船員和機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`法記分制度對(duì)比分析

劉升友

一、兩種違法記分制度的簡(jiǎn)介

我國(guó)對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牡缆方煌ㄟ`法行為實(shí)行記分管理始于1996年。隨著2004年《道路交通安全法》的頒布，首次將機(jī)動(dòng)車駕駛違法記分制度以法律形式進(jìn)行了規(guī)定[1]。該制度對(duì)規(guī)范機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)笋{駛行為、規(guī)范道路行車秩序、保障道路交通安全暢通起到了積極顯著的作用。

我國(guó)自2002年頒布《中華人民共和國(guó)船員違法記分管理辦法（試行）》開(kāi)始施行船員違法記分制度。該制度在加強(qiáng)船員跟蹤管理、增強(qiáng)船員遵章守法意識(shí)、減少人為因素對(duì)水上交通安全的影響等方面發(fā)揮了重要作用[2]。船員違法記分制度首次修訂版本于2015年10月頒布并自2016年1月1日生效實(shí)施。

二、兩種違法記分制度的對(duì)比

（一）立法依據(jù)及法律屬性對(duì)比

機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫鹊姆梢罁?jù)是《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第二十四條：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍哿魴C(jī)動(dòng)車駕駛證，對(duì)其進(jìn)行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機(jī)動(dòng)車駕駛證?！薄吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》第二十三條對(duì)記分分值和周期進(jìn)行了明確。具體記分實(shí)施、管理和記分標(biāo)準(zhǔn)在《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

船員違法記分制度依據(jù)《中華人民共和國(guó)船員條例》第四十八條“海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)有違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為的船員，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累計(jì)記分制度。海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)累計(jì)記分達(dá)到規(guī)定分值的船員，應(yīng)當(dāng)扣留船員適任證書(shū)，責(zé)令其參加水上交通安全、防治船舶污染等有關(guān)法律、行政法規(guī)的培訓(xùn)并進(jìn)行相應(yīng)的考試；考試合格的，發(fā)還其船員適任證書(shū)”設(shè)立。《中華人民共和國(guó)船員違法記分辦法》對(duì)船員違法記分制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)船員違法記分辦法》采用條款正文和“船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)”附件編排。該辦法在正文中明確了以“增強(qiáng)船員遵守法律意識(shí)，減少人為因素對(duì)水上交通安全的影響，防治船舶污染水域”為記分目的，并對(duì)適用范圍，記分周期和分值，記分實(shí)施和記滿分后的培訓(xùn)、考試等做了要求。《中華人民共和國(guó)海事局關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)船員違法記分辦法〉工作事項(xiàng)的通知》對(duì)具體實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

根據(jù)兩種違法記分行為的立法依據(jù)和實(shí)施過(guò)程分析，兩種違法記分制度都應(yīng)屬于非行政處罰的行政管理行為，是對(duì)行政許可后的一種監(jiān)管措施。

（二）違法記分實(shí)施細(xì)節(jié)對(duì)比

船員違法記分新修訂版本在修訂過(guò)程中參考了機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说挠浄种贫龋虼嗽谙鄳?yīng)違法記分實(shí)施細(xì)節(jié)方面有相同的地方，也有相區(qū)別的地方。本文從兩種記分制度的法律屬性、實(shí)施方式、實(shí)施主體、分值標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)持續(xù)、記分周期、記分分值、記分方式、記分與罰款的關(guān)聯(lián)、累計(jì)追加處理等方面進(jìn)行了對(duì)比，對(duì)比情況如表1和表2所示。

表1 兩種記分制度的相同點(diǎn)

表2 兩種記分制度的不同點(diǎn)

（三）對(duì)比結(jié)果分析

1. 兩種記分制度相近，可相互借鑒的地方多

根據(jù)上述對(duì)比結(jié)果以及兩種記分制度的上位法描述，兩種記分制度比較相近，均是對(duì)違法行為執(zhí)行處罰外的累積記分，累積記分達(dá)到規(guī)定分值采取扣留證書(shū)措施強(qiáng)制要求參加法律法規(guī)學(xué)習(xí)考試后方可發(fā)回證書(shū)。因此，除了實(shí)施對(duì)象的特殊性外，兩種記分制度之間相互借鑒的地方比較多。

2.機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫攘⒎ㄒ罁?jù)層級(jí)高

機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫韧ㄟ^(guò)法律進(jìn)行確立，而船員違法記分制度通過(guò)行政法規(guī)規(guī)定建立。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫鹊牧⒎ㄒ罁?jù)層級(jí)更高，擁有更多立法的資源，實(shí)施相應(yīng)記分制度的力度也更大。

3.船員違法記分追加處理的追溯期更長(zhǎng)

兩種記分制度都有累積追加處理措施，但機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫鹊睦鄯e追加處理僅限于追溯一個(gè)記分周期內(nèi)的記分情況，船員違法記分制度進(jìn)行了改善，對(duì)連續(xù)2個(gè)記分周期內(nèi)分別達(dá)到15分，或連續(xù)2個(gè)記分周期內(nèi)累積記分達(dá)到40分的都需要增加考核內(nèi)容，增強(qiáng)了違法記分的懲戒作用。

4.機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄謽?biāo)準(zhǔn)更細(xì)化

為降低記分行為的自由裁量度，提高記分管理的可操作性，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫仍O(shè)置有《機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄执a》，船員違法記分制度設(shè)置有船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體的違法行為進(jìn)行了分值量化。

相比較，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄謽?biāo)準(zhǔn)更細(xì)化。在《公安部關(guān)于修改〈機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定〉的決定》〔公安部令第139號(hào)〕關(guān)于機(jī)動(dòng)車超速的記分項(xiàng)中規(guī)定，超過(guò)規(guī)定時(shí)速10%以上未達(dá)20%的，處以50元罰款，記3分；超過(guò)規(guī)定時(shí)速20%以上未達(dá)50%的，處以200元罰款，記3分；超過(guò)規(guī)定時(shí)速50%以上未達(dá)70%的，處以1 000元罰款，記6分，可以并處吊銷駕駛證。相應(yīng)的，船員不采用安全速度航行，按照《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》，在有限速規(guī)定的水域，船舶存在違反相關(guān)航速限制規(guī)定，超過(guò)或低于規(guī)定最高或最低航速30%及以內(nèi)的行為或其他未采用安全速度航行行為，且未造成事故或險(xiǎn)情的，對(duì)直接責(zé)任人罰款2 000元；在有限速規(guī)定的水域，船舶存在違反相關(guān)航速限制規(guī)定，超過(guò)或低于規(guī)定最高或最低航速30%以外的行為，且未造成事故或險(xiǎn)情的，對(duì)直接責(zé)任人罰款3 000元；船舶未采用安全速度航行造成一般以下等級(jí)事故或險(xiǎn)情的，對(duì)直接責(zé)任人罰款4 000元。按照《中華人民共和國(guó)船員違法記分辦法》記分標(biāo)準(zhǔn)，船舶、設(shè)施上的人員不采用安全速度航行的，對(duì)值班駕駛員記4分。由此可見(jiàn)，船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)中部分記分項(xiàng)目過(guò)于籠統(tǒng)寬泛，沒(méi)有充分考慮違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度和實(shí)際后果等因素，對(duì)應(yīng)處罰額度進(jìn)行細(xì)化。同時(shí)，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄謽?biāo)準(zhǔn)自首次發(fā)布以來(lái)，已進(jìn)行了多次修訂完善，但《船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)》自2015年制定、2016年1月1日實(shí)施以來(lái)，尚未進(jìn)行過(guò)修訂。

5.機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄謶?yīng)用更廣泛

機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄衷敿?xì)條款在《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中第五章“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)斯芾怼钡牡谝还?jié)“記分”中進(jìn)行明確，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄峙c機(jī)動(dòng)車駕駛證的申領(lǐng)和使用有密不可分的聯(lián)系：記分情況是換證和申請(qǐng)?jiān)黾訙?zhǔn)駕車型的審核條件之一。船員違法記分制度由專門的規(guī)范性文件《中華人民共和國(guó)船員違法記分辦法》進(jìn)行規(guī)定，而船員適任證書(shū)的申領(lǐng)和簽發(fā)依據(jù)《中華人民共和國(guó)海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》執(zhí)行，船員適任證書(shū)的簽發(fā)與船員違法記分關(guān)系不明顯，記分情況不是換證或發(fā)證的審核條件之一。

6.船員違法記分管理的特殊性

機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)酥怀钟幸槐咀C書(shū)，但船員可能持有多個(gè)適任證書(shū)，擔(dān)任多種船上職務(wù)。因此，針對(duì)船員的違法行為實(shí)施記分管理相對(duì)更特殊。船員違法記分制度對(duì)擔(dān)任多種職務(wù)的船員，按個(gè)人違法行為累積記分，不分別計(jì)算擔(dān)任不同職務(wù)的記分分值。同時(shí)，考慮到多個(gè)適任證書(shū)可能存在不同簽發(fā)日期的實(shí)際情況，記分周期采用了固定的起止時(shí)間的計(jì)算方式。

7. 機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄址种涤涊d和救濟(jì)條款更完善

機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄植捎眯畔⑾到y(tǒng)記載，而船員違法記分需在船員服務(wù)簿記分頁(yè)和信息系統(tǒng)中同時(shí)記載，相比后者更冗余煩瑣。另外，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄趾蟮纳暾?qǐng)救濟(jì)程序相比船員違法記分更加完備。

三、船員違法記分制度的完善建議

（一）細(xì)化完善船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)

一方面充分考慮違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度和實(shí)際后果等因素，對(duì)應(yīng)處罰額度對(duì)船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再細(xì)化，提高記分的針對(duì)性和體現(xiàn)對(duì)不同違法程度的區(qū)別對(duì)待，而非籠統(tǒng)粗放式管理。另一方面，根據(jù)具體實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和法規(guī)修訂程序，及時(shí)對(duì)船員違法記分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂更新，滿足現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管需求。

（二）將違法記分納入船員發(fā)證審查內(nèi)容

船員違法記分情況是船員是否遵守法律、履行職責(zé)的量化記錄，是船員在船上任職期間適任能力的一種體現(xiàn)。將船員違法記分情況納入發(fā)證審核內(nèi)容，在船員申請(qǐng)職務(wù)晉升、噸位或功率提高時(shí)審查所需的海上服務(wù)資歷期間該船員的違法記分情況，對(duì)在記分周期內(nèi)有累積記滿分的資歷予以區(qū)別對(duì)待，提高船員履職意識(shí)和船員違法記分分值的懲戒性。

（三）完善船員違法記分記載和通知方式

建議取消船員服務(wù)簿記分頁(yè)中強(qiáng)制記載要求，加強(qiáng)船員管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)，完善船員違法記分的短信通知和記分查詢功能，加強(qiáng)對(duì)船員的宣傳和引導(dǎo)，加強(qiáng)內(nèi)部管理的規(guī)范化和督查，確保船員違法記分的準(zhǔn)確及時(shí)記錄。

（四）完善船員違法記分制度的救濟(jì)程序[2]

一是增加救濟(jì)條款，參照《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第六十七條，在現(xiàn)行的違法記分制度中，增加“當(dāng)事船員對(duì)違法行為處罰不服，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟后，經(jīng)依法裁決變更或者撤銷原處罰決定的，相應(yīng)記分分值予以變更或者撤銷”條款；二是履行告知義務(wù)，在“船員違法記分通知書(shū)”中增加告知船員申請(qǐng)行政復(fù)議和訴訟的條款。

四、結(jié)束語(yǔ)

船員違法記分制度自實(shí)施以來(lái)，起到了懲戒違法行為的作用，但實(shí)施過(guò)程中，該制度尚有進(jìn)一步完善的空間。對(duì)比機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞浄种贫?，可以從中借鑒經(jīng)驗(yàn)，有利于船員違法記分制度的完善。