財(cái)政扶貧支出要找準(zhǔn)著力點(diǎn)

宋文

【摘要】要想打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，財(cái)政支出是保障。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)狀況，反映了政府減貧工作的重點(diǎn)，關(guān)系到動員扶貧資源的程度。為此，要調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，既要保障資金投入、調(diào)整支出比重，也要創(chuàng)新扶貧政策、完善制度設(shè)計(jì)，提高財(cái)政扶貧精準(zhǔn)度，助力貧困人口脫貧致富。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 財(cái)政扶持 支出結(jié)構(gòu)

【中圖分類號】F812.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

自從習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”理念以來，我國扶貧工作取得了決定性進(jìn)展，正以每年減貧1300萬人以上的成就，譜寫著人類反貧困史上的中國奇跡。當(dāng)前，農(nóng)村減貧工作向縱深推進(jìn)，為確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須充分發(fā)揮財(cái)政支出的保障作用，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，多方調(diào)動扶貧攻堅(jiān)資源，持續(xù)助力農(nóng)村減貧。

財(cái)政支出減貧效應(yīng)的機(jī)制與助力農(nóng)村減貧的作用

財(cái)政支出減貧效應(yīng)的機(jī)制。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映了不同類型分項(xiàng)支出在總支出中的占比。財(cái)政扶持貧困支出體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出、科技支出和撫恤救濟(jì)支出等方面。從減貧治理角度來說，反映了政府扶貧工作的重心，關(guān)系到政府動員扶貧資源力度，在一定程度上影響到減貧的效果。貧困人口致貧原因是多方面的，既有自然災(zāi)害、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、環(huán)境惡劣等外部原因，也有內(nèi)生動力不足、患病、教育缺乏等內(nèi)部原因。政府保障性公共支出解決了貧困地區(qū)群眾的基本生存問題，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性安排和專項(xiàng)扶持，提高了農(nóng)田水利、醫(yī)療保障、教育教學(xué)、交通設(shè)施等水平，有效化解農(nóng)村發(fā)展問題。在扶貧過程中，財(cái)政支出要強(qiáng)化因地制宜、因人制宜的扶持原則，根據(jù)貧困地區(qū)資源稟賦和優(yōu)勢，就地取材，通過發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品等，確保扶持資金靶向精準(zhǔn)，切實(shí)提升農(nóng)村減貧效應(yīng)。

財(cái)政支出助力減貧的作用。一是降低貧困規(guī)模。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，拓展了農(nóng)民增收渠道，為深度貧困地區(qū)減貧提供了資金保障，也為農(nóng)業(yè)部門扶貧帶來溢出效應(yīng)，全面降低了貧困人口規(guī)模。而且，經(jīng)濟(jì)增長又倒逼財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更加合理，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。二是減緩貧困效應(yīng)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供大量就業(yè)崗位，增加農(nóng)民收入來源渠道，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，從而使得深度貧困地區(qū)貧困人口數(shù)量大幅降低。三是積極發(fā)揮政府財(cái)政職能。無論是投資性支出還是消費(fèi)性支出，都是政府主體行為。扶貧專項(xiàng)貸款及扶貧發(fā)展專項(xiàng)資金，加速了農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，確保了貧困群眾獲得必需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，改善了貧困地區(qū)勞動者人力資本狀況，增加了貧困戶收入，充分發(fā)揮了政府財(cái)政職能。

我國扶貧專項(xiàng)資金大幅增長，財(cái)政支出減貧效應(yīng)省級差異減少，助力減貧成效顯著

扶貧專項(xiàng)資金大幅增長，轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。改革開放四十多年來，中央和各級財(cái)政不斷加強(qiáng)扶貧投入力度，財(cái)政扶貧資金支出在GDP中的占比以及在轉(zhuǎn)移支付中的比重都呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢。2019年5月17日，據(jù)媒體報(bào)道，2019年中央財(cái)政補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金已全部下達(dá)，共計(jì)1261億元，連續(xù)四年保持每年200億元增量。但也要看到，我國正處于決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，貧困地區(qū)條件差、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)帶動不強(qiáng)，亟需加大財(cái)政扶持力度，讓群眾享受更多改革紅利，發(fā)揮支撐和保障作用。

地方債務(wù)資金支出助力脫貧攻堅(jiān)力度增強(qiáng)。2016—2017年，每年安排不低于600億元地方政府債務(wù)資金支持貧困村實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2018年，中央財(cái)政明確用于扶貧的債務(wù)資金規(guī)模達(dá)到1091億元。但也要看到，貧困地區(qū)文化、教育支出占比僅為5%左右，農(nóng)村地區(qū)貧困群眾尚未享受到與城市、發(fā)達(dá)地區(qū)同等的改革紅利。

扶貧資金監(jiān)管力度加強(qiáng)，財(cái)政支出減貧效應(yīng)省級差異減少。近年來，在中央財(cái)政扶持貧困地區(qū)力度不斷加大的情況下，財(cái)政支出減貧效應(yīng)的省級差異逐年縮減。加之，扶貧資金運(yùn)行動態(tài)監(jiān)管平臺建設(shè)持續(xù)發(fā)力，財(cái)政預(yù)算編制導(dǎo)向與約束作用不斷增強(qiáng)，財(cái)政扶貧資金績效管理成效顯著，補(bǔ)齊脫貧短板助力脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但也要看到我國中西部地區(qū)貧困發(fā)生率仍然較高，人均財(cái)政支出額相對較低，貧困人口基數(shù)依舊較大，并且東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)財(cái)政民生資金的支出總額與貧困人口基數(shù)尚不匹配，人均財(cái)政支出額度與貧困發(fā)生率存在一定差異。

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要保障資金投入、調(diào)整支出比重、創(chuàng)新扶貧政策以及完善制度設(shè)計(jì)

保障資金投入，促進(jìn)財(cái)政扶貧產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一方面，全力保障扶貧專項(xiàng)資金投入。認(rèn)真領(lǐng)會并切實(shí)貫徹執(zhí)行財(cái)政支出在脫貧攻堅(jiān)中的制度安排，有效履行中央對于地方政府劃分的財(cái)政支出責(zé)任，合理分配財(cái)權(quán)、事權(quán)及支出責(zé)任。強(qiáng)化中央政府穩(wěn)固的財(cái)政資金支持力度，協(xié)調(diào)東中西部農(nóng)村地區(qū)減貧工作，依托中央財(cái)政支出，強(qiáng)化地方財(cái)政扶貧力度。另一方面，優(yōu)化財(cái)政資金支出路徑。擴(kuò)大民生資金支出在現(xiàn)有支出中占比，擴(kuò)大扶貧支出比重，并將新增財(cái)政收入更多投向民生和扶貧領(lǐng)域，改變并擴(kuò)大民生資金支出規(guī)模，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)升級，提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力度。在農(nóng)林水支出存量不足、結(jié)構(gòu)不夠合理的情況下，要采取措施增加存量，調(diào)整結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大支出總量規(guī)模，形成穩(wěn)步增長機(jī)制。

調(diào)整支出比重，優(yōu)化財(cái)政扶貧支出結(jié)構(gòu)。首先，加快政府機(jī)構(gòu)改革。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少財(cái)政管理層級，科學(xué)厘定財(cái)權(quán)事權(quán)，增加扶貧領(lǐng)域財(cái)政支出，加大對重點(diǎn)領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)保障，引導(dǎo)相關(guān)財(cái)政支出向農(nóng)村、民族地區(qū)、困難群體傾斜，確?；菁案嘭毨У貐^(qū)和群眾。其次，深化財(cái)稅體制改革。規(guī)范投融資平臺建設(shè)，提高扶貧資金流動效率，確保扶貧攻堅(jiān)專項(xiàng)資金穩(wěn)定可持續(xù)。最后，合理安排城鄉(xiāng)間的資金支出比例?？s小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障制度，提升農(nóng)村貧困人口“造血”能力。

創(chuàng)新扶貧政策，提高財(cái)政扶貧精準(zhǔn)度。第一，深化貧困地區(qū)涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)。推進(jìn)扶貧領(lǐng)域“放管服”改革，修訂扶貧資金管理辦法和限制規(guī)定，多措并舉落實(shí)整合資金保障要求。尤其是對貧困人口的資金扶持，要建檔立卡、動態(tài)跟蹤與監(jiān)督，確保財(cái)政資金流向“有始有終”，從而提高資金使用效率和財(cái)政扶貧精準(zhǔn)度。第二，推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧政策。通過政府引導(dǎo)、幫扶指導(dǎo)的方式，促進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目和生產(chǎn)要素向深度貧困地區(qū)傾斜，激發(fā)貧困地區(qū)市場活力，提高貧困人口財(cái)產(chǎn)性收入水平。第三，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)差異化扶貧。針對不同深度貧困地區(qū)致貧原因尤其是在自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面存在的先天差異，要加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，為減貧提供充分的財(cái)力保障。

完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化監(jiān)督評價(jià)制度保障。一是強(qiáng)化財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。探索動態(tài)監(jiān)管體系，突出內(nèi)外結(jié)合多層監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)通報(bào)與整改反饋制度，細(xì)化財(cái)政監(jiān)督責(zé)任分工，健全信息共享與協(xié)調(diào)機(jī)制，做好“追索有徑、問責(zé)有人”的責(zé)任追究工作。二是規(guī)范財(cái)政支出績效評價(jià)制度。加快績效評價(jià)法治化進(jìn)程，完善績效評價(jià)指標(biāo)體系，綜合進(jìn)行定量與定性分析，落實(shí)績效評價(jià)配套設(shè)施，增強(qiáng)財(cái)政信息透明度，規(guī)范各種評價(jià)主體行為，做好信息披露、通報(bào)以及問責(zé)工作。三是深化政府購買與投資制度改革。加強(qiáng)政府財(cái)政職能制度設(shè)計(jì)，擴(kuò)大社會需求與供給規(guī)?？偭浚ㄟ^政府購買、政府投資等影響生產(chǎn)要素價(jià)格，實(shí)現(xiàn)有效拉動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。

（作者為東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①李艷紅：《財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化的分析》，《時代金融》，2016年第23期。

②劉暢：《農(nóng)村公共投資、公共服務(wù)與中國益貧式增長》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》， 2012年第6期。

③盧現(xiàn)祥、徐俊武：《中國共享式經(jīng)濟(jì)增長實(shí)證研究——基于公共支出、部門效應(yīng)和政府治理的分析》，《財(cái)經(jīng)研究》，2012年第1期。