó)人生活的明與暗》，北京:時(shí)事出版社，1998年，第189頁(yè)。該書1909年首版于上海。麥高溫(?－1922)，英國(guó)倫敦會(huì)傳教士，1860年來華。

考察《上海土地章程》兩次修改的背景，其中最重要的因素之一就是人口。人口與衛(wèi)生密切相關(guān)，比照鄒依仁的人口研究，1854年《上海土地章程》修改之際，適逢租界人口第一次激增，大量華人因戰(zhàn)亂涌入租界。1854年7月，英、美、法三國(guó)領(lǐng)事正式公布了以1845年《上海土地章程》為藍(lán)本、經(jīng)三國(guó)公使修改簽字的《上海土地章程》。1854年的章程中有關(guān)衛(wèi)生的主要條目被具體化，如:對(duì)于違反“禁止堆積穢物”的人，規(guī)定“罰銀十元”。

1869年，處于人口減少階段，①1865年公共租界人口為92，884人，1866－1869年人口記錄缺失，1870年公共租界人口為76，713人，較之前一記錄少了16，171人(17．4%)。關(guān)于太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)和上海的人口關(guān)系，參考陳文斌:《太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)與近代上海第一次移民潮》，《學(xué)術(shù)月刊》1998年第8期。公共租界的法務(wù)進(jìn)行了大調(diào)整，工部局的權(quán)力得到擴(kuò)大。9月24日，北京公使團(tuán)批準(zhǔn)英美租界擅自修改的《上海土地章程》。該章程在1869年之后，無重大修改，有關(guān)衛(wèi)生的內(nèi)容不再有任何修改，而是增加了《公共衛(wèi)生附則》。②有關(guān)衛(wèi)生法案的具體內(nèi)容，可參見王立民:《上海租界的現(xiàn)代公共衛(wèi)生立法探研》，《歷史教學(xué)問題》2014年第2期。

二、“衛(wèi)生”之利:英商上海自來水公司成立始末

衛(wèi)生是可以被用來牟利的，最直接的例子便是“衛(wèi)生衫”。晚清，上海人把機(jī)器針織、一面起絨的服裝叫做“衛(wèi)生衫/衣/褲”，這種稱法逐漸蔓延全國(guó)?！稖虡I(yè)市景詞·衛(wèi)生衣褲》(1906):“衛(wèi)生衣褲軟如綿，溫暖輕身競(jìng)愛穿。緊束風(fēng)寒難驟入，最宜錦帳小游仙?！雹垩碛?《衛(wèi)生衫、運(yùn)動(dòng)衫與衛(wèi)衣》，《新民晚報(bào)》2017年4月1日，第A14版?！靶l(wèi)生”在當(dāng)時(shí)是個(gè)時(shí)髦的詞，商品冠以“衛(wèi)生”便有了引領(lǐng)潮流的意味，有助銷售。

以下以英商上海自來水公司(Shanghai Water Works，以下簡(jiǎn)稱“公司”)為例，來看工部局如何以“衛(wèi)生”牟利。

在公司供水之前，僅就筆者所見資料而言，無論是上海本地居民還是僑民，他們關(guān)于水源的言論，集中在兩點(diǎn):抱怨其臟、不衛(wèi)生;希望有關(guān)部門能承擔(dān)起清潔水源的責(zé)任。公司供水后，華人居民的言論趨向于希望中國(guó)政府能仿效租界的做法，建立一個(gè)自來水公司，提供衛(wèi)生的水源。僑民的言論一開始贊譽(yù)較多，后來則較多表現(xiàn)為對(duì)水價(jià)過高的不滿，其中有一種言論非常鮮明，即:自來水供應(yīng)作為一種公用事業(yè)，不應(yīng)該以營(yíng)利為目的。

沒有自來水之前，租界內(nèi)很多醫(yī)生強(qiáng)烈表示:各種病菌，如霍亂，潛伏在河水里，人們飲用這些水后就會(huì)得病;而有關(guān)機(jī)構(gòu)卻只從這些河道里取水!有醫(yī)生說:“如果投資建造水廠，事實(shí)終將證明，這筆投資和即將投入下水道建設(shè)的資金具有同樣高的價(jià)值?！雹蹵lexander Jamieson，“Report on the Health of Shanghai for the Half Year Ended 31thMarch，1874，”Medical Reports(Shanghai:The Customs Press，1874)33－44．終于，自來水的供應(yīng)被加快提上了工部局的議程。

就在建造馬上要進(jìn)行之前，關(guān)于公司到底是“公營(yíng)”還是“私營(yíng)”，工部局的表現(xiàn)出乎意料。一般以為，工部局會(huì)包攬一切——從建造到經(jīng)營(yíng)，因?yàn)樽詠硭?yīng)屬于公用事業(yè)。但事實(shí)上，工部局始終不愿意介入公司的實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中。程愷禮在其書中稱贊工部局的這種做法為“真正的智慧”。⑤Kerrie L．MacPherson，A Wilderness of Marshes:The Origins of Public Health in Shanghai，1843－1893(New York:Oxford Un．Press，1987)90．1880年6月29日的《字林西報(bào)》上，刊登了主編弗雷德里克(Frederick)關(guān)于建造的評(píng)論:“回顧近來年(工部局)在市政事務(wù)方面做得最好的地方，以及他們處理租界事務(wù)不專業(yè)的方式，或許把自來水公司交由一個(gè)對(duì)此事務(wù)抱有興趣的個(gè)人來辦，是一個(gè)明智的選擇。”⑥Frederick，“Editorial，”The North China Daily News，29 June 1880:D2．

1880年5月底，工部局一共收到了4份計(jì)劃，其中3份計(jì)劃希望由工部局來辦理，1份計(jì)劃認(rèn)為該由私人辦理(該計(jì)劃由哈特設(shè)計(jì))。方案之間預(yù)算的差距很大，從250，000兩到500，000兩銀子不等。⑦Kerrie L．MacPherson，A Wilderness of Marshes:The Origins of Public Health in Shanghai，1843－1893(New York:Oxford Un．Press，1987)96－97．6月16日，上海租界納稅人特別會(huì)議上通過了哈特的方案，即確定公司為私營(yíng)企業(yè)。哈特的方案由“上海自來水股份有限公司”籌備委員會(huì)提交。11月2日，公司正式成立，按照《英國(guó)公司法1862～1880》注冊(cè)，辦事處設(shè)在英國(guó)，董事會(huì)設(shè)在倫敦，建設(shè)歷時(shí)兩年，共耗資12萬(wàn)英鎊。⑧黃曉明、張觀復(fù)主編:《上海公用事業(yè)志》，上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2000年，第154頁(yè)。

工部局將自來水事業(yè)交予私人經(jīng)營(yíng)，可謂是“公用事業(yè)私營(yíng)化”。自來水業(yè)務(wù)在公共租界內(nèi)還是一項(xiàng)新事務(wù)，在其效益與風(fēng)險(xiǎn)未定的情況下，工部局這個(gè)本身權(quán)責(zé)不明的“類政府”機(jī)構(gòu)，將這個(gè)棘手的問題轉(zhuǎn)由私人處理，不失為一個(gè)明智的選擇。筆者贊同程愷禮將工部局與公司的關(guān)系特質(zhì)之一描述為“公用事業(yè)私營(yíng)化”(彭善民在其研究中將該公司列入“民營(yíng)”范疇)，但事實(shí)上，工部局參股公司，并在其發(fā)展中所占的股份比例越來越高。1916年9月13日的《會(huì)議錄》記載，董事們認(rèn)為可以提高工部局在公司中所占股份。最后，會(huì)議批準(zhǔn)添置股份。他們還認(rèn)為，要購(gòu)買足夠的股份，以使工部局在處理公司事務(wù)中有更大的發(fā)言權(quán)。①上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第二十冊(cè)，第677頁(yè)。

公司建成后，雖然早期有各種謠言，如“水中有穢物”，但其潔凈的水質(zhì)以及方便的取用方式，越來越受到人們歡迎，華界居民紛紛表達(dá)出想要使用自來水的愿望。公司趁機(jī)想將水管鋪進(jìn)華界，這個(gè)動(dòng)向馬上引起了有識(shí)之士的關(guān)注。時(shí)任兩江總督的張人駿，為了阻止租界借自來水管道鋪設(shè)而進(jìn)行擴(kuò)張，親自為閘北自來水公司的建設(shè)上書相關(guān)各部，直陳國(guó)人自辦水廠的重要性:“竊照上海北埠籌設(shè)自來水公司，以保主權(quán)而利民食一片……若不設(shè)法自辦，無論已裝之水管難以撤回，更恐愈推愈廣，水管接到之區(qū)，即啟外人干涉之漸?！雹谥袊?guó)第一歷史檔案館:《清末上海閘北地區(qū)興辦自來水公司史料》，《歷史檔案》1999年第1期。

由此可見，自來水廠的設(shè)置問題是關(guān)乎主權(quán)的大事，而工部局早已看出其中厲害，并企圖借此擴(kuò)張。幸而在張人駿等人的努力下，制止了工部局及公司的野心。

三、“衛(wèi)生”之善:醫(yī)院經(jīng)營(yíng)及衛(wèi)生教育

醫(yī)院一直是衛(wèi)生系統(tǒng)中最重要的組成部分之一。由于租界行政的特殊性，當(dāng)時(shí)租界內(nèi)“公辦”醫(yī)院要比私營(yíng)的少得多。根據(jù)筆者整理的租界醫(yī)院資料，公共租界先后存在過72家醫(yī)院，其中14家為工部局局屬醫(yī)院，其他均為社會(huì)經(jīng)營(yíng)。

工部局檔案中的醫(yī)院分類，一共分三類:公立(Public，實(shí)指工部局局屬醫(yī)院);私人(Private，私人醫(yī)院);特殊(Special，社會(huì)團(tuán)體建造的醫(yī)院)。工部局為鼓勵(lì)非局屬醫(yī)院向中外貧困病人提供免費(fèi)床位，自1870年起每年向這些醫(yī)院提供固定資助。除了直接資助，工部局還減免房捐。有需要的醫(yī)院除了填寫申請(qǐng)書以外，還要附上一份說明，其中有申請(qǐng)減免的原因、具體收支情況。一般情況下，具有慈善性質(zhì)、免費(fèi)施醫(yī)給藥的醫(yī)院都能得到工部局全免或部分免除房捐的許可。值得一提的是，1943年汪偽政府接收租界后，此種減免申請(qǐng)被保留，申請(qǐng)書也沿用工部局的樣式，只不過抬頭由原來的“Shanghai Municipal Council Application for Grant in Aid or Remission of Taxes”改為“上海特別市第×區(qū)公署”，其余一模一樣。③上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第二十三冊(cè)，第675頁(yè)。

以下以三家最具代表性的醫(yī)院為例，簡(jiǎn)述局屬醫(yī)院的組建及經(jīng)營(yíng)情況。

公告中，西王集團(tuán)與阿里健康雙方將進(jìn)行全產(chǎn)品、全渠道、全鏈路的新零售合作，包括但不限于阿里健康所屬的阿里健康大藥房、天貓旗艦店等。

仁濟(jì)醫(yī)院:1844年，英國(guó)倫敦布道會(huì)傳教士雒魏林在上?？h城大東門外創(chuàng)設(shè)診所，即后來的仁濟(jì)醫(yī)院(Chinese Hospital)，是上海首家西式醫(yī)院。1880年，倫敦會(huì)與工部局簽訂合同，將醫(yī)院行政交給工部局管理，期限25年。仁濟(jì)醫(yī)院是第一家受到工部局資助的醫(yī)院，1870－1938年間，工部局的捐款總計(jì)達(dá)403，924兩。④王爾敏:《上海仁濟(jì)醫(yī)院史略》，桂林:廣西師范大學(xué)出版社，2011年，第40頁(yè)。在公共租界內(nèi)開設(shè)的西式醫(yī)院，即使沒有傳教的成分，也大多帶有慈善的性質(zhì)。由于這些醫(yī)院的慈善支出，往往造成入不敷出的局面。因此，一些醫(yī)院向工部局申請(qǐng)撥款。工部局財(cái)務(wù)處在核實(shí)了醫(yī)院的收支之后，由董事會(huì)決定是否撥款及具體撥款金額。

性病醫(yī)院:租界內(nèi)第一個(gè)?？漆t(yī)院是性病醫(yī)院(Lock Hospital)，它同時(shí)也是工部局建立的第一個(gè)醫(yī)院。1872年6月10日，工部局董事會(huì)上提出了要建立一個(gè)性病醫(yī)院的提議。亨德森醫(yī)生認(rèn)為，在上海此類醫(yī)院最好只有一家，該院應(yīng)置于兩租界共同管理之下，由兩租界均攤其經(jīng)費(fèi)。兩周后，法租界公董局來信表達(dá)了不愿合作的意思;5個(gè)月后又表達(dá)了在某些方面愿意合作的意思。⑤上海市檔案館:《工部局董事會(huì)會(huì)議錄》第五冊(cè)，第558～588頁(yè)。此后，在性病醫(yī)院的建造問題上，公董局多次出爾反爾，工期一拖再拖。經(jīng)過多次商討，性病醫(yī)院于1876年建成并投入使用，由工部局單獨(dú)經(jīng)營(yíng)。

公濟(jì)醫(yī)院:1864年，天主教江南教區(qū)在法租界的科爾貝爾路(今新永安路)開設(shè)公濟(jì)醫(yī)院(General Hospital)。除教會(huì)資助外，公濟(jì)醫(yī)院的主要資金來源還有法租界公董局、公共租界工部局和社會(huì)捐款。1875年10月，工部局董事會(huì)提出，希望醫(yī)院理事會(huì)能將醫(yī)院交給工部局管理。12月，法租界公董局表示他們?cè)敢饨邮芨慕M方案。改組后，工部局占2/3股份，公董局占1/3。①上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于公濟(jì)醫(yī)院沿革及發(fā)展的文件》，檔案號(hào):U1－16－795。

工部局接管公濟(jì)醫(yī)院，這不僅是一個(gè)歸屬權(quán)的問題，更重要的是，這意味著作為租界市政管理機(jī)構(gòu)的工部局開始正式向民眾提供醫(yī)療服務(wù)，承擔(dān)起促進(jìn)公民健康的責(zé)任。雖然在1876年，工部局就創(chuàng)辦了性病醫(yī)院，但是該醫(yī)院的創(chuàng)辦目的是為了防治性傳染病，只服務(wù)特殊人群，它的創(chuàng)辦并不代表工部局有意承擔(dān)起全租界居民的醫(yī)療責(zé)任。因此，1877年公濟(jì)醫(yī)院作為工部局局屬醫(yī)院向大眾提供綜合性醫(yī)療服務(wù)，這才表明租界的醫(yī)療開始向體制化方向發(fā)展。

公共租界內(nèi)的衛(wèi)生教育，主要分成學(xué)校衛(wèi)生教育和社會(huì)衛(wèi)生教育兩個(gè)部分，而這兩部分，幾乎都和華界的衛(wèi)生教育有交叉。民國(guó)政府成立后，更是得到了上海衛(wèi)生局的合作。

學(xué)校衛(wèi)生教育。公共租界內(nèi)的學(xué)校主要由工部局設(shè)立，截至1931年底，工部局共設(shè)學(xué)校31所。②根據(jù)《上海公共租界工部局年報(bào)(西歷一九三一年)》中內(nèi)容統(tǒng)計(jì)。20世紀(jì)初，這些學(xué)校使用的教科書中就有關(guān)于衛(wèi)生的科目。最晚到20世紀(jì)20代末，工部局對(duì)其所設(shè)學(xué)校均派衛(wèi)生稽查員進(jìn)行定期衛(wèi)生檢查，大部分學(xué)校內(nèi)設(shè)有診室，有醫(yī)生常駐或者在各學(xué)校間巡值。這些醫(yī)生不定期對(duì)學(xué)生和教師進(jìn)行衛(wèi)生教育。③上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處有關(guān)學(xué)校衛(wèi)生檢查費(fèi)用分擔(dān)問題與總辦處、教育處來往函》，檔案號(hào):U1－4－128。1932年，工部局邀請(qǐng)美國(guó)醫(yī)院診所聯(lián)合會(huì)E．R．威爾遜醫(yī)生，對(duì)工部局學(xué)校的學(xué)生作“普通衛(wèi)生”的巡回演講，凸顯衛(wèi)生教育的重要性。④上海檔案館:《上海公共租界工部局總辦處關(guān)于美國(guó)醫(yī)院診所聯(lián)合會(huì)E．R．威爾遜醫(yī)生擬對(duì)工部局學(xué)校學(xué)生作“普通衛(wèi)生”的演講事》，檔案號(hào):U1－3－4310。

社會(huì)衛(wèi)生教育。這部分教育的主力軍是工部局衛(wèi)生處的衛(wèi)生稽查員。各種衛(wèi)生知識(shí)宣傳、衛(wèi)生技能教授都由各衛(wèi)生分處的衛(wèi)生稽查員負(fù)責(zé)。比如，1936年上海蚊蠅猖獗，衛(wèi)生稽查員成立了捕蚊小隊(duì)。在捕蚊之余，還張貼各種滅蚊宣傳畫，宣傳蚊蠅的危害性，教授一般民眾捕蚊技巧。1909年起，上海醫(yī)學(xué)研究所、中國(guó)衛(wèi)生會(huì)等民間團(tuán)體競(jìng)相舉辦衛(wèi)生演述，進(jìn)行公共衛(wèi)生、個(gè)人衛(wèi)生和防病常識(shí)的啟蒙教育。1916年，中華基督教青年會(huì)、中國(guó)博醫(yī)會(huì)、中華醫(yī)學(xué)會(huì)的宣教部門合組為中華衛(wèi)生教育聯(lián)合會(huì)，以各種方法宣傳衛(wèi)生，預(yù)防傳染病。如，1909年2月10日，上海城廂內(nèi)外總工程局衛(wèi)生處印發(fā)《慎防鼠疫》傳單，稱:“衛(wèi)生之術(shù)，總宜先事預(yù)防，其預(yù)防之法莫如家置一捕鼠機(jī)，并蓄一貓，以期殄滅”。⑤上海檔案館:《上海公共租界工部局衛(wèi)生處關(guān)于中國(guó)公立醫(yī)院和該處合作防治鼠疫的途徑、章程、布告和傳單及各類人事雜務(wù)等文書》，檔案號(hào):U1－2－1339。

四、結(jié) 論

上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成，主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段:

第一階段(1843－1861):“混沌期”。在租界開辟的前十幾個(gè)年頭里，衛(wèi)生事務(wù)一直沒有一個(gè)特定的官員進(jìn)行管理。街道清掃、管道排污疏通等事宜，由納稅人會(huì)議或者后來的工部局承包給商人，再由警察巡視監(jiān)督。在醫(yī)療方面，除了工部局內(nèi)職員可以享受特聘醫(yī)官的服務(wù)之外，工部局并不照顧界內(nèi)所有居民的醫(yī)療。租界內(nèi)只有一所西式醫(yī)院，即由英國(guó)倫敦會(huì)創(chuàng)辦的仁濟(jì)醫(yī)院，提供西醫(yī)服務(wù)，同時(shí)負(fù)有種痘一類的衛(wèi)生預(yù)防工作。1861年，工部局任命第一任衛(wèi)生稽查員，租界始有專管衛(wèi)生事務(wù)的職位。

第二階段(1861－1898):初成。這個(gè)階段，公共租界的衛(wèi)生管理出現(xiàn)了從人到機(jī)構(gòu)的質(zhì)變。1876年，工部局創(chuàng)辦性病醫(yī)院，成為租界衛(wèi)生模式成長(zhǎng)的一個(gè)突破口。1877年工部局接管公濟(jì)醫(yī)院，意味著作為市政機(jī)構(gòu)的工部局正式向民眾提供醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療體制在租界內(nèi)初成。1898年工部局衛(wèi)生處的成立，標(biāo)志著此后界內(nèi)衛(wèi)生事務(wù)有了統(tǒng)一的歸口。

第三階段(1898－1920年代):發(fā)展。衛(wèi)生處成立后，其基本工作是市容清潔、生死統(tǒng)計(jì)、工部局局屬醫(yī)院管理、防疫與衛(wèi)生教育宣傳。最大的兩項(xiàng)增辦工作是建立公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室和制定各種相關(guān)條例章程、頒發(fā)執(zhí)照。除性病醫(yī)院、公濟(jì)醫(yī)院和戰(zhàn)時(shí)臨時(shí)醫(yī)院之外，工部局局屬醫(yī)院基本都在這個(gè)時(shí)期創(chuàng)辦。諸如《上海公共租界工部局衛(wèi)生處開業(yè)醫(yī)師、牙醫(yī)及獸醫(yī)注冊(cè)條例》、《醫(yī)院各部門收費(fèi)章程》等強(qiáng)制性規(guī)范制度，也是在這一時(shí)期大量出臺(tái)。同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體的力量也積極發(fā)展，各種醫(yī)學(xué)團(tuán)體不斷涌現(xiàn)，社團(tuán)/個(gè)人辦醫(yī)數(shù)量達(dá)11家。

第四階段(1920年代－1943):鞏固。衛(wèi)生處在打好基礎(chǔ)之后，開始細(xì)化工作，多方面促進(jìn)衛(wèi)生進(jìn)步。主要內(nèi)容有加強(qiáng)工部局局內(nèi)人員和學(xué)校學(xué)生的衛(wèi)生教育，以多種形式在社區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生宣傳;提高衛(wèi)生稽查員素質(zhì)，建立稽查員考試制度;增加與華界的衛(wèi)生事務(wù)互動(dòng)等。社會(huì)辦醫(yī)在這一時(shí)期也達(dá)到了高潮，多達(dá)60余家，各種醫(yī)學(xué)相關(guān)協(xié)會(huì)相繼出現(xiàn)。

以“衛(wèi)生”之名，無論是對(duì)政權(quán)還是個(gè)人或者其他實(shí)體，都是一個(gè)再好不過的名頭。清末民初，華人精英就已意識(shí)到，租界當(dāng)局以華人“污穢”作為擴(kuò)張租界的借口，“用心險(xiǎn)惡，即不但最初以此作為借口，目下至遠(yuǎn)后，亦當(dāng)仍用衛(wèi)生為詞，使華官無從置辦，借以要求工部局在該處有完全管轄之權(quán)也”。①相關(guān)研究可見徐公肅、丘瑾璋:《上海公共租界史稿》，第79～83、465～497頁(yè)。以“衛(wèi)生”之名的擴(kuò)張，是無形而強(qiáng)有力的?！靶l(wèi)生和社會(huì)間的關(guān)系，不必然要透過國(guó)家的公共衛(wèi)生措施，在看似最個(gè)人的選擇中也蘊(yùn)藏著最社會(huì)性的想象和人我關(guān)系?！雹诶紫轺?《衛(wèi)生為何不是保衛(wèi)生命?民國(guó)時(shí)期另類的衛(wèi)生、自我與疾病》，《臺(tái)灣社會(huì)研究季刊》2004年總第54期。衛(wèi)生在個(gè)人與政權(quán)之間的作用，對(duì)個(gè)人來說，它意味著個(gè)人對(duì)政府保護(hù)其健康權(quán)的責(zé)求，比如要求政府給其醫(yī)療保障;對(duì)政權(quán)來說，它是推行各種政策、措施的強(qiáng)有力的理由，比如接種疫苗、強(qiáng)制隔離(傳染病患者)。

作為一個(gè)科學(xué)的、時(shí)髦的概念，還有什么比“衛(wèi)生”更能在政治、經(jīng)濟(jì)和思想上進(jìn)行溫和地?cái)U(kuò)張呢?在工部局完成了以“衛(wèi)生”之名的擴(kuò)張之后，上海公共租界的近代衛(wèi)生體系基本完成。