深化風(fēng)險管理　推進(jìn)綜合治理全力營造平安綠色大安全發(fā)展格局

徐豐收

摘 要：本文梳理了目前長江水上安全管理面臨的重大風(fēng)險和存在的問題，闡述了風(fēng)險管理和綜合治理的重要意義，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了水上安全管理風(fēng)險管控工作機(jī)制及多元共治格局，以期能夠?qū)﹂L江水上交通安全管理工作有所裨益。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險管理;綜合治理;發(fā)展格局;生態(tài)保護(hù)

中圖分類號：U692? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）05-0055-02

1 水上安全管理面臨的重大風(fēng)險和存在的問題

近年來，水運(yùn)行業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大安全生產(chǎn)工作部署，安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定向好。但也要清醒地認(rèn)識到，長江航運(yùn)正處在大發(fā)展進(jìn)程之中，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大，新舊運(yùn)輸船舶并存，歷史遺留問題較多，污染應(yīng)急能力薄弱，各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加，加之長江上涉水管理部門多，管理職責(zé)交叉，履職邊界模糊，應(yīng)引起高度重視。

（1）客（渡）船群死群傷的重大風(fēng)險。以蕪湖海事局為例，轄區(qū)渡船62艘，渡口52處，年渡運(yùn)約751人次、110萬車次。渡船噸位小，防風(fēng)、防碰能力差，且頻繁橫穿航道，存在與順航道行駛船舶發(fā)生碰撞的風(fēng)險;客船載客量大，一旦發(fā)生碰撞、火災(zāi)等事故，極易造成群死群傷。

（2）危化品船爆炸和污染的重大風(fēng)險。長江上危化品運(yùn)輸企業(yè)與?；反a頭眾多，港口?；纺晖掏铝看蟆Ｒ允徍Ｊ戮譃槔?，轄區(qū)危險品碼頭泊位（含水上加油站）29座，2018年轄區(qū)危險品船舶進(jìn)出港4700余艘次、貨物吞吐量540余萬噸。但目前危化品應(yīng)急救援能力薄弱，應(yīng)急救援設(shè)施匱乏，散裝化學(xué)品應(yīng)急處置能力幾乎為零，一旦?；反l(fā)生泄漏、爆炸事故，將造成重大人員傷亡和水資源污染，甚至引起社會恐慌。

（3）橋梁觸碰垮塌的重大風(fēng)險。目前，長江干線四川至江蘇段橋梁已逾百座，僅蕪湖海事局轄區(qū)近10年先后新建跨江橋梁（含在建1座）4座，轄區(qū)已有6座跨江大橋。部分老橋未建設(shè)防撞設(shè)施，橋梁防撞能力不適應(yīng)船舶大型化發(fā)展趨勢，如果大型船舶碰撞橋梁，可能導(dǎo)致橋梁垮塌，造成交通運(yùn)輸中斷。

（4）歷史遺留問題難以得到根治。長江經(jīng)濟(jì)帶在我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的大環(huán)境下，沿江港口建設(shè)發(fā)展迅速，歷史欠賬多，遺留問題多：港口船舶垃圾油污接收等防污問題、應(yīng)急救助設(shè)備設(shè)施配備問題、船舶?？垮^泊問題、港內(nèi)船員交通問題等，都反映出港口配套設(shè)施不完善，難以在短期內(nèi)得到根本性解決。

（5）管理職責(zé)交叉與責(zé)任追究矛盾日益凸顯。國家推動依法行政、人民對美好生活的向往，社會公眾對水上交通安全更加關(guān)注，人民群眾對安全生產(chǎn)的需求更高，安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)要求更加嚴(yán)格。但長江上涉水管理部門多，管理職責(zé)交叉，履職邊界模糊，長江水上安全監(jiān)管單打獨(dú)斗的局面難以達(dá)到預(yù)期監(jiān)管效果。

2 風(fēng)險管理和綜合治理的內(nèi)涵及重要意義

面對以上重大風(fēng)險和問題，反映出傳統(tǒng)的安全管理方式方法已難以適應(yīng)新要求，迫切需要我們不斷創(chuàng)新安全管理理念，深化風(fēng)險管理，推進(jìn)綜合治理，從戰(zhàn)略上管控安全風(fēng)險，從戰(zhàn)術(shù)上消除事故隱患，有效防范、遏制事故的發(fā)生。

2.1風(fēng)險管理的內(nèi)涵及重要意義

風(fēng)險管理是針對風(fēng)險指揮和控制組織的協(xié)調(diào)活動，是識別、評估、控制風(fēng)險的全過程，其核心是形成安全預(yù)控機(jī)制，目的是防止風(fēng)險失控，保持安全狀態(tài)。因此，風(fēng)險管理是安全管理的實(shí)質(zhì)，也是本質(zhì)安全的要義所在。

實(shí)施風(fēng)險管理，可以從根本上將風(fēng)險消除或保持在可控、能控、在控狀態(tài)，真正將安全生產(chǎn)工作的重心轉(zhuǎn)移到“預(yù)防為主”上來，真正使各級安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理做到“心中有數(shù)”，是實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管由事后向事前轉(zhuǎn)變、被動向主動轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)向科學(xué)轉(zhuǎn)變的有力抓手，確保安全生產(chǎn)形勢實(shí)現(xiàn)持續(xù)平穩(wěn)的好轉(zhuǎn)。

2.2綜合治理的內(nèi)涵及重要意義

綜合治理原是指黨和國家解決社會治安問題的戰(zhàn)略方針，后被廣泛應(yīng)用于安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域。2014年公布的新《安全生產(chǎn)法》確立了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作基本方針，明確了“綜合治理”這一重要的管理手段。“綜合治理”需要明確以下兩個層面的關(guān)系：一是由“分”到“總”的關(guān)系。長江上涉水管理部門眾多，但面對水上安全管理工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，無論哪個部門“單打獨(dú)斗”都難以取得好的效果。因此，需要堅持政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門聯(lián)動、綜合施策、源頭治理、多元保障，全面實(shí)施綜合治理，水上安全管理效能才能大幅提升。二是由“總”到“分”的關(guān)系。依法行政是全面推進(jìn)依法治國基本方略的重要內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)必須做到“法有規(guī)定必須為，法無授權(quán)不可為”，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就需要在“綜合治理”的大框架下，針對當(dāng)前存在的職權(quán)交叉、事權(quán)不清等問題，嚴(yán)格依法行政，厘清各自職責(zé)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，避免管理職責(zé)交叉、相互推諉。

只有形成“政府領(lǐng)導(dǎo)有力、部門監(jiān)管有效、企業(yè)責(zé)任落實(shí)、社會參與有序”的工作格局，“綜合治理”的效能才能得以顯現(xiàn)，服務(wù)長江黃金水道建設(shè)、保障長江干線平安暢通的能力才能顯著增強(qiáng)。

3 著力構(gòu)建風(fēng)險管控工作機(jī)制

3.1健全完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

事故源于隱患，隱患是滋生事故的土壤和溫床。構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制就是要推進(jìn)事故預(yù)防工作科學(xué)化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化，建立隱患排查治理機(jī)制，通過全面排查治理事故隱患和薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真解決存在的突出問題。

按照《交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)風(fēng)險管理暫行辦法》和《交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行辦法》，制定安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理的實(shí)施細(xì)則，明確安全風(fēng)險類別、評估分級的方法和依據(jù)，明晰重大事故隱患判定依據(jù)。

3.2加強(qiáng)安全風(fēng)險源頭管控

督促指導(dǎo)航運(yùn)公司落實(shí)主體責(zé)任，推行安全風(fēng)險分級分類監(jiān)管，對航運(yùn)公司重大風(fēng)險管控和隱患排查治理工作開展監(jiān)督、抽查，確定航運(yùn)公司整體安全風(fēng)險等級，實(shí)行差異化、精準(zhǔn)化動態(tài)監(jiān)管。

推進(jìn)航運(yùn)公司誠信管理，督促船公司建立完善風(fēng)險防控自辨、自評、自控和隱患排查治理自查、自報、自糾責(zé)任鏈條，實(shí)現(xiàn)安全可控、能控、在控，促進(jìn)航運(yùn)公司從“要我安全”向“我要安全”轉(zhuǎn)變。

3.3實(shí)施通航安全風(fēng)險分級管控

全面梳理通航安全風(fēng)險，評定風(fēng)險等級，辨析致險因素，制定切實(shí)可行的針對性防控措施。對不同等級的安全風(fēng)險，要采取有針對性的管控措施，加強(qiáng)高風(fēng)險等級水域的監(jiān)控和巡航力度，利用電子巡航遠(yuǎn)程監(jiān)控與海巡艇現(xiàn)場巡航相結(jié)合的方式強(qiáng)化重點(diǎn)水域通航秩序管控，管控船舶通航秩序。

根據(jù)風(fēng)險因素的變化，定期對轄區(qū)通航安全風(fēng)險和管控措施進(jìn)行評估，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，切實(shí)解決“認(rèn)不清”“想不到”和“管不到”等問題，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險閉環(huán)管理。

3.4創(chuàng)新橋梁水域安全管理模式

跨江大橋建成后，會使得現(xiàn)有的航道變窄，橋區(qū)水流流速流向發(fā)生變化，很大程度地影響到了橋區(qū)的通航環(huán)境，航行條件受限，容易引發(fā)船舶觸碰大橋的險情或事故。海事部門應(yīng)按照“簡政放權(quán)”的要求，探索并實(shí)施“一次審批、分批許可、節(jié)點(diǎn)維護(hù)”管理模式，從主體責(zé)任落實(shí)、安全意識樹立、監(jiān)管措施科學(xué)、部門協(xié)作高效、安全防護(hù)設(shè)施完善、信息化監(jiān)控智能等方面探索橋梁管理機(jī)制，以風(fēng)險管控和隱患治理為主線，通過強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、落實(shí)部門監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)橋區(qū)安全風(fēng)險管理和應(yīng)急處置能力。

4 形成多元共治格局

4.1污染防治攻堅助力長江生態(tài)保護(hù)

習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出，必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。海事部門要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)共治共享，推動船舶污染物接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置聯(lián)合監(jiān)管、船舶垃圾免費(fèi)接收等制度有效落實(shí)，探索建立污染防治聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，不斷強(qiáng)化船舶污染防治和生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)航區(qū)建設(shè)、飲用水水源地保護(hù)，深入推進(jìn)美麗長江“五大攻堅戰(zhàn)”，全力支持長江生態(tài)修復(fù)。

4.2積極推動政府主導(dǎo)的渡運(yùn)安全管理

定期聯(lián)合地方政府相關(guān)部門開展渡運(yùn)安全隱患排查、暗訪督查工作，推動渡船隱患納入政府掛牌督辦，經(jīng)政府主導(dǎo)完成隱患整改。

推動地方政府開展渡口渡線優(yōu)化撤并、投入資金升級改造及高洪水位下封渡水位和渡運(yùn)時段核定工作。積極研發(fā)渡船監(jiān)管移動執(zhí)法終端，推動夜航渡船船名亮化改造，共同保障沿江人民群眾安全、便捷出行。

4.3大力推進(jìn)多元共治打非治違

持續(xù)和地方政府及水利、公安等涉砂管理部門開展走訪溝通，以“保護(hù)江砂資源，保障安全暢通”為目標(biāo)，按照職責(zé)分工，互相支持、密切合作，推進(jìn)建立聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、定期會商、重大問題協(xié)調(diào)和信息資源共享機(jī)制，始終保持對非法采砂行為的高壓嚴(yán)打態(tài)勢。

針對浮吊船全面退出上海水域?qū)爡^(qū)帶來的監(jiān)管壓力，規(guī)范過駁區(qū)作業(yè)秩序，積極向地方政府獻(xiàn)言建策，推動浮吊設(shè)施有序退出。促進(jìn)港內(nèi)船舶集中錨泊區(qū)交通船配備，疏堵結(jié)合打擊非運(yùn)輸船非法載客，嚴(yán)防小船出大事。

5 結(jié)束語

在黨的十九大精神的指引下，海事部門要立足發(fā)展實(shí)際，主動適應(yīng)新形勢，牢固樹立安全紅線意識、底線思維，不斷完善監(jiān)管體系，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管模式，強(qiáng)化規(guī)律分析應(yīng)用，加快傳統(tǒng)思維和管理模式的轉(zhuǎn)變，為實(shí)施建設(shè)交通強(qiáng)國的重大戰(zhàn)略部署貢獻(xiàn)力量。

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