論制度型開放視野下的上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新

尹 晨 周思力 王祎馨

(復旦大學 社會發(fā)展與公共政策學院，上海 200433;復旦大學 經(jīng)濟學院，上海 200433)

2018年11月，中央經(jīng)濟工作會議提出要推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變，這是在中央文件中首次出現(xiàn)“制度型開放”。2019年3月的全國“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中指出，要繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放。2019年4月，習近平總書記在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式的發(fā)言中指出，要“加強制度性、結構性安排，促進更高水平對外開放”。這標志著中國的對外開放進入了制度型開放新階段。

以上海自貿(mào)區(qū)為首的自貿(mào)試驗區(qū)承擔了為中國全面深化改革和進一步擴大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗的國家任務。作為制度創(chuàng)新的“苗圃”、制度型開放的“壓力測試場”，自貿(mào)試驗區(qū)形成了一批可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為全國的制度型開放打下了扎實的基礎。作為“先行者中的先行者，排頭兵中的排頭兵”，上海自貿(mào)區(qū)有責任繼續(xù)深化制度創(chuàng)新的差別化探索，加大改革開放壓力測試，為中國的制度型開放、更好地參與全球治理體系改革作出更大的貢獻。

一、文獻綜述

現(xiàn)有的相關文獻主要集中在兩個方面。

一是對制度型開放的解讀。崔衛(wèi)杰(2019)指出，改革開放初期，我國以要素開放作為開放型經(jīng)濟發(fā)展的主要手段，依托土地、人力等要素紅利，形成了我國參與國際競爭的傳統(tǒng)優(yōu)勢;隨著傳統(tǒng)優(yōu)勢的逐步減弱，我們亟須在制度層面構筑新的競爭優(yōu)勢，在商事制度、貿(mào)易監(jiān)管、金融開放創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管等領域進行系統(tǒng)性制度型開放，推動我國由土地、人力等傳統(tǒng)優(yōu)勢向制度新優(yōu)勢轉換。①崔衛(wèi)杰:《以制度型開放推動全方位對外開放》，《中國經(jīng)濟時報》2019年2月27日。錢克明(2019)指出，制度型開放是更加深入的開放、更加全面的開放、更加系統(tǒng)的開放、更加公平的開放，制度型開放是順應中國自身高質量發(fā)展的需要，是順應經(jīng)濟全球化新發(fā)展趨勢的需要，也是參與全球經(jīng)濟治理變革大勢的需要。②引自錢克明在2019年3月24日“中國發(fā)展高層論壇2019”年會上的發(fā)言。徐康寧(2019)指出，制度型開放需要在規(guī)則層面擴大開放，建立適應國際經(jīng)濟合作大趨勢的規(guī)則體系，需要在體制層面進行創(chuàng)新與開放，建立與開放型經(jīng)濟形態(tài)和發(fā)展模式相適應的管理制度與政策體系，還應包括基本經(jīng)濟制度范疇的變革與完善，以適應新時代對外開放的新形勢。①徐康寧:《擴大對外開放的新機遇、新理念與新方向——重要戰(zhàn)略機遇期的文明互鑒與制度型開放》，《江海學刊》2019年第1期。張二震等(2019)指出，制度型開放主要是指從以往“邊境開放”向“境內(nèi)開放”拓展、延伸和深化，建立并形成與國際高標準經(jīng)濟規(guī)則接軌的基本制度框架和行政管理體系。②張二震、戴翔:《加快推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變》，光明網(wǎng)，2019年3月7日。何立勝(2019)指出，形成與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，關鍵是促進規(guī)則變革，優(yōu)化制度供給的安排，鼓勵大膽試、大膽闖、自主改，建立一套與國際高標準貿(mào)易與投資規(guī)則相接軌的基本制度框架和行政管理體系。③何立勝:《制度型開放:全面對外開放的新階段》，《學習時報》2019年1月16日。

二是對上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的研究。李鋒等(2019)總結了上海自貿(mào)區(qū)五年運行的重要制度創(chuàng)新，即建立了“準入前國民待遇+負面清單”投資管理制度，建立了國際貿(mào)易“單一窗口”和貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度，探索建立本外幣一體化的自由貿(mào)易賬戶制度，同時實施“證照分離”改革試點。④李鋒、陸麗萍:《上海自貿(mào)試驗區(qū)五年來突出進展與新一輪改革開放思路及突破口》，《科學發(fā)展》2019年第2期。沈玉良等(2017)對上海自貿(mào)區(qū)三年運行的制度創(chuàng)新情況進行了總結和分析。⑤沈玉良等:《上海自貿(mào)試驗區(qū)運行三周年評估研究》，《科學發(fā)展》2017年第2期。周奇、張湧(2016)主編的《中國(上海)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新與案例研究》，總結歸納了上海自貿(mào)試驗區(qū)105項制度創(chuàng)新案例。⑥周奇、張湧:《中國(上海)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新與案例研究》，上海:上海社會科學院出版社，2016年。此外，上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新如何進一步對接“一帶一路”建設，尤其是如何與“一帶一路”建設的風險防控相結合，以及如何實現(xiàn)與科創(chuàng)中心建設聯(lián)動、如何促進法制環(huán)境的完善、金融領域如何進行制度創(chuàng)新、如何探索自由貿(mào)易港建設等，干春暉(2018)⑦干春暉、王強:《上海自貿(mào)試驗區(qū)對接服務“一帶一路”建設研究》，《科學發(fā)展》2018年第12期。、李鋒(2018)⑧李鋒等:《上海自貿(mào)試驗區(qū)與科技創(chuàng)新中心兩大戰(zhàn)略聯(lián)動研究》，《科學發(fā)展》2018年第5期。、盧華(2017)⑨盧華:《上海自貿(mào)試驗區(qū)金融創(chuàng)新措施的復制與推廣》，《科學發(fā)展》2017年第12期。、趙曉雷(2017)⑩趙曉雷:《建設自由貿(mào)易港區(qū)將進一步提升上海自貿(mào)試驗區(qū)全方位開放水平》，《經(jīng)濟學家》2017年第12期。、尹晨(2018)?尹晨、周薪吉、王祎馨:《“一帶一路”海外投資風險及其管理——兼論在上海自貿(mào)區(qū)設立國家級風險管理中心》，《復旦學報》(社會科學版)2018年第2期。、賀小勇(2016)?賀小勇:《上海自貿(mào)試驗區(qū)法治建設評估與展望》，《人民法治》2016年第12期。等專家學者對此進行了較為深入的研究與探索。

從現(xiàn)有文獻來看，將上海自貿(mào)區(qū)與制度型開放結合起來研究的只有趙玉蓉(2015)和周漢民(2019)。趙玉蓉提出，中國改革開放早期的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)采取的是政策性對外開放，加入WTO后，中國在繼續(xù)實施政策性開放的基礎上，開始構建具有制度性內(nèi)涵的開放經(jīng)濟體制，而自貿(mào)試驗區(qū)的建立，則是試圖構建對接國際規(guī)則體系的制度性對外開放新機制。?趙玉蓉:《從中國(上海)自貿(mào)試驗區(qū)建設看我國漸進式制度性對外開放路徑》，《市場周刊》2015年第4期。周漢民指出，自貿(mào)試驗區(qū)為中國的制度型開放作了重要的探索，是中國一次前所未有的“自我開放”，是一扇開放模式創(chuàng)新的“窗口”，更是一場制度改革的“大戲”。?周漢民:《制度為核心 開放無止境》，《人民政協(xié)報》2019年1月17日。

本文將深入闡釋制度型開放的內(nèi)涵和要求，在制度型開放的新視野下總結上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的進展，同時探索對接與服務國家制度型開放的重點領域和主要措施。

二、中國的制度型開放及其新要求

總體來看，可將中國的對外開放分為四個階段:第一階段(1978－1991年)是對外開放的啟動階段，這個階段以經(jīng)濟特區(qū)建設為突破口，拓展到各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以享有優(yōu)惠政策的引進外資和出口導向為主;第二階段(1992－2001年)是對外開放的全面發(fā)展階段，1992年鄧小平南巡講話開啟了中國對外開放的新篇章，外資和外貿(mào)工作在全國范圍內(nèi)全面推進;第三階段(2002－2012年)是對外開放的深化階段，2001年12月中國正式加入WTO，對外開放逐漸從政策性推動轉向落實“入世”承諾，由單邊自主開放轉向多邊框架下的相互開放，初步建立了開放性市場經(jīng)濟體制;第四階段(2013年以來)，中國邁入新時代大國開放新階段，在構建全面開放新格局的同時，中國積極參與全球經(jīng)濟治理，推動構建“人類命運共同體”。①隆國強:《中國對外開放戰(zhàn)略回顧與展望》，《中國經(jīng)濟報告》2018年第12期;馬永偉、黃茂興:《中國對外開放戰(zhàn)略演進與新時代實踐創(chuàng)新》，《亞太經(jīng)濟》2018年第4期。

中國邁入新時代大國開放新階段，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變，是適應新形勢和新特點的需要。中國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)由高速增長階段逐步轉向高質量發(fā)展階段。中國經(jīng)濟增長動能正在發(fā)生深刻的變革，傳統(tǒng)的土地、勞動力、基礎設施等要素的邊際報酬逐漸遞減，要素的相對比較優(yōu)勢逐漸衰減;以商品和要素為主的開放紅利已經(jīng)釋放得比較充分;長期依靠商品和要素流動型開放所帶來的問題則越來越多。向深化改革要紅利、向制度創(chuàng)新要激勵，以更高水平的開放推進“深水區(qū)”的改革，營造有利于創(chuàng)新發(fā)展和開放發(fā)展的制度環(huán)境，已經(jīng)成為推進經(jīng)濟高質量發(fā)展的最重要保障。從這個角度來講，推進規(guī)則等制度型開放，既是高水平開放的必然要求，也是高質量發(fā)展的必由之路。

全球經(jīng)貿(mào)形勢也在發(fā)生重大變化。全球化遭遇反思和挑戰(zhàn)，長期經(jīng)貿(mào)失衡導致經(jīng)貿(mào)摩擦越來越多、越來越大;國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則沿著高標準化的路徑不斷演進，CPTPP、USMCA等為代表的高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則和新議題不斷涌現(xiàn)，總體趨勢是從以往降低關稅和非關稅壁壘的“邊境開放”，向貿(mào)易和投資便利化乃至自由化、知識產(chǎn)權保護、競爭中性等為特征的“境內(nèi)開放”不斷拓展和延伸。中國推進由數(shù)量型開放向質量型開放的升級勢在必行。中國需要以高質量的制度型開放，促進國內(nèi)相關規(guī)章制度對標國際先進標準，與國際通行規(guī)則接軌，最終實現(xiàn)一致性原則。

目前WTO改革舉步維艱，區(qū)域性經(jīng)貿(mào)合作方興未艾，國際經(jīng)濟格局正在發(fā)生重大變革。如果說，改革開放之初，剛打開國門的中國是國際經(jīng)濟體系的適應者和融入者，那么現(xiàn)在的中國正在成為全球開放經(jīng)濟體系和治理體系的積極參與者和完善者，并將努力成為新全球化和人類命運共同體建設的倡導者和引領者。從這個角度來講，中國的制度型開放不僅包括“引進來”，還應“走出去”。中國應代表廣大的發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟國家爭取更多的規(guī)則制定話語權，提供更多體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念的制度性公共產(chǎn)品，推動包括WTO在內(nèi)的國際經(jīng)濟治理體系不斷完善，為建立新型的開放包容、互利共贏的全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則貢獻“中國智慧”和“中國方案”。

推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變，主要包含三方面的新要求:一是加快國內(nèi)的制度、規(guī)則與國際通行規(guī)則或先進標準接軌;二是加強對外開放政策的貫徹落實，切實履行同各國達成的多邊和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議;三是在參與制定和完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和全球經(jīng)濟治理的過程中發(fā)揮更加積極的作用，提供更多的制度型公共產(chǎn)品。

加快國內(nèi)的制度、規(guī)則與國際通行規(guī)則或先進標準接軌，需要加強“廢改立行”等幾方面的工作。一是過去沒有的制度和規(guī)則，為了適應全面開放的需要，我們要對標國際通行規(guī)則，建章立制，逐步建立相應的制度和規(guī)則，并加以完善;二是有些規(guī)則和制度我們雖然已經(jīng)有了，但與國際通行規(guī)則或先進標準有矛盾、有沖突，影響更高水平和全面開放的推進，那就需要加以修訂或廢舊立新;三是制定和完善更加細化的實施細則和配套性政策，保障制度型開放的制度、法規(guī)得到有效執(zhí)行，保障制度、法規(guī)的透明度和執(zhí)行的一致性。由此推動制度、規(guī)則、法律、法規(guī)等的系統(tǒng)性升級和落地實施，這是推進制度型開放的關鍵環(huán)節(jié)。

習近平總書記在2018年首屆中國國際進口博覽會開幕式發(fā)言中對“重視對外開放政策貫徹落實”提出了莊嚴承諾，“中國人歷來講求‘一諾千金’。我們高度重視履行同各國達成的多邊和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議，加強法治政府、誠信政府建設，建立有約束的國際協(xié)議履約執(zhí)行機制，按照擴大開放的需要修改完善法律法規(guī)，在行政許可、市場監(jiān)管等方面規(guī)范各級政府行為，清理廢除妨礙公平競爭、扭曲市場的不合理規(guī)定、補貼和做法，公平對待所有企業(yè)和經(jīng)營者，完善市場化、法治化、便利化的營商環(huán)境?！蓖七M中國的制度型開放，就是切實履行上述莊嚴承諾。

中國的制度型開放，還要從過去單向的國際規(guī)則的被動接受和引進，逐步走向主動參與和影響全球規(guī)則制定，提供全球公共產(chǎn)品。中國正旗幟鮮明反對保護主義，大力促進貿(mào)易和投資便利化以及自由化，推動經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。中國秉持共商共建共享原則，堅持開放、綠色、廉潔理念，努力推動“一帶一路”建設實現(xiàn)高標準、惠民生和可持續(xù)的發(fā)展目標。中國向世界貿(mào)易組織提出了《中國關于WTO改革的建議文件》，提出了提高WTO運行效率、增強多邊貿(mào)易體制包容性等四方面的重點領域及細化建議。①中國提出的WTO改革之四個方面的重點行動領域分別為:一是解決危及世貿(mào)組織生存的關鍵和緊迫性問題;二是增加世貿(mào)組織在全球經(jīng)濟治理中的相關性;三是提高世貿(mào)組織的運行效率;四是增強多邊貿(mào)易體制的包容性。中國牽頭設立亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)和金磚國家新開發(fā)銀行等新型多邊金融機構，提升中國以及新興經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟治理中的代表性和發(fā)言權。中國的制度型開放，就是要在上述理念和實踐探索的基礎上，將經(jīng)驗和普適性內(nèi)容加以總結、提煉，形成制度性公共產(chǎn)品，通過“一帶一路”政策溝通、高水平自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡構建、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議談判、推動WTO改革等，為完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和全球經(jīng)濟治理作出制度性貢獻。

三、上海自貿(mào)試驗區(qū)在制度型開放方面的先行探索

中國的制度型開放，仍然采取了中央頂層設計與地方先行先試相結合的路徑。而自貿(mào)區(qū)就是最重要的制度型開放的“試驗田”和“測試場”。

為中國全面深化改革和進一步擴大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗，2013年9月29日，中國第一個自貿(mào)試驗區(qū)——上海自貿(mào)區(qū)掛牌運行。五年多來，上海自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，為制度型開放開展了一系列的先行探索工作。

上海自貿(mào)區(qū)探索形成了以負面清單管理為核心的投資管理制度。2013年，上海自貿(mào)區(qū)制定并發(fā)布了全國首份外商投資負面清單，實施“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式，是對長期以來中國實行的“正面清單+準入后國民待遇”管理模式的革命性變革。上海自貿(mào)區(qū)2013年版負面清單總共190條禁止和限制類措施，2014年減少到139條。2015年上海、天津、福建和廣東自貿(mào)區(qū)共用的負面清單進一步縮減到122條。2017年，全國11個自貿(mào)試驗區(qū)共用的負面清單進一步縮減到95條。2018年，自貿(mào)試驗區(qū)負面清單進一步減少至45條。2019年3月全國人大通過《外商投資法》，自2020年1月1日起將在全國范圍內(nèi)實施負面清單管理模式，取代原先的“外資三法”。②原先的“外資三法”分別是《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》。

上海自貿(mào)區(qū)不斷探索以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，先后推出了“先進區(qū)、后報關”、“批次進出、集中申報”、進口貨物預檢驗、“十檢十放”等近百項便利化措施和創(chuàng)新舉措。③“十檢十放”是指上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫部門2015年推出的先檢后放、通檢通放、空檢海放、外檢內(nèi)放、少檢多放、快檢快放、即檢即放、邊檢邊放、他檢我放、不檢就放等十項便利化措施。上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)完成了世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》40項條款中的38項，其中36項A類條款已全部簽約實施，剩余2項B類條款將進行便利化試點。④剩余的2項B類條款分別是探索公布涵蓋各通關環(huán)節(jié)的貨物平均放行時間及實施原產(chǎn)地自主申明制度。這些措施使得上海自貿(mào)區(qū)通關時間不斷縮短，通關成本逐年下降。上海自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”已經(jīng)從1．0版升級到3．0版，擁有9個功能板塊，使得企業(yè)申報數(shù)據(jù)項在船舶申報環(huán)節(jié)縮減65%，在貨物申報環(huán)節(jié)縮減24%，累計為企業(yè)節(jié)省成本超過20億元。⑤數(shù)據(jù)轉引自胥會云、金葉子:《上海自貿(mào)區(qū)5周年:一場持續(xù)加碼的對外開放壓力測試》，《第一財經(jīng)日報》2018年9月29日。上海自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”建設還有力推動了亞太示范電子口岸網(wǎng)絡的建設。目前，亞太示范電子口岸網(wǎng)絡成員已經(jīng)拓展到“一帶一路”沿線11個經(jīng)濟體的19個口岸，海運物流可視化、空運物流可視化、電子原產(chǎn)地證數(shù)據(jù)交換等項目取得明顯進展。⑥數(shù)據(jù)轉引自胥會云、金葉子:《上海自貿(mào)區(qū)5周年:一場持續(xù)加碼的對外開放壓力測試》，《第一財經(jīng)日報》2018年9月29日。

五年多來，上海自貿(mào)區(qū)在投資便利化、貿(mào)易便利化、金融開放與創(chuàng)新、政府放管服改革、法制環(huán)境完善等五大領域推出了127項制度創(chuàng)新成果，已經(jīng)分別在全國范圍、全國海關特殊監(jiān)管區(qū)域以及其他11個自貿(mào)試驗區(qū)進行了分類復制推廣。上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新成果通過上海市法律法規(guī)、《上海自貿(mào)試驗區(qū)條例》、國務院和部委法規(guī)、《外商投資法》等制度性文件得以總結、確認和體現(xiàn)。上海是世界銀行營商環(huán)境評估項目組觀察中國營商環(huán)境的兩個主要城市之一。由于上海自貿(mào)區(qū)的建設及其經(jīng)驗在全市的復制推廣，上海的營商環(huán)境得到大幅改善與提升，對中國整體營商環(huán)境從2017年的全球第78位提升到2018年的全球第46位作出了重要貢獻。

自貿(mào)試驗區(qū)在探索制度型開放方面具有先天的優(yōu)勢和動力。首先，自貿(mào)試驗區(qū)的定位就是對標國際最高標準和最好水平，先行先試貿(mào)易與投資高標準規(guī)則，探索踐行國際投資貿(mào)易便利化和自由化的通行做法。其次，自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新又不是簡單的照抄照搬，而是結合中國作為最大的發(fā)展中國家的實際進行的借鑒、改良和創(chuàng)新。制度創(chuàng)新側重服務于實體經(jīng)濟、服務于供給側結構性改革，有助于克服那些阻礙和限制中等收入國家經(jīng)濟起飛的制度性和結構性障礙和陷阱。第三，自貿(mào)試驗區(qū)本身還承擔了進行對外開放壓力測試和對接服務“一帶一路”建設等重大國家任務，承擔了為“一帶一路”政策溝通、中美經(jīng)貿(mào)談判、高水平自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡談判、RCEP等區(qū)域性經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議談判提供制度性成果的責任。因此，包括上海自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的中國自貿(mào)試驗區(qū)在制度型開放的深化與發(fā)展中應該發(fā)揮更大的作用。

四、上海自貿(mào)區(qū)服務國家制度型開放的重點領域和制度創(chuàng)新建議

中國的對外開放已經(jīng)從政策型開放進入到制度型開放的新階段。正如前文所述，上海自貿(mào)區(qū)在其中發(fā)揮了重要的先行先試探索者的作用。上海正在建設國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運中心以及具有國際影響力的科創(chuàng)中心，正在建設全球卓越城市和國際資源配置中心。而環(huán)顧其他的全球卓越城市和國際資源配置中心，無一不是制度型開放高地。作為全面深化改革和進一步擴大開放“先行者中的先行者、排頭兵中的排頭兵”，上海自貿(mào)區(qū)應在投資規(guī)則建設、貿(mào)易規(guī)則建設、法制環(huán)境完善和服務“一帶一路”政策溝通等重點領域進一步先行探索，為上海和中國的制度型開放作出更大的貢獻。

1．投資規(guī)則建設

上海自貿(mào)區(qū)應進一步完善負面清單管理模式。負面清單條款數(shù)目的縮減固然重要，但形成完整、透明、有效的負面清單管理模式才是高水平投資規(guī)則的核心。上海自貿(mào)區(qū)應在負面清單透明度、市場準入可預期性、商事登記制度、國家安全審查、公平競爭審查等方面進一步加強系統(tǒng)集成的探索，完善負面清單管理模式，并形成可復制、可推廣的制度性公共產(chǎn)品。

上海自貿(mào)區(qū)已在全國率先提出要建“制度創(chuàng)新的高地”，不要建“優(yōu)惠政策的洼地”。下一步，上海自貿(mào)區(qū)應率先實現(xiàn)從政策型開放向系統(tǒng)集成的制度型開放的轉變，打通部門間的“蜂窩煤”壁壘，大力推進與投資高度便利化甚至自由化有關的稅收、市場準入、事中事后監(jiān)管等制度和規(guī)則體系的建設。

2．貿(mào)易規(guī)則建設

利用增設新片區(qū)和建設“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”的契機，對標國際自由貿(mào)易港的通行做法，上海自貿(mào)區(qū)應在進一步提升高水平貿(mào)易便利化的基礎上，大膽探索貿(mào)易自由化的措施和做法，重點研究貿(mào)易、運輸、投資、資金、人員和數(shù)據(jù)的自由流動，探索轉口貿(mào)易、離岸貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、離岸金融等，及時總結相關經(jīng)驗，最終形成相關的制度和規(guī)則。對接中美、中歐經(jīng)貿(mào)談判，“成熟一項、借鑒一項”。針對CPTPP、USMCA等高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)議中的“邊境后”議題和措施，①全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定(簡稱CPTPP，Comprehensive Progressive Trans－Pacific Partnership)，2018年3月由美國退出后的11個原TPP成員國簽署，2018年12月30日起生效;美墨加三方協(xié)議(USMCA)于2018年9月30日由美國、墨西哥和加拿大政府簽署，以替代原先的北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議(NAFTA)。上海自貿(mào)區(qū)應在知識產(chǎn)權保護、競爭中性、技術轉讓、環(huán)境保護等領域，進行力度更大的壓力測試，并在壓力測試的基礎上，提煉出相應的制度和規(guī)則。

針對國際服務貿(mào)易新規(guī)則的變化，特別是專業(yè)服務、金融服務、電信服務、科技服務、自然人流動、數(shù)據(jù)服務等領域國際高標準規(guī)則的變化，上海自貿(mào)區(qū)應結合實際，開展先行先試的探索，總結服務貿(mào)易領域可行的做法和經(jīng)驗，并形成相應的制度和規(guī)則。

3．法制環(huán)境和營商環(huán)境的完善

按照中國與世界各國達成的多邊和雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議，對標高水平投資貿(mào)易規(guī)則和標準，上海自貿(mào)區(qū)應全面梳理現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章制度，向國家相關部門提出立、改、廢、行的建議;同時，在上級部門的支持下，率先落實黨的十九大所提出的“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權”，進一步完善投資與貿(mào)易開放事權的賦權并與法制建設相銜接，在《上海自貿(mào)試驗區(qū)條例》的修訂完善中加以體現(xiàn)。

上海自貿(mào)區(qū)應率先落實將于2020年1月1日起實施的《外商投資法》，公平對待外資企業(yè)、民營企業(yè)等在內(nèi)的所有企業(yè)和經(jīng)營者，在準入清單管理模式、行業(yè)許可管理規(guī)定、業(yè)務牌照和資質申請審核標準等方面率先落實內(nèi)外資一致原則。

強化履約執(zhí)行，加強誠信企業(yè)、誠信政府建設。同時，對標世界銀行全球營商環(huán)境評價指標體系等國際標準，持續(xù)打造國際化、法治化、市場化、便利化的一流營商環(huán)境，進一步推進制度優(yōu)化和監(jiān)管優(yōu)化。

上海自貿(mào)區(qū)還應進一步推動形成調(diào)解、仲裁和訴訟順暢銜接及相互配合的多元爭端解決機制，為當事人提供國際化、“一站式”法律服務，吸引更多的爭端當事人選擇在上海自貿(mào)區(qū)解決爭端。同時，及時總結具有中國特色的國際調(diào)解經(jīng)驗，歸納形成國際調(diào)解示范程序，進一步完善《上海自貿(mào)試驗區(qū)仲裁條例》，加快國際仲裁中心建設，為多元解決爭端提供示范性程序、慣例、規(guī)則等制度性公共產(chǎn)品。

4．提供制度性公共產(chǎn)品

前文提到，制度型開放既包括加快國內(nèi)的制度、規(guī)則與國際通行規(guī)則或先進標準接軌，也包括更積極地參與制定和完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和國際經(jīng)濟治理。

在中國的一些優(yōu)勢領域，比如跨境電商、移動支付等，上海自貿(mào)區(qū)應盡快總結經(jīng)驗，參與制定上述優(yōu)勢領域的國際經(jīng)貿(mào)合作新規(guī)則或產(chǎn)業(yè)發(fā)展新標準，貢獻“中國智慧”，提出“中國議題”和“中國方案”。

在“一帶一路”建設中加強制度性、結構性安排，促進更高水平的開放和政策溝通，這是目前深化和拓展制度型開放的重要的突破點和著力點。作為“一帶一路”建設橋頭堡的上海自貿(mào)區(qū)，應以服務新時期的“一帶一路”政策溝通為突破口，為中國更好地參與全球治理體系改革作出制度性貢獻。

在持續(xù)探索貿(mào)易與投資便利化和自由化的同時，及時將經(jīng)驗和措施加以總結和提煉，將制度創(chuàng)新的“珍珠”串成制度性公共產(chǎn)品的“項鏈”，為“一帶一路”建設在高標準自由貿(mào)易協(xié)定、高標準投資協(xié)議、技術標準、融資合作原則性協(xié)議等方面的政策溝通提供諸如議題、文本、標準和規(guī)則等制度性貢獻。

上海自貿(mào)區(qū)應利用上海建設國際經(jīng)濟中心、國際貿(mào)易中心、國際金融中心、國際航運中心和具有國際影響力的科創(chuàng)中心的優(yōu)勢，利用與發(fā)達經(jīng)濟體貿(mào)易投資合作的良好基礎，加大力度吸引發(fā)達經(jīng)濟體、國際組織、跨國公司等參與“一帶一路”第三方合作，在三方合作和溝通中更多地學習和借鑒國際通行做法和規(guī)則。還可以在推進“一帶一路”沿線境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設中，爭取國家相關部門支持，爭取與外國政府合作，探索參與制定境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)地方性的特別法規(guī)和實施細則，先行先試諸如負面清單、投資者保護、知識產(chǎn)權保護等理念和做法，為國家間雙邊FTA和BIT談判打下制度性基礎。