深化農(nóng)村土地制度改革背景下旅游扶貧及其配套機(jī)制建設(shè)

王玉玲　汪惠萍

摘 要：研究指出我國(guó)貧困地區(qū)分布與旅游資源的對(duì)應(yīng)關(guān)系，分析以往土地制度下影響旅游扶貧效果的原因在于土地征收機(jī)制補(bǔ)償機(jī)制以及融資渠道3個(gè)方面；結(jié)合十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中土地改革內(nèi)容及其權(quán)威解讀，指出土改制度將對(duì)旅游扶貧產(chǎn)生3個(gè)方面積極作用，同時(shí)新政下的旅游開(kāi)發(fā)必須加快完善4個(gè)方面的配套機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)民；旅游扶貧；配套機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào) F592.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2014）03-04-08-03

黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，同時(shí)指出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵必須解決“三農(nóng)”問(wèn)題。在資源和條件具備的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、休閑觀光、體驗(yàn)娛樂(lè)等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，是通向產(chǎn)業(yè)扶貧的最便捷、最現(xiàn)實(shí)的途徑。

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)扶貧研究主要在以下方面：一是關(guān)于旅游扶貧概念、對(duì)象、意義等基本問(wèn)題的研究。郭清霞[1]指出扶貧不能僅限于物質(zhì)上的，也包括觀念上；高舜禮[2]提出旅游扶貧的意義還在于提升了旅游業(yè)的社會(huì)影響力等。二是旅游扶貧的資源及條件研究。王玉玲[3]將貧困地區(qū)“三農(nóng)”中的旅游資源，分析整理為3大類(lèi)9分類(lèi)以及若干小類(lèi)；謝彥君[4]提出，旅游城市巨大的客源輸出力是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的重要基礎(chǔ)。三是旅游扶貧政策研究。龍祖坤對(duì)旅游扶貧政策進(jìn)行了論述，提出應(yīng)改革產(chǎn)業(yè)組織管理模式，配套使用相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，還要兼顧旅游環(huán)保和民族特殊性；趙小蕓[5]對(duì)旅游投資在我國(guó)旅游扶貧過(guò)程中的效用進(jìn)行了實(shí)證分析，認(rèn)為投資是保證旅游扶貧延續(xù)性的基礎(chǔ)。四是旅游扶貧模式及效益研究。白鳳崢[6]等提出旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)模式，胡錫茹[7]總結(jié)出云南旅游扶貧實(shí)踐中的3種模式；趙小蕓對(duì)西部地區(qū)旅游的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)做了定量分析。

上述研究解決了一些基本而重要的問(wèn)題，包括旅游扶貧的意義、政府與社區(qū)的作用和地位、“三農(nóng)”資源的基礎(chǔ)地位等問(wèn)題。但實(shí)踐中有些地區(qū)旅游扶貧的效果并不盡如人意，其根源并非上述常規(guī)研究所涉及。適逢十八屆三中全會(huì)為我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地改革指明新方向，并在隨后有權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)做了精神解讀，該《決議》的實(shí)施將有助于我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)民受益于鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)，并真正實(shí)現(xiàn)旅游脫貧。因此研究深化土地政策改革背景下的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)新模式及其配套機(jī)制建設(shè)，對(duì)今后的旅游扶貧有著前瞻性及指導(dǎo)意義。

1 我國(guó)貧困地區(qū)與旅游資源的對(duì)應(yīng)關(guān)系

我國(guó)中東部貧困縣主要集中在江西、福建的紅壤丘陵、沂蒙山區(qū)、大別山區(qū)等丘陵地帶；中西部的幾大高原向平原過(guò)渡的一二級(jí)、二三級(jí)階梯交界處，如秦巴山地及陜?cè)ゴǘ?省交界地帶，貧困縣50多個(gè)；橫斷山、怒江、瀾滄江、金沙江形成的高山峽谷區(qū)，貧困縣約有40多個(gè)；西南以貴州為中心的黔、滇、桂、鄂、湘的喀斯特地區(qū)，貧困縣多達(dá)130多個(gè)，北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶貧困縣約130個(gè)[8]。

上述地區(qū)由于交通不便、生態(tài)原始、民族特色等因素，其旅游資源的鄉(xiāng)村性指數(shù)全國(guó)最高。因此，我國(guó)最貧困農(nóng)民聚居區(qū)，恰恰是鄉(xiāng)村旅游資源最富集、優(yōu)質(zhì)、特色的地區(qū)，也即最宜發(fā)展農(nóng)業(yè)及人文生態(tài)觀光、鄉(xiāng)村度假等鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的地區(qū)。

2 我國(guó)旅游扶貧效果的影響因素

在中國(guó)特有的農(nóng)村土地政策下，以往上述資源富集區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目時(shí)長(zhǎng)期存在以下3方面問(wèn)題。

一是因土地的集體所有性質(zhì)，常由地方政府集體征收并作為談判代表與開(kāi)發(fā)商洽談，將整個(gè)地區(qū)出讓給投資商，農(nóng)民獲得征收補(bǔ)償以及優(yōu)先景區(qū)就業(yè)權(quán)。農(nóng)民土地被征收后喪失了土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、甚至有些宅基地權(quán)；農(nóng)民身份名存實(shí)亡，大多轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖肷?、地位低、就業(yè)難的城鎮(zhèn)居民或失地農(nóng)民，詳見(jiàn)圖1所示。

二是征收集體土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償在物價(jià)快速上漲的背景下顯得標(biāo)準(zhǔn)較低，且過(guò)程的透明度也很低，這些對(duì)農(nóng)民顯失公平。由于只有政府才有權(quán)流轉(zhuǎn)土地，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益面前，常有官商勾結(jié)、低價(jià)征收、強(qiáng)行拆遷行為，導(dǎo)致只有政府和開(kāi)發(fā)商獲利，結(jié)果完全違背了發(fā)展惠民的初衷。

三是由于大多數(shù)農(nóng)民穩(wěn)定的收入來(lái)源較少，又缺少必要的融資渠道，因此大多沒(méi)有能力與外來(lái)投資商競(jìng)爭(zhēng)，廣大農(nóng)民處于利益鏈的最末端，往往只能受雇于外來(lái)投資，或成為當(dāng)?shù)芈糜伍_(kāi)發(fā)利益的局外人，很難從旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中獲得大的收益。

綜上所述，3方面的影響使農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)實(shí)踐中并非是最豐厚受益者，有時(shí)甚至因顯失公平的利益分配而致貧，成為新一代城鄉(xiāng)“邊緣人”，沒(méi)有真正達(dá)到旅游扶貧的愿望和效果。

3 土地改革新方向及其與旅游扶貧的關(guān)系

3.1 深化農(nóng)村土地政策改革新方向及其解讀 十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，基本闡明了未來(lái)我國(guó)土地改革新方向：一是要建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；二是要加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

2013年12月5日《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了對(duì)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室主任陳錫文的專(zhuān)訪，專(zhuān)訪中進(jìn)一步明確了對(duì)上述兩點(diǎn)的解讀：一是將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，旨在對(duì)符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面統(tǒng)一規(guī)定和管理，避免官商勾結(jié)、暗箱操作、對(duì)農(nóng)民利益顯失公平現(xiàn)象；二是根據(jù)《決議》精神，將在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，允許農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這與過(guò)去的規(guī)定相比是一個(gè)突破；尤其強(qiáng)調(diào)允許把“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中單獨(dú)分離出來(lái)，用于抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

3.2 深化土地政策改革對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)旅游扶貧的促進(jìn) 上述土改新政及解讀對(duì)今后農(nóng)民參與鄉(xiāng)村旅游有著諸多促進(jìn)，也將使旅游扶貧成為可能，詳見(jiàn)圖2所示。

首先，因?yàn)閷⒃谝?guī)劃用地機(jī)制、定價(jià)原則等方面統(tǒng)一規(guī)定和管理，新政后鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將有據(jù)可依，增加了旅游用地的規(guī)范性和透明度，有效避免項(xiàng)目操作的隨意性、征收及補(bǔ)償?shù)陌迪洳僮鞯葥p害農(nóng)民利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。

其次，新政后農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的身份地位將與以往不同。因?yàn)橛袊?guó)家統(tǒng)一管理的土地定價(jià)原則和機(jī)制，在旅游開(kāi)發(fā)中，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可合理估值折算為股份，農(nóng)民一方面可以股東身份按所持股權(quán)獲得分紅，另一方面也可以公司員工或產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的身份在受雇于鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，獲得旅游開(kāi)發(fā)的雙重收益，而不像以往因土地征收而變成無(wú)業(yè)市民的失地農(nóng)民，成為項(xiàng)目利益的局外人。

再次，新政既給農(nóng)民開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游提供融資渠道，又給農(nóng)民生活提供了長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)保障。因?yàn)樵试S把“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中單獨(dú)分離出來(lái)用于抵押擔(dān)保，這樣既能緩解以往農(nóng)民開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款難的問(wèn)題，給農(nóng)民提供了前所未有的融資渠道，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即萬(wàn)一到期不能還貸款，農(nóng)民失去的僅僅是幾年的土地經(jīng)營(yíng)收益，并不影響其承包權(quán)，保障了農(nóng)民的長(zhǎng)期利益。

基于上述狀況的改變，新土改后的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)既能激活新的農(nóng)村資源和資產(chǎn)，又能最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益，使國(guó)家在鄉(xiāng)村地區(qū)通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)促進(jìn)扶貧的愿望真正得以實(shí)現(xiàn)。

4 深化農(nóng)村土地制度改革背景下旅游扶貧所需配套機(jī)制建設(shè)

綜上所述，新土地制度將積極促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游建設(shè)，更是對(duì)農(nóng)民扶貧致富的有力保障，給旅游扶貧提供了難得的機(jī)會(huì)和愿景。但是一項(xiàng)新制度的落實(shí)往往會(huì)遇到許多實(shí)際的障礙和困難，需要諸多相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)支撐。旅游扶貧所需的最迫切、最基本的配套機(jī)制建設(shè)主要有以下幾方面。

4.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值機(jī)制建設(shè) 在不改變所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有的前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值得到公平的評(píng)估，是旅游開(kāi)發(fā)中農(nóng)民利益的首要保障。這就需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)組織專(zhuān)家建立一套完善的、面向全國(guó)的、詳盡的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值系統(tǒng)，并且要明確評(píng)估的類(lèi)似事務(wù)所的法定執(zhí)行部門(mén)、制定評(píng)估規(guī)范程序等，以使評(píng)估工作有據(jù)可依、規(guī)范管理。

4.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制建設(shè) 按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地并沒(méi)有處分權(quán)，而中農(nóng)民如果參與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)需要資金，因商業(yè)銀行貸款都必須有效抵押物，造成農(nóng)民貸款難困境，新土改中的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押能夠解決這一難題。因此迫切需要建立經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)范管理機(jī)制，包括確定哪些機(jī)構(gòu)或企業(yè)有權(quán)接受抵押?jiǎn)栴}（目前看可以考慮有資質(zhì)的某些銀行）、抵押的相關(guān)程序、法律細(xì)則等問(wèn)題的需確定，以便給新政的落實(shí)提供依據(jù)，并避免帶來(lái)新的矛盾和混亂。

4.3 農(nóng)村土地確權(quán)機(jī)制的建設(shè) 由于我國(guó)農(nóng)村土地承包政策已執(zhí)行幾十年，這期間農(nóng)村人口數(shù)量、戶(hù)籍流動(dòng)、土地狀況、開(kāi)發(fā)利用等情況都發(fā)生了很大變化，許多地方當(dāng)年登記的權(quán)屬信息與現(xiàn)實(shí)狀況不對(duì)稱(chēng)，造成旅游開(kāi)發(fā)工作流程不流暢、不公平、甚至糾紛現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)首先是建立在有清晰的確權(quán)機(jī)制基礎(chǔ)上的，因此這項(xiàng)工作也是旅游開(kāi)發(fā)迫切需要解決的最基本機(jī)制問(wèn)題之一。

4.4 法律援助機(jī)制建設(shè) 新土地制度下農(nóng)民參與旅游開(kāi)發(fā)勢(shì)必涉及的行業(yè)和部門(mén)、投資主體更多，也勢(shì)必會(huì)打破以前的投資合作與利益分配模式，當(dāng)各方因此出現(xiàn)矛盾時(shí)，農(nóng)民往往是最柔弱無(wú)力的一方，而土地利益又是農(nóng)民的最后一道生存保障，因此，土改新政下旅游開(kāi)發(fā)的法律援助機(jī)制尤為重要，在一定程度上它能為農(nóng)民的旅游扶貧起到的保駕護(hù)航作用。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，新土改制度精神對(duì)農(nóng)村地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)是巨大利好，旅游扶貧的效果也將進(jìn)一步體現(xiàn)。但是，它也給相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)提出了更復(fù)雜、細(xì)致的要求，需要在今后進(jìn)一步研究完善。

參考文獻(xiàn)

[1]郭清霞.旅游扶貧中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)地理，2003（04）：91-93.

[2]高舜禮.旅游扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和對(duì)策[J].旅游學(xué)刊，1997（04）：65-69.

[3]王玉玲.“三農(nóng)”資源的旅游開(kāi)發(fā)研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2013，29（11）：208-212.

[4]謝彥君.以旅游城市作為客源市場(chǎng)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，1999 （10）：79-81.

[5]趙小蕓.旅游投資在西部旅游扶貧中的效用分析[J].旅游學(xué)刊，2004（01）：10-13.

[6]白鳳崢，李江生.旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)管理模式研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002（09）：41-44.

[7]胡錫茹.云南旅游扶貧的三種模式[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2003（05）：75-77.

[8]趙俊超.關(guān)于貧困縣旅游資源現(xiàn)狀及對(duì)策思考貧困縣[J].山西農(nóng)經(jīng)，20010（1）：17-19.

（責(zé)編：徐煥斗）

其次，新政后農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的身份地位將與以往不同。因?yàn)橛袊?guó)家統(tǒng)一管理的土地定價(jià)原則和機(jī)制，在旅游開(kāi)發(fā)中，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可合理估值折算為股份，農(nóng)民一方面可以股東身份按所持股權(quán)獲得分紅，另一方面也可以公司員工或產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的身份在受雇于鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，獲得旅游開(kāi)發(fā)的雙重收益，而不像以往因土地征收而變成無(wú)業(yè)市民的失地農(nóng)民，成為項(xiàng)目利益的局外人。

再次，新政既給農(nóng)民開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游提供融資渠道，又給農(nóng)民生活提供了長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)保障。因?yàn)樵试S把“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中單獨(dú)分離出來(lái)用于抵押擔(dān)保，這樣既能緩解以往農(nóng)民開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款難的問(wèn)題，給農(nóng)民提供了前所未有的融資渠道，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即萬(wàn)一到期不能還貸款，農(nóng)民失去的僅僅是幾年的土地經(jīng)營(yíng)收益，并不影響其承包權(quán)，保障了農(nóng)民的長(zhǎng)期利益。

基于上述狀況的改變，新土改后的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)既能激活新的農(nóng)村資源和資產(chǎn)，又能最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益，使國(guó)家在鄉(xiāng)村地區(qū)通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)促進(jìn)扶貧的愿望真正得以實(shí)現(xiàn)。

4 深化農(nóng)村土地制度改革背景下旅游扶貧所需配套機(jī)制建設(shè)

綜上所述，新土地制度將積極促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游建設(shè)，更是對(duì)農(nóng)民扶貧致富的有力保障，給旅游扶貧提供了難得的機(jī)會(huì)和愿景。但是一項(xiàng)新制度的落實(shí)往往會(huì)遇到許多實(shí)際的障礙和困難，需要諸多相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)支撐。旅游扶貧所需的最迫切、最基本的配套機(jī)制建設(shè)主要有以下幾方面。

4.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值機(jī)制建設(shè) 在不改變所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有的前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值得到公平的評(píng)估，是旅游開(kāi)發(fā)中農(nóng)民利益的首要保障。這就需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)組織專(zhuān)家建立一套完善的、面向全國(guó)的、詳盡的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值系統(tǒng)，并且要明確評(píng)估的類(lèi)似事務(wù)所的法定執(zhí)行部門(mén)、制定評(píng)估規(guī)范程序等，以使評(píng)估工作有據(jù)可依、規(guī)范管理。

4.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制建設(shè) 按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地并沒(méi)有處分權(quán)，而中農(nóng)民如果參與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)需要資金，因商業(yè)銀行貸款都必須有效抵押物，造成農(nóng)民貸款難困境，新土改中的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押能夠解決這一難題。因此迫切需要建立經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)范管理機(jī)制，包括確定哪些機(jī)構(gòu)或企業(yè)有權(quán)接受抵押?jiǎn)栴}（目前看可以考慮有資質(zhì)的某些銀行）、抵押的相關(guān)程序、法律細(xì)則等問(wèn)題的需確定，以便給新政的落實(shí)提供依據(jù)，并避免帶來(lái)新的矛盾和混亂。

4.3 農(nóng)村土地確權(quán)機(jī)制的建設(shè) 由于我國(guó)農(nóng)村土地承包政策已執(zhí)行幾十年，這期間農(nóng)村人口數(shù)量、戶(hù)籍流動(dòng)、土地狀況、開(kāi)發(fā)利用等情況都發(fā)生了很大變化，許多地方當(dāng)年登記的權(quán)屬信息與現(xiàn)實(shí)狀況不對(duì)稱(chēng)，造成旅游開(kāi)發(fā)工作流程不流暢、不公平、甚至糾紛現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)首先是建立在有清晰的確權(quán)機(jī)制基礎(chǔ)上的，因此這項(xiàng)工作也是旅游開(kāi)發(fā)迫切需要解決的最基本機(jī)制問(wèn)題之一。

4.4 法律援助機(jī)制建設(shè) 新土地制度下農(nóng)民參與旅游開(kāi)發(fā)勢(shì)必涉及的行業(yè)和部門(mén)、投資主體更多，也勢(shì)必會(huì)打破以前的投資合作與利益分配模式，當(dāng)各方因此出現(xiàn)矛盾時(shí)，農(nóng)民往往是最柔弱無(wú)力的一方，而土地利益又是農(nóng)民的最后一道生存保障，因此，土改新政下旅游開(kāi)發(fā)的法律援助機(jī)制尤為重要，在一定程度上它能為農(nóng)民的旅游扶貧起到的保駕護(hù)航作用。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，新土改制度精神對(duì)農(nóng)村地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)是巨大利好，旅游扶貧的效果也將進(jìn)一步體現(xiàn)。但是，它也給相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)提出了更復(fù)雜、細(xì)致的要求，需要在今后進(jìn)一步研究完善。

參考文獻(xiàn)

[1]郭清霞.旅游扶貧中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)地理，2003（04）：91-93.

[2]高舜禮.旅游扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和對(duì)策[J].旅游學(xué)刊，1997（04）：65-69.

[3]王玉玲.“三農(nóng)”資源的旅游開(kāi)發(fā)研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2013，29（11）：208-212.

[4]謝彥君.以旅游城市作為客源市場(chǎng)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，1999 （10）：79-81.

[5]趙小蕓.旅游投資在西部旅游扶貧中的效用分析[J].旅游學(xué)刊，2004（01）：10-13.

[6]白鳳崢，李江生.旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)管理模式研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002（09）：41-44.

[7]胡錫茹.云南旅游扶貧的三種模式[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2003（05）：75-77.

[8]趙俊超.關(guān)于貧困縣旅游資源現(xiàn)狀及對(duì)策思考貧困縣[J].山西農(nóng)經(jīng)，20010（1）：17-19.

（責(zé)編：徐煥斗）

其次，新政后農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的身份地位將與以往不同。因?yàn)橛袊?guó)家統(tǒng)一管理的土地定價(jià)原則和機(jī)制，在旅游開(kāi)發(fā)中，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可合理估值折算為股份，農(nóng)民一方面可以股東身份按所持股權(quán)獲得分紅，另一方面也可以公司員工或產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的身份在受雇于鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，獲得旅游開(kāi)發(fā)的雙重收益，而不像以往因土地征收而變成無(wú)業(yè)市民的失地農(nóng)民，成為項(xiàng)目利益的局外人。

再次，新政既給農(nóng)民開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游提供融資渠道，又給農(nóng)民生活提供了長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)保障。因?yàn)樵试S把“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中單獨(dú)分離出來(lái)用于抵押擔(dān)保，這樣既能緩解以往農(nóng)民開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款難的問(wèn)題，給農(nóng)民提供了前所未有的融資渠道，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即萬(wàn)一到期不能還貸款，農(nóng)民失去的僅僅是幾年的土地經(jīng)營(yíng)收益，并不影響其承包權(quán)，保障了農(nóng)民的長(zhǎng)期利益。

基于上述狀況的改變，新土改后的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)既能激活新的農(nóng)村資源和資產(chǎn)，又能最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益，使國(guó)家在鄉(xiāng)村地區(qū)通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)促進(jìn)扶貧的愿望真正得以實(shí)現(xiàn)。

4 深化農(nóng)村土地制度改革背景下旅游扶貧所需配套機(jī)制建設(shè)

綜上所述，新土地制度將積極促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游建設(shè)，更是對(duì)農(nóng)民扶貧致富的有力保障，給旅游扶貧提供了難得的機(jī)會(huì)和愿景。但是一項(xiàng)新制度的落實(shí)往往會(huì)遇到許多實(shí)際的障礙和困難，需要諸多相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)支撐。旅游扶貧所需的最迫切、最基本的配套機(jī)制建設(shè)主要有以下幾方面。

4.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值機(jī)制建設(shè) 在不改變所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有的前提下，經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值得到公平的評(píng)估，是旅游開(kāi)發(fā)中農(nóng)民利益的首要保障。這就需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)組織專(zhuān)家建立一套完善的、面向全國(guó)的、詳盡的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值系統(tǒng)，并且要明確評(píng)估的類(lèi)似事務(wù)所的法定執(zhí)行部門(mén)、制定評(píng)估規(guī)范程序等，以使評(píng)估工作有據(jù)可依、規(guī)范管理。

4.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制建設(shè) 按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地并沒(méi)有處分權(quán)，而中農(nóng)民如果參與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)需要資金，因商業(yè)銀行貸款都必須有效抵押物，造成農(nóng)民貸款難困境，新土改中的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押能夠解決這一難題。因此迫切需要建立經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)范管理機(jī)制，包括確定哪些機(jī)構(gòu)或企業(yè)有權(quán)接受抵押?jiǎn)栴}（目前看可以考慮有資質(zhì)的某些銀行）、抵押的相關(guān)程序、法律細(xì)則等問(wèn)題的需確定，以便給新政的落實(shí)提供依據(jù)，并避免帶來(lái)新的矛盾和混亂。

4.3 農(nóng)村土地確權(quán)機(jī)制的建設(shè) 由于我國(guó)農(nóng)村土地承包政策已執(zhí)行幾十年，這期間農(nóng)村人口數(shù)量、戶(hù)籍流動(dòng)、土地狀況、開(kāi)發(fā)利用等情況都發(fā)生了很大變化，許多地方當(dāng)年登記的權(quán)屬信息與現(xiàn)實(shí)狀況不對(duì)稱(chēng)，造成旅游開(kāi)發(fā)工作流程不流暢、不公平、甚至糾紛現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)首先是建立在有清晰的確權(quán)機(jī)制基礎(chǔ)上的，因此這項(xiàng)工作也是旅游開(kāi)發(fā)迫切需要解決的最基本機(jī)制問(wèn)題之一。

4.4 法律援助機(jī)制建設(shè) 新土地制度下農(nóng)民參與旅游開(kāi)發(fā)勢(shì)必涉及的行業(yè)和部門(mén)、投資主體更多，也勢(shì)必會(huì)打破以前的投資合作與利益分配模式，當(dāng)各方因此出現(xiàn)矛盾時(shí)，農(nóng)民往往是最柔弱無(wú)力的一方，而土地利益又是農(nóng)民的最后一道生存保障，因此，土改新政下旅游開(kāi)發(fā)的法律援助機(jī)制尤為重要，在一定程度上它能為農(nóng)民的旅游扶貧起到的保駕護(hù)航作用。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，新土改制度精神對(duì)農(nóng)村地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)是巨大利好，旅游扶貧的效果也將進(jìn)一步體現(xiàn)。但是，它也給相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)提出了更復(fù)雜、細(xì)致的要求，需要在今后進(jìn)一步研究完善。

參考文獻(xiàn)

[1]郭清霞.旅游扶貧中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)地理，2003（04）：91-93.

[2]高舜禮.旅游扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和對(duì)策[J].旅游學(xué)刊，1997（04）：65-69.

[3]王玉玲.“三農(nóng)”資源的旅游開(kāi)發(fā)研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2013，29（11）：208-212.

[4]謝彥君.以旅游城市作為客源市場(chǎng)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，1999 （10）：79-81.

[5]趙小蕓.旅游投資在西部旅游扶貧中的效用分析[J].旅游學(xué)刊，2004（01）：10-13.

[6]白鳳崢，李江生.旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)管理模式研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002（09）：41-44.

[7]胡錫茹.云南旅游扶貧的三種模式[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2003（05）：75-77.

[8]趙俊超.關(guān)于貧困縣旅游資源現(xiàn)狀及對(duì)策思考貧困縣[J].山西農(nóng)經(jīng)，20010（1）：17-19.

（責(zé)編：徐煥斗）