自然資源確權(quán)登記中資源分類和單元?jiǎng)澏ㄞk法的研究

杜娜 王映月

摘要 以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中資源分類和單元?jiǎng)澏橹朦c(diǎn)，結(jié)合自然資源部在全國(guó)范圍內(nèi)開展的自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作，在對(duì)試點(diǎn)中各類自然資源確權(quán)的辦法進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，深入研究自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中自然資源的分類、登記單元邊界的劃定辦法，同時(shí)闡述了自然資源屬性調(diào)查內(nèi)容，旨在為全面開展自然資源調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供具有實(shí)踐性的建議和意見。

關(guān)鍵詞 自然資源;確權(quán);分類;劃定

中圖分類號(hào) F205? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2020）20-0075-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.20.021

Study on the Method of Resource Classification and Unit Delimitation in Natural Resource Right Registration

DU Na， WANG Ying-yue

（Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group， Xian， Shaanxi 710075）

Abstract Taking the resource classification and unit delineation in the unified registration of natural resources as the entry point， combined with the pilot work of the Ministry of Natural Resources to confirm and register the rights of natural resources nationwide， on the basis of sorting out and summarizing the methods for various types of natural resource right confirmation in the pilot， in-depth research on the classification of natural resources in the unified confirmation and registration of natural resources and the delimitation of the registration unit boundaries. At the same time， it expounds the content of natural resource attribute survey， aiming to provide practical suggestions and opinions for comprehensively carrying out natural resource survey and unified confirmation and registration.

Key words Natural resource;Confirmation;Classification;Delimit

我國(guó)為了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和制度，提出自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，這是我國(guó)資源管理的重大舉措。2016年七部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，2019年自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局在試行稿的基礎(chǔ)上聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，為制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作流程、確權(quán)方法與工作安排等給予了明確的政策性指導(dǎo)。2017年國(guó)家在青海、甘肅、寧夏、陜西、貴州等多個(gè)省市開展國(guó)家公園、水流、森林、濕地的確權(quán)登記試點(diǎn)，筆者在研讀該《辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家在各地開展的水流、森林、濕地、礦產(chǎn)等自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)的成果和經(jīng)驗(yàn)，提出自然資源確權(quán)登記中自然資源分類及邊界劃定的辦法，并對(duì)確權(quán)中要明確的資源屬性進(jìn)行闡述。

1 自然資源的基本概念

自然資源是確保人類得以生存的基礎(chǔ)條件，它是能夠給予人類創(chuàng)造生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然環(huán)境要素，主要包含土地資源、礦產(chǎn)資源、氣候資源、水資源、生物資源等 [1]。而自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作是依據(jù)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的迫切要求，在不動(dòng)產(chǎn)登記工作的基礎(chǔ)上，制定自然資源確權(quán)登記制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、濕地等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，明確國(guó)土空間各類自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，劃清不同權(quán)利主體資源的邊界，促進(jìn)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度 [2]，支撐自然資源有效監(jiān)管和嚴(yán)格保護(hù)。在國(guó)際上，自然資源確權(quán)登記的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程也是政府各部門只能逐漸明確、自然資源權(quán)利逐漸明晰的發(fā)展過(guò)程。

2 自然資源如何分類

2.1 自然資源分類的原則

根據(jù)自然資源資源的定義，結(jié)合《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中所明確的要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記 [3]。因此自然資源的分類要以實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為目的，遵循自然科學(xué)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)勢(shì)性的原則，對(duì)自然資源進(jìn)行分類。

2.1.1 自然科學(xué)原則。

自然資源是自然界的產(chǎn)物，具有自然界原本的特性，依據(jù)其自然特點(diǎn)，運(yùn)用土地、林業(yè)、草原、水利等相關(guān)的管理科學(xué)理論，科學(xué)地將自然資源進(jìn)行分類。

2.1.2 資源法規(guī)原則。

以我國(guó)最高法《憲法》和相關(guān)的自然資源法 [4]規(guī)定明確自然資源分類體系的一級(jí)類。

2.1.3 現(xiàn)勢(shì)性原則。

在不違背自然資源相關(guān)法律法規(guī)的前提下，根據(jù)國(guó)土、水利、林業(yè)、草原等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范 [5]，與各部門分類體系不沖突，有效銜接，達(dá)到層次分明有利于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作為目的。

2.2 自然資源各分類的含義

根據(jù)自然資源分類的原則，基于第三次土地利用現(xiàn)狀分類體系，結(jié)合自然資源試點(diǎn)中具體開展的情況 [6-7]，形成自然資源分類體系，細(xì)分為7大類型，33個(gè)類別，具體見表1 [8]。

3 自然資源登記單元如何劃分

3.1 自然資源登記單元

自然資源登記單元由縣級(jí)以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度，按照集中連片、生態(tài)功能相對(duì)完整等特征劃定的空間范圍，單元邊界劃定時(shí)應(yīng)結(jié)合國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等資源管理部門調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確自然資源的分布范圍 [4]，將集中連片、生態(tài)功能相對(duì)完整的劃為一個(gè)登記單元，同時(shí)單元邊界線銜接生態(tài)紅線和不動(dòng)產(chǎn)登記的物權(quán)權(quán)屬邊界。

3.2 自然資源登記單元的劃定

因自然資源的特點(diǎn)不同，且我國(guó)目前為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性劃定了需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等獨(dú)立的管理范圍，在該研究中將這些國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)（省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)）連同河流（干流、一級(jí)支流及其他重要支流）、山嶺可劃為獨(dú)立登記單元進(jìn)行確權(quán)登記，其他作為全要素登記單元進(jìn)行確權(quán)登記。已劃為獨(dú)立登記單元水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源，不再劃入全要素登記單元。

3.2.1 登記單元邊界劃定。

（1）國(guó)家公園。

國(guó)家公園是由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域 [9-10]。

依據(jù)國(guó)家公園的審批范圍線、行政區(qū)界線、不動(dòng)產(chǎn)登記單元邊界線進(jìn)行劃定，被行政區(qū)界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。國(guó)家公園指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立的三江源國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園、湖北神農(nóng)架國(guó)家公園、浙江錢江源國(guó)家公園、湖南南山國(guó)家公園、祁連山國(guó)家公園、北京長(zhǎng)城國(guó)家公園、云南普達(dá)措國(guó)家公園、福建武夷山國(guó)家公園等，其他由地方自設(shè)的不含在內(nèi)。

（2）自然保護(hù)區(qū)。

自然保護(hù)區(qū)是對(duì)具有代表性的區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)，用于珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然形成的集中分布區(qū)、對(duì)具有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)群體所在的陸地、陸地水體或者海域，按照規(guī)定，依法劃出具有一定面積的區(qū)域，對(duì)其予以特殊保護(hù)和管理。按照級(jí)別分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方自然保護(hù)區(qū)（省、市、縣3級(jí)），僅將省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)作為獨(dú)立登記單元登記。

自然保護(hù)區(qū)作為獨(dú)立的登記單元，依據(jù)批復(fù)的自然保護(hù)區(qū)管理界線、行政區(qū)界線、不動(dòng)產(chǎn)登記單元邊界線進(jìn)行劃定，被行政區(qū)界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。

（3）水流。

重要江河、湖泊的干流、一級(jí)支流及其他重要支流作為獨(dú)立登記單元，依據(jù)《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》規(guī)定的河道管理范圍，有堤防的河段以河道大堤背河堤腳處為水流登記單元邊界線，無(wú)堤防的河段根據(jù)歷史最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位確定水流登記單元邊界線。單元邊界應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記的物權(quán)權(quán)屬邊界，與轄區(qū)行政界線相銜接，跨縣域的水流，按縣域范圍內(nèi)的岸線邊界劃分單元。其中江河干流上的水庫(kù)納入江河登記單元。

其余匯入主要江河、湖泊的支流歸入縣級(jí)行政區(qū)的全要素自然資源登記單元中一并確權(quán)登記。

（4）山嶺。

山嶺作為獨(dú)立的登記單元進(jìn)行登記，登記單元按照林業(yè)部門劃定的山嶺范圍并結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記物權(quán)邊界確定其邊界線，被行政區(qū)界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。已作為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等進(jìn)行登記的不再重復(fù)登記。

（5）濕地。

被列為省級(jí)及以上濕地保護(hù)區(qū)或其他重要濕的作為獨(dú)立登記單元登記。按照政府批復(fù)的濕地保護(hù)范圍及林業(yè)部門劃定的濕地范圍，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記物權(quán)邊界確定濕地登記單元的邊界線，被行政區(qū)界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。已作為水流、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等獨(dú)立登記單元的，不再劃入濕地登記單元。

（6）其他登記單元。

獨(dú)立登記單元?jiǎng)澏ㄍ瓿珊?，行政轄區(qū)內(nèi)剩余的自然資源，以行政界線為邊界，將集中連片的自然資源生態(tài)綜合體劃為一個(gè)全要素的自然資源登記單元。

3.2.2 自然資源邊界劃定。

國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、山嶺和濕地作為獨(dú)立登記單元，是自然資源的生態(tài)綜合體，包含多類型的自然資源，因此其單元內(nèi)的資源認(rèn)定辦法與全要素登記單元內(nèi)資源認(rèn)定辦法一致;水流獨(dú)立登記單元內(nèi)的自然資源均為水流資源。

3.2.2.1

全要素登記單元。

對(duì)于劃定為全要素進(jìn)行確權(quán)登記的單元，單元內(nèi)各類自然資源的界線主要依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、地理國(guó)情普查、林地普查、濕地資源監(jiān)測(cè)調(diào)查、探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源調(diào)查以及各類不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記數(shù)據(jù)，并結(jié)合遙感影像在室內(nèi)判讀的基礎(chǔ)上，進(jìn)行外業(yè)核實(shí)確認(rèn)資源邊界。認(rèn)定方法如下。

（1）水流。

依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)中的水流邊界為基礎(chǔ)，并與最新遙感影像進(jìn)行校準(zhǔn)分析確定水流資源的邊界，按照自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)確定河流、湖泊、水庫(kù)、坑塘、冰川及永久積雪等各類水流資源的邊界。

（2）森林。

依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、林地普查數(shù)據(jù)中林地邊界為基礎(chǔ)，疊加林地確權(quán)成果，并與最新遙感影像進(jìn)行校準(zhǔn)分析確定森林資源的邊界線，按照自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)確定喬木林、灌木林、紅樹林、竹林、疏林等各類森林資源的 邊界。

（3）草原。

依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（不含其他草地）、地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)中草地邊界為基礎(chǔ)，疊加草原確權(quán)成果，并與最新遙感影像進(jìn)行校準(zhǔn)分析確定草原資源的邊界線，按照自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)確定天然草原和人工草地等各類草原資源的邊界。

（4）荒地。

依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地和荒草地），參照地理國(guó)情普查中的荒地邊界為基礎(chǔ)，與最新遙感影像進(jìn)行對(duì)比分析研判荒地資源的邊界線，按照自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)確定鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地和荒草地等各類荒地資源的邊界。

（5）灘涂。

依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和地理國(guó)情普查的灘涂邊界為基礎(chǔ)，與最新遙感影像進(jìn)行對(duì)比分析研判灘涂資源的邊界線，按照自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)確定內(nèi)陸灘涂和沿海灘涂的邊界。

（6）山嶺。

以地理國(guó)情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)疊加DOM數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合研判，確定山嶺資源的界線。

（7）濕地。

以林業(yè)部門濕地資源監(jiān)測(cè)調(diào)查成果，并與重要濕地保護(hù)區(qū)劃定界線相銜接，確定各類濕地的邊界線。

（8）探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源。

以國(guó)土部門探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源調(diào)查成果為基礎(chǔ)，明確探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源分布的邊 界線。

3.2.2.2 獨(dú)立登記單元。

國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、山嶺和濕地作為獨(dú)立登記單元，是自然資源的生態(tài)綜合體，包含多類型的自然資源，因此其單元內(nèi)的資源認(rèn)定辦法與全要素登記單元內(nèi)資源認(rèn)定辦法一致;水流獨(dú)立登記單元內(nèi)的自然資源均為水流資源。

4 結(jié)語(yǔ)

該研究基于國(guó)家《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》及試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，提出了自然資源的分類體系，并根據(jù)實(shí)踐梳理單元?jiǎng)澏ǖ姆椒ǎ瑢?duì)自然資源確權(quán)登記工作的開展具有一定的實(shí)踐參考作用，下一步筆者進(jìn)一步從自然資源的權(quán)屬、屬性調(diào)查等方面展開研究，以備更好地完成自然資源確權(quán)登記工作。

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