PPP項(xiàng)目全過程咨詢策略優(yōu)化研究

拓兆成

摘要：PPP項(xiàng)目是一種政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，在國(guó)內(nèi)一般是公共性的非營(yíng)利性項(xiàng)目。對(duì)于PPP項(xiàng)目要做好全過程咨詢難度相當(dāng)大，而全過程咨詢是明文要求的內(nèi)容。為此，基于當(dāng)前工程咨詢的狀況優(yōu)化全過程咨詢策略相當(dāng)關(guān)鍵，文章?lián)诉M(jìn)行了研究，僅供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;全過程咨詢;優(yōu)化

PPP模式即Public-Private Partnership，指的是公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的一種合作關(guān)系。PPP模式作為一種融資手段，使政府和社會(huì)資本緊密合作，提升了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。社會(huì)資本熱衷于參與PPP項(xiàng)目，使得PPP項(xiàng)目數(shù)量快速增長(zhǎng)，但這種快速增長(zhǎng)卻使工程咨詢?cè)庥隽饲八从械奶魬?zhàn)。相關(guān)文件指出全過程工程咨詢服務(wù)是未來建設(shè)行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，為此針對(duì)PPP項(xiàng)目的全過程工程咨詢十分值得研究。

一、PPP項(xiàng)目下的工程咨詢服務(wù)

對(duì)于工程咨詢機(jī)構(gòu)來說，投資管控的節(jié)點(diǎn)越靠前，投資控制的可能性就越高，越到后面越難以控制，比方說有專家指出當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入施工圖設(shè)計(jì)階段時(shí)，投資管控的可能性只剩下10%～30%，如果進(jìn)入施工階段這個(gè)可能性基本上不到10%，但是現(xiàn)在工程咨詢機(jī)構(gòu)的收入來源絕大部分都是在項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)階段，這造成了咨詢行業(yè)的資源錯(cuò)配。

在PPP項(xiàng)目中做工程咨詢，咨詢機(jī)構(gòu)主要為政府、社會(huì)資本方及政府和社會(huì)資方共同成立的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱SPV）服務(wù)。事實(shí)上由于國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目建成以后，政府后續(xù)會(huì)贖買，但在移交給政府之前的這段時(shí)間是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過程，因?yàn)镻PP項(xiàng)目建設(shè)的基本是基礎(chǔ)設(shè)施，即便就以基礎(chǔ)設(shè)施的使用時(shí)間來論，也是非常漫長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)間段，基于這個(gè)時(shí)間段的工程咨詢服務(wù)能夠做起來的機(jī)構(gòu)很少，主要是缺乏經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)檫@個(gè)階段涉及到資產(chǎn)管理。實(shí)質(zhì)上，從PPP項(xiàng)目全生命周期來看，項(xiàng)目咨詢?cè)陧?xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目使用階段中均存在較多問題，比方說在項(xiàng)目決策期，咨詢機(jī)構(gòu)要針對(duì)投資、技術(shù)和法律等因素進(jìn)行分析并最終出具管理戰(zhàn)略決策建議。但從行業(yè)角度來說，很多機(jī)構(gòu)法律意識(shí)淡薄，投資評(píng)價(jià)流于形式，在PPP項(xiàng)目中這是非常致命的點(diǎn)。

基于相關(guān)文件來看，全過程工程咨詢是未來發(fā)展趨勢(shì)，就目前來說全過程工程咨詢服務(wù)是深化建設(shè)領(lǐng)域改革，提高工程建設(shè)管理水平，提升行業(yè)集中度，保證項(xiàng)目質(zhì)量與投資效益，規(guī)范市場(chǎng)指出的重要措施，為此，基于工程咨詢行業(yè)存在的問題，研究?jī)?yōu)化PPP項(xiàng)目全過程咨詢服務(wù)的策略方法具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

二、PPP項(xiàng)目全過程咨詢優(yōu)化

基于上文的分析，PPP項(xiàng)目中咨詢機(jī)構(gòu)需要服務(wù)政府、社會(huì)資方和SPV。并針對(duì)項(xiàng)目全生命周期提供咨詢服務(wù)。而PPP項(xiàng)目的合同周期很長(zhǎng)，必須要進(jìn)行過程管控，這就要求必須要做好全過程的工程咨詢服務(wù)。

（一）工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)型

從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)主要為工程建設(shè)項(xiàng)目提供技術(shù)咨詢服務(wù)、項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)等，涉及到法律與財(cái)務(wù)方面的咨詢服務(wù)比較少，而PPP模式的要求不一樣，特別對(duì)法律和財(cái)務(wù)的要求非常高，對(duì)于工程咨詢機(jī)構(gòu)提出了較大挑戰(zhàn)，為此必須要轉(zhuǎn)型。從全過程咨詢的角度來考慮，筆者提出如下建議。

1. 從項(xiàng)目決策階段考慮轉(zhuǎn)型

在項(xiàng)目決策階段，重點(diǎn)抓住咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)，即法律和財(cái)務(wù)兩個(gè)方面，需要適當(dāng)增加這兩方面的投入。因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目中運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)、融資、合同和財(cái)稅與建設(shè)內(nèi)容有著同樣重要的地位，僅就PPP合同來說，更多的起到一個(gè)原則性和框架性的作用，如何保證和實(shí)施合同，并確保合同細(xì)化和調(diào)整，法律相關(guān)的工作就必須要做。所以可以考慮增加法律專業(yè)部門，并由此儲(chǔ)備法律人才。當(dāng)然投融資、審計(jì)結(jié)算和財(cái)稅處理同樣貫穿PPP項(xiàng)目的全過程，就必須要專業(yè)的財(cái)稅技術(shù)來進(jìn)行專業(yè)化的服務(wù)，所以同樣應(yīng)增設(shè)財(cái)稅專業(yè)部門并儲(chǔ)備相應(yīng)的人才，以便適應(yīng)PPP項(xiàng)目全過程咨詢的需求。

2. 從項(xiàng)目實(shí)施階段考慮轉(zhuǎn)型

項(xiàng)目實(shí)施階段是工程咨詢機(jī)構(gòu)的強(qiáng)項(xiàng)，在PPP項(xiàng)目中這是一個(gè)優(yōu)勢(shì)，但是如何發(fā)揮這個(gè)優(yōu)勢(shì)卻是需要思考的問題，由于PPP項(xiàng)目投資體量大，合同周期長(zhǎng)，參與方眾多，工程咨詢機(jī)構(gòu)要發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)管理的精細(xì)化水平是一種理想的方案。這里邊涉及到一個(gè)比較關(guān)鍵的問題，即工程總承包（EPC），又叫做設(shè)計(jì)、采購、施工一體化模式。這種模式下總承包方對(duì)工程進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量、安全進(jìn)行管理和控制，并按合同完成約定的項(xiàng)目，這種模式下設(shè)計(jì)變更比較少，進(jìn)度管理相對(duì)便利，但業(yè)主容易失去對(duì)項(xiàng)目全過程的控制。所以，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施階段，工程咨詢機(jī)構(gòu)可以從兩個(gè)方面來發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

一是作為社會(huì)資方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，從政府和社會(huì)資本合作的角度來看，工程咨詢機(jī)構(gòu)可以作為社會(huì)資方的聯(lián)合體成員參與PPP投標(biāo)和建設(shè)，這不僅是一種技術(shù)保障，更能夠優(yōu)化SPV公司內(nèi)部的專業(yè)整合程度和經(jīng)營(yíng)管理能力，此時(shí)就需要引入績(jī)效考核付費(fèi)，形成有效約束激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮全過程咨詢的價(jià)值和作用。

二是重點(diǎn)在設(shè)計(jì)咨詢和項(xiàng)目管理咨詢上發(fā)力，不管是作為第三方機(jī)構(gòu)還是作為社會(huì)資方成員參與PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施階段的咨詢服務(wù)關(guān)鍵是要秉持價(jià)值工程的管理理念，在設(shè)計(jì)階段通過多方案比選，為確定最佳的設(shè)計(jì)方案提出建議，因?yàn)槠浔旧碓陧?xiàng)目實(shí)施技術(shù)上有優(yōu)勢(shì)，在設(shè)計(jì)階段就可以幫助明確設(shè)計(jì)方案在技術(shù)上是否合理可行，而財(cái)稅專業(yè)人才的加入則可以幫助確定投資估算、設(shè)計(jì)概算預(yù)算是否與項(xiàng)目匹配。而在項(xiàng)目建造過程當(dāng)中，就需要提供精細(xì)化的管理咨詢服務(wù)，幫助項(xiàng)目部構(gòu)建管理制度，劃分階段組建管理小組，將項(xiàng)目分解成階段性任務(wù)指標(biāo)，設(shè)置進(jìn)度安排，落實(shí)進(jìn)度計(jì)劃等。

3. 從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段考慮轉(zhuǎn)型

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段是工程咨詢機(jī)構(gòu)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，就目前來看，很少有機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，為此可以借鑒國(guó)外的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，探索資產(chǎn)管理。

還需要運(yùn)營(yíng)定額的支撐，實(shí)際上建設(shè)部有很多這樣的定額，如道路養(yǎng)護(hù)定額、路燈養(yǎng)護(hù)定額、自來水管網(wǎng)方面的定額等等，這些定額在一定程度上可以使政府補(bǔ)貼更符合實(shí)際，并使政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)的博弈形成最優(yōu)解。

4. 從全過程咨詢方法考慮升級(jí)

為什么現(xiàn)在EPC模式下的PPP項(xiàng)目，總承包方都需要在合同中加入一個(gè)退出機(jī)制，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的周期很長(zhǎng)，咨詢服務(wù)容易出現(xiàn)斷檔的情況，當(dāng)一家工程咨詢機(jī)構(gòu)完成前期咨詢服務(wù)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期該誰來管，移交的時(shí)候誰來管，如果移交了不養(yǎng)護(hù)，最后政府贖買后出問題了，怎么解決都是需要考慮的問題，基于此，可以利用現(xiàn)行的技術(shù)手段來進(jìn)行斷檔繼承，BIM是最佳的解決方案。BIM最大的優(yōu)勢(shì)是信息共享，項(xiàng)目任何一個(gè)參與方都能夠基于建筑信息模型來方便自身的工作，并使所有參與方能夠協(xié)同作業(yè)。BIM的模型真正將項(xiàng)目全生命周期內(nèi)所產(chǎn)生的所有信息都包含在內(nèi)，包括但不限于結(jié)構(gòu)信息、機(jī)電信息、材料、價(jià)格等。

（二）全過程咨詢需要制度保障

當(dāng)前，在推廣PPP模式的態(tài)勢(shì)下，市場(chǎng)主體更多是在倡導(dǎo)資源整合，要求市場(chǎng)主體合作發(fā)展，弱化競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化服務(wù)交易結(jié)構(gòu)。為此應(yīng)在制度上倡導(dǎo)全過程咨詢服務(wù)，并將其列入項(xiàng)目評(píng)審入庫和入選示范性項(xiàng)目的參考性指標(biāo)，從政策上給予保證，以保證PPP項(xiàng)目的良性健康發(fā)展。

（三）服務(wù)PPP項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)注意事項(xiàng)

事實(shí)上，基于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看，能夠在PPP項(xiàng)目做全過程咨詢的機(jī)構(gòu)很少，所以為規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)依據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定來做。具體而言采購了前提咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)，不宜繼續(xù)參與項(xiàng)目后期的招標(biāo)。從上文來看，由于PPP項(xiàng)目咨詢可能存在斷檔繼承的情況，這可能會(huì)導(dǎo)致一定的責(zé)任推諉現(xiàn)象，不利于PPP項(xiàng)目的周期性服務(wù)，如果不具備利用BIM技術(shù)來實(shí)現(xiàn)全過程咨詢服務(wù)的能力，最好不參與后續(xù)招標(biāo)。如果具備該能力，那么可以從政府需求出發(fā)，進(jìn)行一次性招標(biāo)。

三、結(jié)語

綜上所述，全過程咨詢是未來建設(shè)領(lǐng)域的必然趨勢(shì)，相關(guān)文件也在強(qiáng)調(diào)全過程咨詢，在PPP項(xiàng)目中要做好全過程咨詢服務(wù)難度非常大，從當(dāng)前的狀況來看存在一些比較突出的問題，而要做全過程咨詢服務(wù)，服務(wù)提供商，必須要具備相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，并要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，本文對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)研究，可能存在不足，但希望有一定參考價(jià)值。

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