論資源性資產(chǎn)在集體產(chǎn)權(quán)改革中的折股量化方式

陳長燦

[摘要]目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作正在各地陸續(xù)推進(jìn)，不少地方已提出應(yīng)對(duì)資源性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，但上述資源性資產(chǎn)具體應(yīng)如何折股量化，中央文件對(duì)此并未作規(guī)定，在實(shí)踐中則眾說紛紜。而不論是從相關(guān)法律規(guī)定，還是從農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革趨勢看，只有選擇以相關(guān)土地的“經(jīng)營權(quán)”、而非以土地“所有權(quán)”或“承包權(quán)”進(jìn)行折股量化，才是切實(shí)可行的路徑，也才能有效保障農(nóng)地的集體所有權(quán)，并維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織新增成員對(duì)集體土地的應(yīng)有受益權(quán)，促成集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益關(guān)系的平衡。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;資源性資產(chǎn);折股量化;土地經(jīng)營權(quán)

[中圖分類號(hào)]F321.32[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 問題的提出

自從《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號(hào)）（以下簡稱“中發(fā)37號(hào)文”）發(fā)布以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作正在各地陸續(xù)推進(jìn)。“中發(fā)37號(hào)文”規(guī)定：對(duì)于集體的經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)“推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”，上述文件同時(shí)規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用“未承包到戶的集體‘四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養(yǎng)殖水面等資源”發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。由于集體名下未發(fā)包到農(nóng)戶的資源性資產(chǎn)，其本身即具有作為經(jīng)營性資產(chǎn)的潛質(zhì)，且部分村居也已在實(shí)際開展經(jīng)營性的運(yùn)作。不但已有學(xué)者提出資產(chǎn)折股量化的范圍應(yīng)拓展到資源性資產(chǎn)，在各地改革實(shí)踐中，也有不少地方已明確提出應(yīng)對(duì)資源性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化。

但是，上述資源性資產(chǎn)具體應(yīng)如何折股量化，中央政策文件對(duì)此并未作規(guī)定，在實(shí)踐中則眾說紛紜。部分地方提出應(yīng)采取面積量化的方式，部分地方則主張以上述資源性資產(chǎn)的收益進(jìn)行量化，部分地方則對(duì)具體量化方式未做明確規(guī)定，也由此在實(shí)際執(zhí)行層面引起了某種混亂。也正是由于折股量化方式的不明確，也引起了人們對(duì)“集體土地股份化是否會(huì)影響集體土地所有權(quán)”的擔(dān)憂。在此，筆者擬通過梳理相關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的背景，對(duì)上述問題進(jìn)行探討，以便理清相關(guān)工作思路，明確改革路徑。

2 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與資源性資產(chǎn)的折股量化

2.1 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革背景下相關(guān)土地權(quán)能的可流轉(zhuǎn)性分析

2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》已明確“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”，并提出了“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求。依照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，其轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，集體所有的土地只能通過法定程序轉(zhuǎn)讓給國家。而根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律及政策規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行承包，農(nóng)地的“承包權(quán)”系由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員專屬享有，也不屬于可以公開流轉(zhuǎn)的范疇。與此不同的是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，農(nóng)地的“經(jīng)營權(quán)”則屬于可以公開流轉(zhuǎn)的范疇。因此，就集體名下未承包到戶的資源性資產(chǎn)而言，其相關(guān)土地的“經(jīng)營權(quán)”可依法進(jìn)行公開流轉(zhuǎn)，而相關(guān)土地的“所有權(quán)”、“承包權(quán)”則均不屬于可以公開流轉(zhuǎn)的范疇。

2.2 股份經(jīng)濟(jì)合作社的主體性質(zhì)及其出資要求

《中華人民共和國民法總則》第九十九條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。因此，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中所成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社也依法取得其法人資格。此外，根據(jù)《中華人民共和國民法總則》第五十八條、第六十條規(guī)定：法人應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)，且法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。就股份經(jīng)濟(jì)合作社而言，其作為法人而獨(dú)立擁有的財(cái)產(chǎn)，系在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中由相關(guān)資產(chǎn)折股量化所形成。雖然目前我國尚未出臺(tái)專門規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)，但不論是從《公司法》還是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，均明確要求作為法人名下資產(chǎn)的出資財(cái)產(chǎn)，應(yīng)屬于依法可以轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)。此外，從法理層面分析，相關(guān)資產(chǎn)在被折股量化為股份經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)后，將被用于承擔(dān)股份經(jīng)濟(jì)合作社的各項(xiàng)債務(wù)，如相關(guān)資產(chǎn)屬于無法依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)，則將難以用以承擔(dān)股份經(jīng)濟(jì)合作社的有關(guān)債務(wù)。

可見，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，用以折股量化的資產(chǎn)（即作為股份經(jīng)濟(jì)合作社名下資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)），應(yīng)屬于依法可以轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)。如前所述，在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革背景下，由于相關(guān)土地的“經(jīng)營權(quán)”可依法進(jìn)行公開流轉(zhuǎn)，而相關(guān)土地的“所有權(quán)”、“承包權(quán)”均不屬于可以公開流轉(zhuǎn)的范疇。因此，在折股量化相關(guān)資源性資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)以相關(guān)土地的“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行折股量化。

此外，值得一提的是，在2018年12月新修正的《農(nóng)村土地承包法》中，將原《農(nóng)村土地承包法》的第四十六條改為第五十條，第一款修改為：“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式實(shí)行承包經(jīng)營，也可以將土地經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。”通過上述法律的修改，將原先法律條款中規(guī)定的“土地承包經(jīng)營權(quán)”在表述上修改為“土地經(jīng)營權(quán)”，不但與農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的要求保持了一致，也為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，以相關(guān)資源性資產(chǎn)的土地“經(jīng)營權(quán)”、而非以土地“所有權(quán)”或“承包權(quán)”進(jìn)行折股量化，提供了有力的法律支持。

3 資源性資產(chǎn)折股量化方式的現(xiàn)實(shí)意義與重要影響

對(duì)于資源性資產(chǎn)折股量化方式的探討，其意義并不僅在于為相關(guān)資產(chǎn)的折股量化提供切實(shí)可行的具體操作路徑，上述問題的明確，還將對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社相關(guān)債務(wù)的承擔(dān)、農(nóng)地集體所有權(quán)的保障、有關(guān)征地補(bǔ)償款的分配等重大事項(xiàng)產(chǎn)生重要影響。

首先，在相關(guān)債務(wù)的承擔(dān)和農(nóng)地集體所有權(quán)的保障方面。由于在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，相關(guān)資源性資產(chǎn)僅系以其土地“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行折股量化而形成股份經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)，相關(guān)土地的“所有權(quán)”并未折股量化，因此，相關(guān)土地的“所有權(quán)”并不用于清償股份經(jīng)濟(jì)合作社的各類債務(wù)，在股份經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)營過程中，即使出現(xiàn)資不抵債的情況，須以其擁有的全部財(cái)產(chǎn)清償外部債務(wù)時(shí)，相關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)組織屆時(shí)也僅將因此而失去相關(guān)土地的“經(jīng)營權(quán)”，而仍然保留相關(guān)土地的“所有權(quán)”及其直接相關(guān)權(quán)益（例如：作為土地所有權(quán)人對(duì)相關(guān)經(jīng)營主體使用農(nóng)地的情況進(jìn)行監(jiān)督、在相關(guān)土地被征收時(shí)作為土地所有權(quán)人獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利）。

其次，在有關(guān)征地補(bǔ)償款的分配方面。一方面，由于土地補(bǔ)償費(fèi)是國家在征用土地時(shí)對(duì)土地所有者因喪失土地所有權(quán)而進(jìn)行的補(bǔ)償，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，其補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是土地所有權(quán)人。鑒于在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，相關(guān)資源性資產(chǎn)僅系以其土地“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行折股量化，而原集體經(jīng)濟(jì)組織仍保留相關(guān)土地的“所有權(quán)”，故相關(guān)土地因征地而獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)仍應(yīng)歸屬于原集體經(jīng)濟(jì)組織所有，上述土地補(bǔ)償費(fèi)不納入股份經(jīng)濟(jì)合作社的資產(chǎn)范圍，亦無須用于清償股份經(jīng)濟(jì)合作社的各類債務(wù)。另一方面，在集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)相關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行內(nèi)部分配時(shí)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等司法解釋規(guī)定，其享受對(duì)象范圍為“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”，因此，上述土地補(bǔ)償費(fèi)的享受對(duì)象范圍與股份經(jīng)濟(jì)合作社的股東范圍，二者也并不必然一致。對(duì)于符合上述法定享受對(duì)象范圍條件的村民，即使其并未持有股份經(jīng)濟(jì)合作社的股份，也應(yīng)有權(quán)獲得相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)，由此也可保障在本次改革基準(zhǔn)日之后集體經(jīng)濟(jì)組織的新增成員對(duì)集體土地的受益權(quán)，有效平衡集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的利益關(guān)系，減少相關(guān)矛盾沖突。

4 結(jié)語

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，以相關(guān)資源性資產(chǎn)的土地“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行折股量化，是在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制的前提下，順應(yīng)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革趨勢，所采取的切實(shí)可行的做法，既保障了農(nóng)地的集體所有權(quán)，也維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織新增成員對(duì)集體土地的應(yīng)有受益權(quán)，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益關(guān)系的相對(duì)平衡，將有利于促成改革工作的順利推進(jìn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] “農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究”課題組，“中國農(nóng)村組織研究”創(chuàng)新工程項(xiàng)目組.溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革： 特點(diǎn)、問題與改革方向[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（27）：3-10.

[2] 高海.論集體土地股份化與集體土地所有權(quán)的堅(jiān)持[J].法律科學(xué)，2019（1）：169-179.

[3] 田韶華.論集體土地上他項(xiàng)權(quán)利在征收補(bǔ)償中的地位及其實(shí)現(xiàn)[J].法學(xué)，2017（1） ：66-78.