政府資產(chǎn)管理中存在的問題與對(duì)策

韓旭

摘要：政府資產(chǎn)是國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，特點(diǎn)是總量龐大、種類繁多，實(shí)施限制總量、盤活存量的管理方式在政府資產(chǎn)管理中具有重要的意義。自2014年財(cái)政部成立資產(chǎn)管理司以來(lái)，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理取得了明顯的進(jìn)步，但是在資產(chǎn)的日常管理過程中，仍然存在問題。把預(yù)算的約束、核算的精準(zhǔn)、決算的總結(jié)作用引入到資產(chǎn)管理過程中，由財(cái)務(wù)部門牽頭、實(shí)物部門管理，建立一個(gè)資產(chǎn)購(gòu)置、使用、處置等環(huán)節(jié)的全方位的資產(chǎn)管理體系，有利于保障政府資產(chǎn)的高效使用，防止資產(chǎn)的閑置和流失。文章從分析政府資產(chǎn)管理的理論著手，針對(duì)資產(chǎn)管理中存在的管理意識(shí)不強(qiáng)、制度不健全、采購(gòu)和使用環(huán)節(jié)脫鉤、資產(chǎn)處置不當(dāng)、信息化程度和管理隊(duì)伍素質(zhì)不高的問題，提出了優(yōu)化資產(chǎn)管理理念、完善資產(chǎn)管理制度與程序、加強(qiáng)資產(chǎn)采購(gòu)與處置環(huán)節(jié)管理、提高資產(chǎn)管理信息化水平、提升管理隊(duì)伍綜合素質(zhì)等措施，分析資產(chǎn)管理中存在的問題，提出相應(yīng)對(duì)策，并預(yù)示未來(lái)政府資產(chǎn)管理的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：政府資產(chǎn);資產(chǎn)管理;政府采購(gòu)

一、政府資產(chǎn)管理理論分析

政府資產(chǎn)是指國(guó)家所有的，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，是行政事業(yè)單位的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。政府資產(chǎn)通常是指行政事業(yè)單位占有使用的資產(chǎn)，廣義范圍上的政府資產(chǎn)還應(yīng)包括國(guó)有企業(yè)占有使用的資產(chǎn)，以及公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、自然資源等政府經(jīng)管的資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)的管理包括產(chǎn)權(quán)登記、變動(dòng)、糾紛調(diào)處等產(chǎn)權(quán)管理和資產(chǎn)配置、使用、處置等實(shí)物管理。

文章所闡述的資產(chǎn)泛指行政事業(yè)單位通常意義上的資產(chǎn)，并不包括國(guó)有企業(yè)占有的資產(chǎn)和政府經(jīng)管的特殊資產(chǎn)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)類別眾多，包括固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資等，其中以固定資產(chǎn)的數(shù)量和種類最多，對(duì)其的管理構(gòu)成了資產(chǎn)管理的重要部分。固定資產(chǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)很多，根據(jù)最新公布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將固定資產(chǎn)分為以下六大類：土地、房屋及構(gòu)筑物;通用設(shè)備;專用設(shè)備;文物和陳列品、圖書檔案、家具、用具、裝具及動(dòng)植物。

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的特點(diǎn)是總量龐大、種類繁多。在現(xiàn)有的資產(chǎn)管理體系中，常規(guī)的做法是限制資產(chǎn)總量。例如財(cái)政部的財(cái)資[2016]27號(hào)文中，明確規(guī)定了行政事業(yè)單位的辦公設(shè)備、辦公家具的配備規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)舉措在一定程度上限制了辦公設(shè)備、家具等通用設(shè)備的新增規(guī)模，從而有效的控制其資產(chǎn)總量，節(jié)約財(cái)政資金。

從財(cái)政管理的角度看，預(yù)算屬于增量資金，資產(chǎn)屬于存量資金，用好增量、盤活存量是財(cái)政管理的重要職責(zé)。在限制資產(chǎn)總量和規(guī)模的前提下，盤活存量資產(chǎn)成為了政府資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，其目的在于防止資產(chǎn)的閑置和浪費(fèi)，其意義在于建立高效、全方位的政府資產(chǎn)管理體系。

國(guó)有資產(chǎn)的管理是一個(gè)綜合的管理行為，它涉及到與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等活動(dòng)的相結(jié)合。同時(shí)資產(chǎn)管理也是一個(gè)閉環(huán)管理過程，從資產(chǎn)的購(gòu)置、日常維護(hù)到最終處置等，均由財(cái)務(wù)部門與實(shí)物管理部門共同參與，管理的每個(gè)環(huán)節(jié)相互影響、相互制約。只有將資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)中的職能責(zé)任落實(shí)到財(cái)務(wù)部門和實(shí)物管理部門，由財(cái)務(wù)部門牽頭，形成各司其職，相互制約的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)貫穿資產(chǎn)購(gòu)置到處置的全過程的責(zé)任制度，才能保障國(guó)有資產(chǎn)物盡其用，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

二、政府資產(chǎn)管理中存在的主要問題

2014年以來(lái)，財(cái)政部資產(chǎn)管理司成立，進(jìn)一步明確政府或部門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)是資產(chǎn)的牽頭管理部門。資產(chǎn)管理工作實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、分級(jí)管理、管辦分離、單位占有使用、責(zé)任到人的管理體制。在現(xiàn)有的資產(chǎn)管理體制中，將財(cái)務(wù)部門作為資產(chǎn)管理的牽頭部門，意義重大，它體現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算、核算、決算等財(cái)務(wù)管理的結(jié)合。在資產(chǎn)管理中，預(yù)算發(fā)揮了資產(chǎn)購(gòu)置階段的剛性約束作用，核算將精準(zhǔn)管理方法引入到資產(chǎn)的使用、處置環(huán)節(jié)，決算則是對(duì)資產(chǎn)管理的統(tǒng)計(jì)與小結(jié)。資產(chǎn)管理作為一個(gè)復(fù)雜、綜合的管理活動(dòng)，在目前的管理過程中仍然存在著一些問題，具體表現(xiàn)為：

1. 資產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)通常使用財(cái)政資金采購(gòu)，大多數(shù)資產(chǎn)在購(gòu)置后無(wú)需計(jì)提折舊費(fèi)。這直接導(dǎo)致使用人使用資產(chǎn)的方式比較粗狂，實(shí)物管理人員管理資產(chǎn)的意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)人員資產(chǎn)管理監(jiān)督作用的弱化。

正是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位資產(chǎn)的公有屬性，造成資產(chǎn)管理人員的管理意識(shí)松散、管理手段落后。有些單位甚至沒有資產(chǎn)管理的綱領(lǐng)性辦法或規(guī)定，沒有明確的資產(chǎn)管理部門和清晰的管理職責(zé)劃分。還有一些單位則空有一紙文件規(guī)定，在實(shí)際工作中卻沒有得到落實(shí)和執(zhí)行。這些直接導(dǎo)致資產(chǎn)管理工作的主觀亂象。究其原因，皆是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理工作不夠重視、資產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)所導(dǎo)致的。

2. 設(shè)備的采購(gòu)和使用環(huán)節(jié)脫鉤

作為政府資產(chǎn)的重要組成部分，設(shè)備的數(shù)量最多，既包括一般辦公用的通用設(shè)備，還包含很多與部門職能相關(guān)的專用設(shè)備。一方面，通用設(shè)備的數(shù)量較少，除了基本的日常管理和定期的資產(chǎn)清查外，管理的重點(diǎn)集中在通過控制資產(chǎn)的新增從而控制資產(chǎn)的規(guī)模，達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金、控制資產(chǎn)總量的目的。而另一方面，針對(duì)專用設(shè)備的管理，由于各個(gè)單位情況各異而顯現(xiàn)出一些管理亂象。

例如在現(xiàn)有的專用設(shè)備管理過程中，一直存在著重購(gòu)置，輕使用的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因：有的是行政事業(yè)單位實(shí)際不需要購(gòu)置設(shè)備，為突擊花錢，保持預(yù)算資金的穩(wěn)定等因素，導(dǎo)致采購(gòu)的設(shè)備冗余，根本沒有使用;還有一些情況是實(shí)際需要購(gòu)置設(shè)備，但是限于采購(gòu)過程中的限制和失控，采購(gòu)到的設(shè)備根本不能滿足使用需求，因無(wú)法使用而造成設(shè)備的閑置。甚至有很多設(shè)備在購(gòu)置后沒有開封和驗(yàn)收，更談不上物盡其用。

從根本上來(lái)講，產(chǎn)生設(shè)備閑置的原因是設(shè)備采購(gòu)環(huán)節(jié)與使用環(huán)節(jié)的脫鉤，沒有實(shí)際使用需求或者提出的需求受到各種因素的限制沒有得到執(zhí)行，使購(gòu)置的設(shè)備不能達(dá)到預(yù)期使用效果，既造成資產(chǎn)的閑置，又浪費(fèi)采購(gòu)資金。

3. 資產(chǎn)管理制度不健全

在資產(chǎn)管理的過程中，財(cái)務(wù)部門是牽頭部門，管理具體資產(chǎn)的職責(zé)落在各個(gè)實(shí)物管理部門。資產(chǎn)的管理活動(dòng)包括資產(chǎn)的維護(hù)保養(yǎng)、配置調(diào)劑等日常管理活動(dòng)和資產(chǎn)盤點(diǎn)、清查等非常規(guī)管理活動(dòng)。由于管理部門不明確，職責(zé)劃分不清晰，經(jīng)常出現(xiàn)資產(chǎn)管理的不作為或者推諉扯皮的現(xiàn)象。行政事業(yè)單位很多資產(chǎn)年代久遠(yuǎn)、管理人員幾經(jīng)更換、資產(chǎn)信息不清、狀態(tài)不清、甚至出現(xiàn)損毀、待報(bào)廢等情況。在資產(chǎn)管理活動(dòng)中，不重視資產(chǎn)清查，不按期盤點(diǎn)資產(chǎn)，導(dǎo)致不能摸清家底，不僅沒有做到盤活存量資產(chǎn)，反而使現(xiàn)有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)問題。上述資產(chǎn)管理中存在的問題，皆由資產(chǎn)疏于管理，管理人員和措施不到位造成。

4. 資產(chǎn)處置不當(dāng)

資產(chǎn)從購(gòu)置、使用到最終處置是一個(gè)連續(xù)的流轉(zhuǎn)過程，資產(chǎn)在各個(gè)環(huán)節(jié)的管理也各有側(cè)重點(diǎn)。作為資產(chǎn)管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)不容忽視。資產(chǎn)的處置包括置換、出售、報(bào)廢等，行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置的大部分內(nèi)容是指資產(chǎn)的報(bào)廢。一方面，資產(chǎn)報(bào)廢不及時(shí)，影響資產(chǎn)的換新和購(gòu)置;另一方面，資產(chǎn)沒有達(dá)到廢棄狀態(tài)而報(bào)廢，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的損失。

5. 資產(chǎn)管理的信息化程度不高

在資產(chǎn)的實(shí)物管理過程中，多數(shù)行政事業(yè)單位采取了簡(jiǎn)單傳統(tǒng)的管理方式，信息化程度不高。很多單位建立了資產(chǎn)的電子表格式臺(tái)賬。電子臺(tái)賬支持資產(chǎn)數(shù)據(jù)的查詢、分類、篩選等基礎(chǔ)分析功能，為資產(chǎn)信息的維護(hù)和更新提供了便利。在資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)過程中，購(gòu)置、調(diào)撥、處置等資產(chǎn)辦理手續(xù)大部分是紙質(zhì)檔案，翻閱、查詢不便捷，且易滋生資產(chǎn)審批過程中的舞弊行為。有些單位在資產(chǎn)管理中運(yùn)用了電子表格等辦公電子化方式，但是對(duì)于數(shù)據(jù)的深度分析和預(yù)測(cè)、資產(chǎn)管理的決策分析和漏洞管理等更深層次的信息化手段，沒有得到普遍的運(yùn)用。

6. 資產(chǎn)管理隊(duì)伍素質(zhì)不高

資產(chǎn)管理工作要求管理人員具有嚴(yán)守規(guī)定、認(rèn)真負(fù)責(zé)、按章辦事等職業(yè)素養(yǎng)。在實(shí)際工作中，新員工的學(xué)習(xí)能力強(qiáng)但經(jīng)驗(yàn)欠缺，老員工的經(jīng)驗(yàn)豐富但知識(shí)更新意識(shí)淡薄，造成資產(chǎn)管理人員的新老交替未實(shí)現(xiàn)有效銜接，管理隊(duì)伍整體素質(zhì)不高的局面，造成資產(chǎn)管理工作整體效果不佳。

三、完善政府資產(chǎn)管理的對(duì)策建議

1. 樹立優(yōu)化資產(chǎn)管理理念

資產(chǎn)是行政事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)，資產(chǎn)管理工作是一項(xiàng)及其重要的工作。在資產(chǎn)管理中，不重視資產(chǎn)的現(xiàn)象普遍存在，缺少管理的問題普遍突出。對(duì)此，資產(chǎn)的管理首先要在思想上予以重視，摒棄公有資產(chǎn)無(wú)關(guān)個(gè)人的理念，規(guī)范資產(chǎn)管理的相關(guān)制度，逐步樹立優(yōu)化資產(chǎn)的全新管理理念。其次，通過各項(xiàng)措施保障資產(chǎn)理念的傳播，使得新理念成為資產(chǎn)管理的指導(dǎo)思想。例如：推廣計(jì)提資產(chǎn)折舊，達(dá)到抵減成本的目的;將資產(chǎn)的管理效果納入個(gè)人績(jī)效管理，對(duì)資產(chǎn)管理人員進(jìn)行有效持續(xù)的激勵(lì)。

2. 加強(qiáng)設(shè)備購(gòu)置環(huán)節(jié)的管理

行政事業(yè)單位首先要建立嚴(yán)格的請(qǐng)購(gòu)制度，以實(shí)際需求為前提請(qǐng)購(gòu)所需的專用設(shè)備，對(duì)于請(qǐng)購(gòu)申請(qǐng)，采購(gòu)部門應(yīng)謹(jǐn)慎論證和審批，這形成了專用設(shè)備采購(gòu)的第一道防線。作為資產(chǎn)的牽頭管理部門，財(cái)務(wù)部門的預(yù)算申請(qǐng)和評(píng)審環(huán)節(jié)形成了設(shè)備采購(gòu)的第二道防線。熟悉預(yù)算的人都清楚，行政事業(yè)單位的專用設(shè)備采購(gòu)，一般是通過儀器設(shè)備購(gòu)置專項(xiàng)這個(gè)預(yù)算項(xiàng)目申請(qǐng)和支出預(yù)算資金。對(duì)于金額較大的專用設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目，在申請(qǐng)預(yù)算資金之前，需組織相關(guān)專家論證設(shè)備采購(gòu)的合理性，重點(diǎn)關(guān)注設(shè)備購(gòu)置的需求依據(jù)、實(shí)施方案和可行性，通過專家評(píng)審會(huì)的方式復(fù)核所需的資金限額。專家評(píng)審會(huì)通過的設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，給予納入項(xiàng)目庫(kù)，申報(bào)預(yù)算，待資金批復(fù)后予以執(zhí)行采購(gòu)。在加強(qiáng)采購(gòu)專家評(píng)審的同時(shí)，還應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定，本著公開、公平的原則，組織專用設(shè)備的采購(gòu)，增強(qiáng)采購(gòu)過程中的透明度。

3. 完善資產(chǎn)管理制度與程序

（1）明確資產(chǎn)的實(shí)物管理部門。如果條件允許，應(yīng)按照資產(chǎn)類別設(shè)置歸口部門，明確各部門職責(zé)，對(duì)各類資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理。例如：辦公設(shè)備的管理職責(zé)由辦公室負(fù)責(zé)，專用儀器設(shè)備的管理由科技處負(fù)責(zé)等。對(duì)于規(guī)模較小，不具備歸口管理的單位，也應(yīng)設(shè)置實(shí)物資產(chǎn)管理部門，明確資產(chǎn)管理的職責(zé)，防止因疏于管理而造成資產(chǎn)的損毀和丟失。

（2）充分運(yùn)用信息化手段。應(yīng)建立資產(chǎn)更新、調(diào)撥等的動(dòng)態(tài)信息，明確個(gè)別資產(chǎn)責(zé)任到人，為每一項(xiàng)資產(chǎn)建立固定資產(chǎn)卡片，完善詳細(xì)信息，及時(shí)了解資產(chǎn)的使用情況、使用人，做好資產(chǎn)的調(diào)撥工作，防止因資產(chǎn)狀態(tài)掌握不及時(shí)或因人員或其他因素的變更而導(dǎo)致信息更新不及時(shí)，影響存量資產(chǎn)的盤活效率。

（3）定期進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)和清查。通過及時(shí)掌握資產(chǎn)的損毀、盤虧等情況，調(diào)整資產(chǎn)賬目。行政事業(yè)單位至少每年盤點(diǎn)清查一次單位所有的資產(chǎn)，做到家底清楚，賬卡物相符。資產(chǎn)清查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)形成資產(chǎn)清查報(bào)告，對(duì)盤虧、盤盈資產(chǎn)按審批權(quán)限辦理手續(xù)。

（4）建立追責(zé)制度。資產(chǎn)的管理活動(dòng)是連續(xù)的，在資產(chǎn)管理活動(dòng)的交接中應(yīng)保持其統(tǒng)一性和連貫性。尤其是對(duì)于單項(xiàng)金額較大的資產(chǎn)保管不善、造成損毀丟失的，應(yīng)追究相關(guān)資產(chǎn)保管人和資產(chǎn)管理部門相關(guān)人員的責(zé)任。

4. 優(yōu)化資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)管理

對(duì)于資產(chǎn)報(bào)廢不及時(shí)的問題，應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)使用部門和管理部門的溝通和聯(lián)動(dòng)，通過資產(chǎn)盤點(diǎn)等方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)損毀和待報(bào)廢的資產(chǎn)，及時(shí)辦理資產(chǎn)報(bào)廢和賬目注銷手續(xù)，有報(bào)廢殘值收入的及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)。針對(duì)未達(dá)到廢棄狀態(tài)而報(bào)廢資產(chǎn)的問題，可分情況采取以下措施：

（1）分類審批資產(chǎn)報(bào)廢。對(duì)于重要的資產(chǎn)，如房屋、車輛等資產(chǎn)，無(wú)論金額大小，均需履行嚴(yán)格的審批手續(xù)，報(bào)送上級(jí)財(cái)務(wù)部門審批后方可報(bào)廢。對(duì)于重大金額的資產(chǎn)，按照金額大小分等級(jí)履行不同的審批程序。

（2）設(shè)置資產(chǎn)最低使用年限。對(duì)于辦公家具、電腦等通用設(shè)備，可以設(shè)置最低使用年限限定報(bào)廢。達(dá)到最低使用年限的資產(chǎn)，視使用狀態(tài)決定是否予以報(bào)廢。未達(dá)到使用年限而需要報(bào)廢的資產(chǎn)，應(yīng)提供技術(shù)鑒定部門的鑒定報(bào)告或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的鑒定報(bào)告等相關(guān)的證明材料。

（3）增加資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的鑒定工作。對(duì)于行政事業(yè)單位的一些專用設(shè)備，組建報(bào)廢鑒定小組，通過對(duì)資產(chǎn)報(bào)廢之前相關(guān)技術(shù)指標(biāo)的鑒定、得出資產(chǎn)是否達(dá)到報(bào)廢狀態(tài)的結(jié)論。資產(chǎn)管理部門應(yīng)會(huì)同財(cái)務(wù)部門、技術(shù)鑒定小組一同審核鑒定，逐一提出審核意見，并按審批權(quán)限報(bào)送審批。

5.提高資產(chǎn)管理信息化水平

在傳統(tǒng)資產(chǎn)管理方式的基礎(chǔ)上，建立有效的信息化管理系統(tǒng)，集成單位的資產(chǎn)信息，將資產(chǎn)調(diào)撥、領(lǐng)用、處置等程序按照規(guī)定的流程和權(quán)限模塊化，嵌入資產(chǎn)管理的硬性指標(biāo)，避免人為因素的影響，實(shí)施電子化控制。充分利用信息管理系統(tǒng)，及時(shí)掌握資產(chǎn)的相關(guān)信息，為資產(chǎn)的管理提供科學(xué)決策的依據(jù)。

在單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，整合一個(gè)更加寬泛的資產(chǎn)管理平臺(tái)，將數(shù)據(jù)挖掘等信息化手段融入到資產(chǎn)管理平臺(tái)，動(dòng)態(tài)了解相關(guān)單位的資產(chǎn)管理情況，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等手段科學(xué)分析與預(yù)測(cè)資產(chǎn)管理的狀態(tài)與前景，為更好的管理國(guó)有資產(chǎn)提供智庫(kù)。

6. 提升資產(chǎn)管理隊(duì)伍綜合素質(zhì)

在加強(qiáng)資產(chǎn)管理硬實(shí)力的同時(shí)，加快資產(chǎn)管理的人才隊(duì)伍建設(shè)。按需更新資產(chǎn)管理制度，組織資產(chǎn)管理崗位人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)工作。設(shè)置最低學(xué)分制度，修滿最低學(xué)分后方可上崗工作。定期組織考核，每年至少開展一次崗位練兵或者崗位大比武活動(dòng)，選拔優(yōu)秀的資產(chǎn)管理骨干，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí)，采取相關(guān)措施保障資產(chǎn)管理人員定期輪換崗位，增強(qiáng)對(duì)崗位的學(xué)習(xí)與認(rèn)知能力，加強(qiáng)資產(chǎn)管理人員的合作意識(shí)、全局意識(shí)，提升資產(chǎn)管理工作的軟實(shí)力。

總之，資產(chǎn)管理是一個(gè)涉及多部門的綜合管理過程，它由財(cái)務(wù)部門牽頭、各個(gè)實(shí)物管理部門落實(shí)管理職責(zé)。在明確職責(zé)的前提下，如何加強(qiáng)各個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)與溝通，使得資產(chǎn)管理工作既相互制約又通力合作是今后資產(chǎn)管理活動(dòng)研究的方向。

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