勞動(dòng)合同法：公開征求意見創(chuàng)紀(jì)錄的立法標(biāo)本

本社記者 張純

共和國(guó)的歷史中有這樣一部法律，兩次公開征求意見，分別收到19萬余條和55萬余條意見，牽動(dòng)全社會(huì)的神經(jīng)。從宏大的立法宗旨到細(xì)微的具體條款，意見對(duì)抗之激烈、立場(chǎng)對(duì)峙之鮮明、陣營(yíng)對(duì)立之清晰，在中國(guó)立法史上堪稱史無前例。

這部法律就是被稱為民主立法樣本的勞動(dòng)合同法。

一場(chǎng)百花齊放的立法博弈

2005年12月24日，勞動(dòng)合同法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)第一次審議，次年3月20日，草案公開征求意見，直至2007年6月29日最終經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過。

勞動(dòng)合同法從孕育到呱呱墜地，歷經(jīng)三次審議，耗時(shí)整整一年半，掀起了一場(chǎng)“全民立法”的高潮。其中，勞資雙方、相關(guān)利益團(tuán)體及其代言人展開了針鋒相對(duì)的立法博弈。

當(dāng)時(shí)，社會(huì)各界圍繞勞動(dòng)合同法草案諸多條款有紛爭(zhēng)，但博弈可以歸結(jié)到一個(gè)焦點(diǎn)——?jiǎng)趧?dòng)合同法，究竟應(yīng)該側(cè)重保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，還是應(yīng)該平等保護(hù)勞資雙方利益？

>>2006年3月20日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在北京人民大會(huì)堂召開新聞發(fā)布會(huì)。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞局局長(zhǎng)闞珂發(fā)布消息：《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法（草案）》即日起向社會(huì)公開征求意見。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

彼時(shí)，1995年出臺(tái)的勞動(dòng)法已實(shí)施十余年。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)形式愈發(fā)多樣，勞資市場(chǎng)出現(xiàn)了一系列問題，如勞動(dòng)合同簽訂率低、短期合同盛行，沒有規(guī)定不簽勞動(dòng)合同的用人單位所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，勞動(dòng)爭(zhēng)議類案件大量出現(xiàn)等。

“從1996年全員勞動(dòng)合同制開始，勞動(dòng)合同制度存在虛無化——很多企業(yè)不簽合同；形式化——把法定最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)；單邊化——不與員工協(xié)商，把很多義務(wù)性條款強(qiáng)加給員工；短期化——很多企業(yè)一年一簽，甚至更短等特點(diǎn)。”勞動(dòng)合同法草案起草人之一、時(shí)任中華全國(guó)總工會(huì)法律部負(fù)責(zé)人郭軍介紹說。

鑒于勞資雙方關(guān)系不平等，勞動(dòng)合同法起草者的初衷正是側(cè)重保護(hù)勞動(dòng)者的立法理念。除了諸多明顯傾向于勞動(dòng)者的具體條款，草案第一條在闡述立法目的時(shí)，開宗明義地強(qiáng)調(diào)“保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益”。

>>時(shí)任中華全國(guó)總工會(huì)法律部負(fù)責(zé)人郭軍 資料圖

>>時(shí)任中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)關(guān)系研究所所長(zhǎng)常凱 張純攝

對(duì)此，眾多企業(yè)主、用人單位不能接受。他們認(rèn)為基于“勞動(dòng)者就是弱勢(shì)方”的假設(shè)太籠統(tǒng)，勞動(dòng)合同法涉及勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)該“雙保護(hù)”。

作為普通勞動(dòng)者的“娘家”——以全國(guó)總工會(huì)為代表的各級(jí)工會(huì)組織，始終立場(chǎng)鮮明，竭力為勞動(dòng)者主張權(quán)益。“我們的主要訴求就是增加對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)，讓不平衡的勞動(dòng)關(guān)系得到平衡?！惫娭赋觥?/p>

在勞資對(duì)立的同時(shí)，勞動(dòng)法學(xué)界的專家學(xué)者也分裂成了“勞方”與“資方”兩派。雙方專家學(xué)者猶如“針尖兒對(duì)麥芒兒”，在立法實(shí)踐中爆發(fā)激烈的觀點(diǎn)對(duì)抗和意見交鋒。由于雙方的領(lǐng)軍人物分別是北京和上海的兩位大學(xué)教授，因此，這場(chǎng)學(xué)術(shù)交鋒被圈內(nèi)戲稱為“京派”和“海派”之爭(zhēng)。

在“京派”學(xué)者看來，以保護(hù)勞動(dòng)者為出發(fā)點(diǎn)實(shí)際上是解決勞動(dòng)者和企業(yè)共同發(fā)展的問題，有利于構(gòu)建和諧企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系?！氨Ｗo(hù)勞動(dòng)者并不是目的，而是實(shí)現(xiàn)一種雙方的平衡?！睍r(shí)任中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)關(guān)系研究所所長(zhǎng)常凱對(duì)記者介紹。然而“海派”代表——華東政法大學(xué)教授董保華則提出，勞動(dòng)合同法草案向勞動(dòng)者一方實(shí)行了過度保護(hù)，不僅有失法律公平而且難以實(shí)施，有“貴族法”和“觀賞法”之嫌。

這場(chǎng)博弈的“驚險(xiǎn)”之處，還在于勞動(dòng)合同法草案遭遇了來自一些外商的強(qiáng)烈阻力。據(jù)悉，代表歐美企業(yè)的美國(guó)商會(huì)和歐盟商會(huì)分別遞交了對(duì)于草案的建議書，歐盟商會(huì)的意見和建議11條，而美國(guó)商會(huì)的建議書多達(dá)42頁，幾乎涉及勞動(dòng)合同法草案所有章節(jié)。

其中，還引發(fā)了一場(chǎng)“鬧劇”。起因是源于不滿勞動(dòng)合同法草案一審稿中有如下規(guī)定：“用人單位的規(guī)章制度涉及勞動(dòng)者切身利益的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)工會(huì)、職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)討論通過?！?006年4月，上海美國(guó)商會(huì)有關(guān)人士帶領(lǐng)二十余名美資企業(yè)人力資源經(jīng)理，闖進(jìn)在上海舉辦的一次勞動(dòng)合同法草案研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，其中一名加拿大籍華人趾高氣揚(yáng)地說：“如果實(shí)施這樣的法律，我們將撤資?！贝苏Z一出，會(huì)場(chǎng)一片嘩然。一名與會(huì)代表隨即站起，反駁她是在“要挾”——是以外商投資為條件，要挾我國(guó)維持勞動(dòng)力低水平保護(hù)。

雖然面臨重重阻力，但立法機(jī)構(gòu)一位工作人員對(duì)媒體坦言：“要撤資就撤，我們不能犧牲勞動(dòng)者權(quán)益來換取投資。經(jīng)反復(fù)研究，我們堅(jiān)信保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的大旗必須巋然不動(dòng)?！闭潜兄@樣的立法理念，在各方博弈的過程中，雖然在個(gè)別條款中做出了有利于資方的合理修改，但總體而言，仍然堅(jiān)持了保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的立法理念。

一次史無前例的開門立法

隨著勞動(dòng)合同法立法博弈的進(jìn)行，立法博弈中話語權(quán)也顯現(xiàn)出了強(qiáng)弱不均?！霸诹⒎ㄓ懻撨^程中，資方聲音可能比勞動(dòng)者大。”郭軍直言不諱地指出，“當(dāng)時(shí)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些利益集團(tuán)運(yùn)用自身強(qiáng)大力量，通過媒體對(duì)立法施加影響?！?/p>

對(duì)于勞資雙方話語權(quán)失衡問題，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援介紹：“在立法調(diào)研過程中，突出的感覺是勞動(dòng)者話語權(quán)較弱，他們的意見不能充分地得到反映?！眹?guó)務(wù)院法制辦有關(guān)人士也有類似感受：“與用人單位比，勞動(dòng)者個(gè)體知識(shí)、水平、能力都很弱，反映意見的能力也弱?！?/p>

隨后，在全國(guó)總工會(huì)法律顧問委員會(huì)座談時(shí)及在人大法學(xué)院討論勞動(dòng)合同法草案時(shí)有人提出，像勞動(dòng)合同法這樣與勞動(dòng)者利益密切相關(guān)的立法，應(yīng)當(dāng)將草案公布，聽取廣大勞動(dòng)者的意見，以實(shí)現(xiàn)民主立法。

>>2007年6月29日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂閉幕，會(huì)議經(jīng)表決通過《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法(草案四次審議稿)》。 中國(guó)新聞圖片網(wǎng)供圖

2006年3月20日，全國(guó)人大常委會(huì)公布了勞動(dòng)合同法草案，向全社會(huì)征求意見。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)，自3月20日至4月20日，在為期一個(gè)月的意見征集期，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、來信等各種渠道，共收到191849件立法意見。

這一數(shù)字在新中國(guó)立法史上僅次于第一部憲法“五四憲法”，創(chuàng)造了改革開放后全國(guó)人大立法史新紀(jì)錄。參與此次“開門立法”的個(gè)人或單位，遍布全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門特別行政區(qū)，甚至一些外國(guó)駐華代表機(jī)構(gòu)也提交了立法意見書。由此可見，勞動(dòng)合同法與勞動(dòng)者、企業(yè)主等諸多群體的切身利益密切相關(guān)，而且意味著，征求全民意見這一民主立法形式，得到社會(huì)的普遍認(rèn)同和支持。

此外，更為現(xiàn)實(shí)的意義在于，“全民立法”運(yùn)動(dòng)為弱勢(shì)的勞動(dòng)者群體提供了一個(gè)平等的平臺(tái)，使普通勞動(dòng)群眾的聲音得到了全面的釋放。正如時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹所言：“個(gè)體的勞動(dòng)者表達(dá)渠道非常有限，開門立法使他們的訴求能夠得到表達(dá)，他們的感受能夠得到傾聽?！?/p>

事實(shí)證明，為弱勢(shì)群體爭(zhēng)取平等話語權(quán)的意圖，很大程度上得到了實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，收到的19萬余條意見中，來自勞動(dòng)者的占到65%左右。這些意見包括勞動(dòng)合同法的適用范圍、勞動(dòng)合同的訂立形式、工資報(bào)酬、社會(huì)保障以及勞動(dòng)監(jiān)察與法律責(zé)任等方面的意見和建議，這些問題都與勞動(dòng)者的利益密切關(guān)聯(lián)。

這19萬余條意見，凝結(jié)了廣大勞動(dòng)者對(duì)完善勞動(dòng)立法的期盼，也反映了廣大勞動(dòng)者對(duì)民主法治的熱烈歡迎。“每天晚上9點(diǎn)，我們?cè)谡磉@些意見時(shí)，常常也是看得十分感動(dòng)。”全國(guó)人大常委會(huì)一位工作人員回憶，“有不少提出意見的農(nóng)民工是剛結(jié)束一天的工作走出工地，就直奔網(wǎng)吧來提意見。不少流動(dòng)打工者的生活狀態(tài)非常糟糕，這給大家?guī)砗艽蟮挠|動(dòng)。正是像這些農(nóng)民工一樣的普通勞動(dòng)者的參與，使勞動(dòng)合同立法充分反映最廣大勞動(dòng)者的呼聲和訴求。”

同時(shí)，為了更準(zhǔn)確地評(píng)估意見，幫助立法機(jī)關(guān)修改和完善法律草案，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳主辦的官方網(wǎng)站——中國(guó)人大網(wǎng)在相關(guān)網(wǎng)頁上首次設(shè)置了“職務(wù)欄”，要求提交意見的個(gè)人或單位填寫身份背景?！皠趧?dòng)者和用人單位站在不同的立場(chǎng)，提的意見都有各自傾向性，增設(shè)該欄目可以區(qū)分意見來源，更有針對(duì)性地收集意見信息?！崩钤忉?，勞動(dòng)者是勞動(dòng)關(guān)系的主體之一，他們親自接觸到實(shí)際中存在的不協(xié)調(diào)問題，不是憑空猜想，而是有的放矢，這些意見對(duì)進(jìn)一步修改草案具有重要的意義。

這次公開征求意見，最大的意義還在于對(duì)全社會(huì)開展了一次對(duì)勞動(dòng)合同法的普法宣傳。在此次全民征集意見的活動(dòng)中，勞動(dòng)群眾紛紛自發(fā)地投入對(duì)草案的學(xué)習(xí)與研討，為了能夠提出合理的意見，有的勞動(dòng)者向有關(guān)專家提出咨詢和查閱資料，激發(fā)了學(xué)習(xí)勞動(dòng)合同法草案的熱情?！皬恼賳T、大學(xué)教師到販夫走卒，當(dāng)時(shí)全社會(huì)都在討論勞動(dòng)合同法。”常凱在接受記者采訪時(shí)回憶說。

一次承前啟后的立法進(jìn)步

2007年6月29日，歷經(jīng)四次審議之后，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議以145票贊成、一人未按表決器通過勞動(dòng)合同法草案。

這部高票通過的法律，曾被譽(yù)為保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的里程碑。然而，圍繞著勞動(dòng)合同法的爭(zhēng)議，并沒有隨著它的誕生而偃旗息鼓。

勞動(dòng)合同法頒布后，多位政界、商界、學(xué)界人士批評(píng)勞動(dòng)合同法對(duì)勞動(dòng)者保護(hù)過度，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，阻礙企業(yè)靈活用工，甚至有人指責(zé)法律拖累了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，勞務(wù)派遣工規(guī)模激增，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈。

據(jù)全總估計(jì)，全國(guó)勞務(wù)派遣工總量在3000萬人左右。北京市在2008年勞務(wù)派遣工只有8萬人，勞動(dòng)合同法實(shí)施后，2011年年末已激增到60萬人。

勞動(dòng)合同法實(shí)施三年半后，歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)兩次專題調(diào)研，勞動(dòng)合同法啟動(dòng)修改。2012年6月26日，經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議初次審議。信春鷹在作審議草案說明時(shí)說：“勞務(wù)派遣規(guī)模越來越大，如果再不及時(shí)、明確地在法律上加以規(guī)范，勞務(wù)派遣很可能會(huì)發(fā)展成用工主渠道，瓦解我們的勞動(dòng)法律制度?！?/p>

2012年7月6日，勞動(dòng)合同法修正案（草案）在中國(guó)人大網(wǎng)站上向社會(huì)公布征求意見，截至8月5日，共有131912人提出意見55萬多條，另收到來信869封。參與的人數(shù)之多，意見數(shù)量之大，在中國(guó)的立法史上不說“絕后”，但絕對(duì)是“空前”的。

55萬多條意見，再次證明，這是一部涉及億萬人切身利益的法案，它的修改，牽動(dòng)了社會(huì)的神經(jīng)。

最終，新修改的勞動(dòng)合同法用13個(gè)條文，分別從嚴(yán)格勞務(wù)派遣市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件、限制勞務(wù)派遣的適用崗位、明確勞務(wù)派遣工依法享有的權(quán)利等4個(gè)方面，對(duì)勞務(wù)派遣加以規(guī)定，限制其發(fā)展，結(jié)束了勞務(wù)派遣無法可依的歷史。

在共和國(guó)的立法史上，勞動(dòng)合同法是一個(gè)意義深遠(yuǎn)的立法標(biāo)本，不僅僅在于其上演了一場(chǎng)極為復(fù)雜、激烈的立法博弈，更在于面對(duì)資方、利益集團(tuán)的強(qiáng)大壓力甚至要挾，立法機(jī)關(guān)沒有退縮，始終堅(jiān)守“勞動(dòng)者權(quán)益至上”的立法理念。

從這個(gè)角度講，勞動(dòng)合同法絕對(duì)值得大書一筆。

相關(guān)鏈接：

1996年，勞動(dòng)合同法立法就已被列入國(guó)務(wù)院立法日程。因某些原因，起草工作在1998年暫時(shí)擱置。

2004年年底，勞動(dòng)合同法的立法工作重新啟動(dòng)，2005年被列為國(guó)務(wù)院重點(diǎn)立法事項(xiàng)。

2005年6月中旬，成立了由國(guó)務(wù)院法制辦、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、全國(guó)總工會(huì)分別帶隊(duì)的聯(lián)合調(diào)研組，在全國(guó)進(jìn)行調(diào)研。國(guó)務(wù)院法制辦形成了勞動(dòng)合同法草案。

2005年12月24日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議首次審議勞動(dòng)合同法草案。

2006年3月20日，勞動(dòng)合同法草案向社會(huì)公開征求意見，這一關(guān)乎億萬人切身利益的法律成為社會(huì)矚目的焦點(diǎn)。

2006年12月24日，充分吸納各方意見并做出大幅修改的勞動(dòng)合同法草案提交全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議進(jìn)行二審。

2007年4月24日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議第三次審議勞動(dòng)合同法草案。

2007年6月4日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)勞動(dòng)合同法草案進(jìn)行第四次審議。

2007年6月29日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議以145票贊成、一人未按表決器的表決結(jié)果，通過勞動(dòng)合同法草案。

2008年1月1日起，勞動(dòng)合同法正式施行。這部法律進(jìn)一步完善了勞動(dòng)合同制度，明確了勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。

2012年6月26日，全國(guó)人大常委會(huì)首次審議勞動(dòng)合同法修正案草案，此次主要修改其中四條與勞務(wù)派遣相關(guān)的條款，其余條款如無固定期限合同等，均采用原設(shè)計(jì)，未做任何改動(dòng)。

2012年7月6日，勞動(dòng)合同法修正案草案在中國(guó)人大網(wǎng)站上向社會(huì)公布征求意見，截至8月5日，共有131912人提出意見557243條。

2012年12月28日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法〉的決定》由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過。

2013年7月1日起，新修訂的勞動(dòng)合同法正式施行。其中最大的亮點(diǎn)，是明確規(guī)定被派遣勞動(dòng)者應(yīng)享有與用工單位的勞動(dòng)者同工同酬的權(quán)利，并賦予人社部門依法開展經(jīng)營(yíng)勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)行政許可的權(quán)力。