城市垃圾分類問(wèn)題及其法律治理

張艷芳

【摘要】針對(duì)我國(guó)目前城市垃圾分類過(guò)程中存在的多樣問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)完善基礎(chǔ)法律體系、明確主管部門(mén)責(zé)任、遵循寬嚴(yán)相濟(jì)處罰原則、實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管與媒體監(jiān)督并重，集社會(huì)之力做好城市垃圾分類工作，以法律治理實(shí)現(xiàn)城市垃圾分類長(zhǎng)效發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】垃圾分類 法律治理 法律責(zé)任

【中圖分類號(hào)】R142.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年7月1日，上海市正式實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），要求市民嚴(yán)格遵循《條例》規(guī)定，將生活垃圾依照“可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾”進(jìn)行分類，取消傳統(tǒng)垃圾投放處，集中設(shè)置新型垃圾投放處，由管制單位監(jiān)督，個(gè)人混投垃圾最高處以200元罰款，企業(yè)混投垃圾最高處以5萬(wàn)元罰款。同時(shí)，在垃圾分類投放過(guò)程中，對(duì)拒不履行分類投放、嚴(yán)重阻礙執(zhí)法部門(mén)職責(zé)的行為，將依法對(duì)個(gè)人信息及企業(yè)信息錄入失信平臺(tái)，被稱為“史上最嚴(yán)格垃圾分類”。一直以來(lái)，我國(guó)關(guān)于垃圾計(jì)量收費(fèi)、違規(guī)投放垃圾處罰存在爭(zhēng)議，我國(guó)《憲法》以及相關(guān)基礎(chǔ)法律并未設(shè)定公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)，《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢棄物污染防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等都是我國(guó)垃圾分類的基礎(chǔ)性法律，但這些法律并未對(duì)城市垃圾分類進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致城市垃圾分類法律依據(jù)不足。針對(duì)目前我國(guó)城市垃圾分類過(guò)程中存在多樣問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)完善基礎(chǔ)法律體系、明確主管部門(mén)責(zé)任、遵循寬嚴(yán)相濟(jì)處罰原則、實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管與媒體監(jiān)督并重，集社會(huì)之力做好城市垃圾分類工作，以法律治理實(shí)現(xiàn)城市垃圾分類長(zhǎng)效發(fā)展。

明確主管部門(mén)責(zé)任，實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，明晰城市垃圾分類主體責(zé)任之辯

基于城市垃圾分類地方性法規(guī)規(guī)定，城市生活垃圾分類實(shí)施管理責(zé)任人制度，管理責(zé)任人需要依照地方性法規(guī)設(shè)置分類容器，對(duì)公眾投放垃圾行為進(jìn)行指導(dǎo)。但是，不同城市垃圾分類管理責(zé)任主體存在差異，物業(yè)、業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)都具備管理資質(zhì)，導(dǎo)致城市垃圾分類主體責(zé)任之辯始終存在。

明確物業(yè)、社區(qū)居委會(huì)為垃圾分類管理責(zé)任主體。一般情況下，業(yè)主和業(yè)主委員會(huì)不適宜擔(dān)任城市生活垃圾分類管理責(zé)任人，業(yè)主是垃圾生產(chǎn)主體，由業(yè)主管理業(yè)主顯然不妥，而業(yè)主委員會(huì)實(shí)質(zhì)上代表全體業(yè)主利益，在管理過(guò)程中也容易產(chǎn)生傾向性，擔(dān)任管理責(zé)任主體也不恰當(dāng)。相比之下，物業(yè)負(fù)責(zé)小區(qū)管理服務(wù)工作，系盈利性組織，具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，應(yīng)設(shè)為管理責(zé)任主體。如尚未實(shí)施物業(yè)管理的小區(qū)，應(yīng)根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，明確社區(qū)居委會(huì)作為管理責(zé)任主體，承擔(dān)城市垃圾分類責(zé)任。

實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。城市生活垃圾很大一部分源自生產(chǎn)者，比如產(chǎn)品包裝、產(chǎn)品損耗，實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度有助于幫助公眾妥善處理垃圾分類，從源頭減少生活垃圾。以四川省為例，《四川省推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施方案》中明確規(guī)定，企業(yè)從事產(chǎn)品生產(chǎn)，應(yīng)履行產(chǎn)品廢棄后回收責(zé)任，采取妥善方式處理廢棄產(chǎn)品，比如消費(fèi)者購(gòu)買電動(dòng)車，當(dāng)電池報(bào)廢后，應(yīng)由電動(dòng)車生產(chǎn)商負(fù)責(zé)回收處理，減少公眾垃圾分類壓力。同時(shí)，網(wǎng)購(gòu)商品中包裝紙箱也應(yīng)在消費(fèi)者受到包裹后，將紙箱返還給快遞公司，由快遞公司回收處理。

遵循寬嚴(yán)相濟(jì)處罰原則，積極落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，解決城市垃圾分類處罰限度之爭(zhēng)

目前我國(guó)各城市紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)，用于規(guī)范本區(qū)域生活垃圾分類工作，其中最大爭(zhēng)議就是罰款金額，上海等21個(gè)城市對(duì)個(gè)人混投垃圾處以最高200元罰款，廈門(mén)最高處以1000元罰款，寧波最高處以500元罰款，處罰限度差異引發(fā)爭(zhēng)論。

處罰應(yīng)遵循寬嚴(yán)相濟(jì)原則。鑒于我國(guó)相關(guān)立法尚未明確混投垃圾處罰標(biāo)準(zhǔn)，各地處罰標(biāo)準(zhǔn)差異性明顯，應(yīng)遵循寬嚴(yán)相濟(jì)處罰原則，要堅(jiān)持以教育引導(dǎo)為目的，著重處罰絕不更正者。混投垃圾行為屬行政處罰范疇，對(duì)個(gè)人處罰應(yīng)體現(xiàn)謙抑性，將重點(diǎn)處罰對(duì)象落實(shí)在企業(yè)以及承擔(dān)垃圾分類責(zé)任主體身上，若對(duì)個(gè)人處罰過(guò)于嚴(yán)厲，超出公眾心理預(yù)期，反而影響處罰的實(shí)效性。

積極落實(shí)獎(jiǎng)懲制度。垃圾分類處罰目的是約束公民行為，促成垃圾科學(xué)分類。多數(shù)省市雖設(shè)立處罰標(biāo)準(zhǔn)，但未構(gòu)建獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)效果并不明顯。事實(shí)上，垃圾分類應(yīng)設(shè)立積分獎(jiǎng)勵(lì)制度，依托垃圾分類APP系統(tǒng)，實(shí)施“一戶一碼”實(shí)名制，公民在垃圾分類后，貼上專屬二維碼，垃圾回收企業(yè)掃碼回收，對(duì)優(yōu)質(zhì)用戶獎(jiǎng)勵(lì)積分，積分累積可直接兌換禮品，提高公眾垃圾分類積極性。

將垃圾分類納入個(gè)人信用體系。垃圾分類與公眾信用息息相關(guān)，部分公眾認(rèn)為垃圾分類過(guò)于麻煩，故意混投垃圾，除對(duì)其進(jìn)行處罰之外，也應(yīng)扣除信用積分。杭州等地已經(jīng)率先將垃圾分類納入信用體系，設(shè)立“信用處罰”機(jī)制，將違規(guī)投放垃圾的行為向社會(huì)公告，記錄至個(gè)人信用檔案。

行政監(jiān)管與媒體監(jiān)督并重，鼓勵(lì)公眾積極參與，破解城市垃圾分類監(jiān)督權(quán)利之亂

城市垃圾分類治理屬于行政管理范疇，理應(yīng)由行政部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)，但由于城市垃圾分類依照地方性法規(guī)，行政監(jiān)管效力、速度落后于城市垃圾分類管理，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管效果不明顯現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往，將導(dǎo)致城市垃圾分類監(jiān)管工作混亂，亟待出臺(tái)監(jiān)管細(xì)則，實(shí)現(xiàn)城市垃圾分類全流程監(jiān)管，破解城市垃圾分類監(jiān)督權(quán)利之亂。

完善行政監(jiān)管?；凇冻鞘猩罾芾磙k法》規(guī)定，城市垃圾分類主管部門(mén)應(yīng)健全監(jiān)督管理制度，對(duì)城市垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處置進(jìn)行全程監(jiān)管，向垃圾處理企業(yè)派駐監(jiān)督人員，實(shí)現(xiàn)更好地垃圾分類監(jiān)管工作。派駐監(jiān)督人員應(yīng)積極履行自身職責(zé)，依照規(guī)定實(shí)施查閱資料、要求說(shuō)明、現(xiàn)場(chǎng)檢查、責(zé)令整改等行為，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行記錄，并報(bào)告主管部門(mén)，向社會(huì)公布監(jiān)管結(jié)果。

強(qiáng)化媒體監(jiān)督。城市垃圾分類關(guān)系社會(huì)民生，新聞媒體應(yīng)履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)個(gè)人、企業(yè)、垃圾處理單位違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行披露。借助新聞媒體力量，將垃圾分類問(wèn)題公之于眾，不僅能夠引發(fā)相關(guān)部門(mén)重視，更能吸引公眾關(guān)注，有利于改善垃圾分類存在的多樣問(wèn)題。同時(shí)，電視、報(bào)紙、新媒體也應(yīng)承擔(dān)宣傳推廣責(zé)任，引導(dǎo)公民正確進(jìn)行垃圾分類，向公眾灌輸正確的環(huán)保意識(shí)、法律意識(shí)。

強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。城市垃圾分類與社會(huì)公眾利益息息相關(guān)，社會(huì)公眾不僅要自身做好垃圾分類工作，更要承擔(dān)其監(jiān)督重任，要求其他個(gè)人、物業(yè)以及垃圾處理單位做好垃圾分類工作。垃圾分類主管部門(mén)更要深入群眾，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與監(jiān)管，暢通舉報(bào)通道，及時(shí)做好反饋工作，與公眾共同完成垃圾分類監(jiān)管工作。同時(shí)，應(yīng)積極開(kāi)設(shè)垃圾分類課程，以環(huán)保理念為核心，對(duì)學(xué)生實(shí)施垃圾分類教育，從小提高公民垃圾分類意識(shí)。

（作者為中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院講師）

【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中水污染法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18YJC820090）階段性研究成果之一】

【參考文獻(xiàn)】

①杜春林、黃濤珍：《從政府主導(dǎo)到多元共治：城市生活垃圾分類的治理困境與創(chuàng)新路徑》，《行政論壇》，2019年第7期。

②應(yīng)雁：《生活垃圾分類的地方立法研究——基于12城市立法的比較》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2019年第7期。

③常紀(jì)文、吳雄、孫天一：《推行我國(guó)農(nóng)村垃圾分類和集中處理的法制思考》，《環(huán)境保護(hù)》，2019年第6期。