“雙評價”在國土空間規(guī)劃中支撐方式研究

謝玲琳,王顯奇，馮兆華，吳丹

文章編號：1672-5603（2020）02-55-6

摘 要 本文結(jié)合“雙評價”工作實踐，面向國土空間規(guī)劃編制需求，以鳳凰縣“雙評價”為例，進行資源環(huán)境稟賦現(xiàn)狀分析與國土空間格局特征分析，并從指標(biāo)約束傳遞為國土空間規(guī)劃設(shè)置空間管控底線，主體功能區(qū)識別與三區(qū)劃定實現(xiàn)功能傳導(dǎo)為國土空間用途管制提供依據(jù)，風(fēng)險識別與應(yīng)對為國土空間規(guī)劃決策提供依據(jù)三個方面，探索“雙評價”在國土空間規(guī)劃中支撐方式。

關(guān)鍵詞雙評價;國土空間規(guī)劃;空間格局特征;支撐方式

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A

"Double evaluation"Support Method in Territorial Spatial Planning

— Taking Fenghuang County as an Example

Xie Lingling ， Wang Xianqi ， Feng Zhaohua ， Wu Dan

（The Second Sureying and Maping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119）

Abstract： This paper combined the practices of "double evaluation" and faced the requirements for establishment of Land Spatial Planning. Taking the "double evaluation" in Fenghuang county as an example， the analysis of resources endowment status and territorial spatial pattern characteristics was carried out. The bottom line of spatial control for the territorial spatial planning was set from the index constraint transmission; And the identification of the main functional areas and the three-zone designated to realize the function of conduction provided the basis for the territorial spatial use regulation; And risk identification and response supplied the foundation to territorial spatial planning decision. The supporting method of "double evaluation" in territorial spatial planning was explored from the three aspects mentioned above.

Keywords： double evaluation; territorial spatial planning; characteristics of space pattern; support method

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)

〔2019〕18號）[1]、《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）[2]、黨的十九屆四中全會等相關(guān)文件會議要求，通過資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（簡稱“雙評價”），明晰區(qū)域資源環(huán)境稟賦，識別區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢與短板，統(tǒng)籌優(yōu)化“三區(qū)三線”布局，為國土空間規(guī)劃編制提供重要支撐。因此，加強“雙評價”在國土空間開發(fā)、保護和修復(fù)的應(yīng)用研究勢在必行[3]。按照中央要求，自然資源部積極推進“雙評價”的技術(shù)方法研究與評價規(guī)程，形成了《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南》[4];結(jié)合湖南省情，湖南省自然資源廳發(fā)布了《湖南省資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南（試行）》[5]。本文以鳳凰縣國土空間規(guī)劃實踐為例，結(jié)合正在開展的鳳凰縣“雙評價”編制工作，從空間管控底線設(shè)置、功能傳導(dǎo)、風(fēng)險識別與應(yīng)對等方面，探索“雙評價”在國土空間規(guī)劃中支撐方式。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 縣域概況

鳳凰縣位于湖南省西部邊緣，土地總面積1734km2，現(xiàn)轄13個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng);全境多山，屬中低山區(qū)，地勢西北高東南低，喀斯特地貌發(fā)育;土壤主要有水稻土、黃紅壤、黃壤、黃棕壤等;鳳凰屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤性氣候，多年平均氣溫16.0℃，年均降水量1281.6mm;全縣礦產(chǎn)資源主要為汞礦，錳鋅礦，石煤和釩等;旅游資源豐富，境內(nèi)名勝古跡眾多;鳳凰縣地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，主要災(zāi)害類型為滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷;至2018年末，全縣常住人口33.97萬，地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）81.03億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為11.2：13.7：75.1。城鎮(zhèn)化率40.57%、森林覆蓋率為58%，是國家森林城市、國家歷史文化名城。

1.2 評價方法

鳳凰縣“雙評價”根據(jù)《湖南省資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南（試行）》開展。

評價對象為鳳凰縣全域，評價單元為20m×20m的網(wǎng)格。

1.3 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)以2000國家大地坐標(biāo)系為數(shù)學(xué)基礎(chǔ)，主要包括以下三個方面數(shù)據(jù)：（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù);（2）相關(guān)規(guī)劃成果數(shù)據(jù);（3）法律法規(guī)、政策文件及其他部門資料。

2 ?鳳凰縣資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價

2.1 鳳凰縣資源環(huán)境稟賦現(xiàn)狀分析

2.1.1 ?生態(tài)資源現(xiàn)狀

鳳凰縣處于武陵山區(qū)生物多樣性保護區(qū)，境內(nèi)生物資源繁多，其中植物種類618種，動物種類123種，國家重點保護的野生動物有22種;國家級生態(tài)公益林290km2，省級生態(tài)公益林75km2，境內(nèi)有鳳凰國家地質(zhì)公園、南華山國家森林公園、兩頭羊、九重巖省級自然保護區(qū)。

2.1.2 ?土地資源現(xiàn)狀

鳳凰縣國土面積為1734km2，2018年，林地面積117226.32hm2，耕地面積34136.53hm2，優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在鳳凰縣東部及東南部河谷丘陵地帶。全縣活立木總蓄積量433.5736萬立方米，森林覆蓋率穩(wěn)定在58%。

2.1.3 ?水資源現(xiàn)狀

鳳凰水資源比較豐富，全縣的水資源總量為13.1億m3，多年平均徑流量13.1億m3，地下水資源總量2.227億m3，人均水資源占有量3096m3，但水資源空間分布不均勻，中部千工坪鎮(zhèn)、北部禾庫鎮(zhèn)可利用水資源短缺。

2.2 評價結(jié)果

2.2.1 ?鳳凰縣資源環(huán)境承載能力評價結(jié)果

鳳凰縣生態(tài)保護等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級面積分別為2981.57hm2、28946.19hm2、46797.92hm2、47975.11hm2、46750.80hm2。生態(tài)保護等級Ⅲ級以上占比81.59%以上，主要分布在鳳凰縣北部的武水流域、兩頭羊自然保護區(qū)以及生態(tài)公益林，中部的二級支流萬溶江、沱江流域，南部的南華山國家森林公園、九重巖自然保護區(qū)，詳見圖1。

鳳凰縣農(nóng)業(yè)功能指向的承載等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級面積分別為768955.40hm2、20429.53hm2、54508.95hm2、23179.58hm2、6378.13hm2，Ⅲ、Ⅳ級占比44.79%，Ⅴ級僅3.68%，主要分布在鳳凰縣東部、中部以及西北部，這些區(qū)域沿河兩岸，大多為平原、崗地，水資源充沛，土壤質(zhì)地為粘壤土，農(nóng)業(yè)承載等級高，詳見圖2。

鳳凰縣建設(shè)功能指向的承載等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級面積分別為55237.79hm2、19690.52hm2、63331.11hm2、31558.21hm2、3633.96hm2，Ⅲ、Ⅳ級占比54.70%，Ⅴ級為2.10%，主要分布在鳳凰縣中部以及西北部，這些區(qū)域沿河兩岸，大多為平原、崗地，水資源充沛，建設(shè)承載等級高，詳見圖3。

2.2.2 ?鳳凰縣國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果

鳳凰縣生態(tài)保護重要性等級高度重要、中度重要、一般重要、不重要面積分別為60705.44hm2、81020.41hm2、28744.50hm2、2981.24hm2，生態(tài)保護重要性等級較高區(qū)域主要分布在鳳凰縣北部、東部以及南部，區(qū)域內(nèi)有萬溶江、沱江等河流水系、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、九重巖、兩頭羊省級森林公園等生態(tài)系統(tǒng)，詳見圖4。

鳳凰縣農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性等級高適宜、中適宜、低適宜、不適宜面積分別為68947.011hm2、95332.24hm2、440.15hm2、62379.42hm2，高適宜、中適宜主要分布在鳳凰縣北部、中東部，詳見圖5。

鳳凰縣建設(shè)開發(fā)適宜性等級高適宜、中適宜、低適宜、不適宜面積分別為422866.19hm2、7303.27hm2、83045.04hm2、60237.09hm2，高適宜、中適宜主要分布在鳳凰縣中南部、東部，詳見圖6。

2.3 國土空間開發(fā)適宜性空間格局特征分析

將生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)開發(fā)功能指向的國土空間開發(fā)適宜性全域評價結(jié)果進行疊加分析，按照與適宜功能相對較高的類型一致的原則，確定單宜性、雙宜性、多宜性特征，得出鳳凰縣國土空間開發(fā)適宜性空間格局特征為：單適宜最大，總面積為94853.46hm2，占比54.69%，以生態(tài)保護單宜空間為主導(dǎo)，主要分部在鳳凰縣北部的武水流域、兩頭羊自然保護區(qū)，中部的二級支流萬溶江、沱江流域，南部的南華山國家森林公園、九重巖自然保護區(qū);雙適宜其次，總面積為75683.83hm2，占比43.63%，以生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雙適宜空間為主導(dǎo)，主要分布在鳳凰縣的西北部高山臺地、中部的中低山谷，東部的河谷丘陵地帶;多宜性最小，總面積為2914.31hm2，占比1.68%，零星分布在全縣。詳見表1、圖7。

3 “雙評價”在國土空間規(guī)劃中支撐應(yīng)用

3.1 空間管控底線設(shè)置

3.1.1 ?指標(biāo)約束傳導(dǎo)

堅持生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的理念，強化底線約束，通過“雙評價”識別資源環(huán)境稟賦、發(fā)現(xiàn)自身限制因素、確定承載狀態(tài)與潛力，為國土空間規(guī)劃設(shè)置空間管控底線，實現(xiàn)指標(biāo)約束傳導(dǎo)。以實現(xiàn)由傳統(tǒng)的空間治理模式“自上而下”層層下達指標(biāo)向“上下結(jié)合”轉(zhuǎn)變，更多的發(fā)揮地方各級政府主觀能動性[5]。指標(biāo)約束傳導(dǎo)主要包括以下兩方面，一方面依據(jù)承載狀態(tài)與潛力，確定極限生態(tài)保護規(guī)模、農(nóng)業(yè)開發(fā)規(guī)模、建設(shè)開發(fā)規(guī)模;另一方面堅持“底線思維”，為國土空間規(guī)劃設(shè)置底線管控指標(biāo)，包括森林覆蓋率、濕地面積、自然岸線保有率等底線管控指標(biāo)。

3.1.2 ?鳳凰縣空間管控底線設(shè)置

鳳凰縣空間管控底線設(shè)置如表2。

3.2 功能傳導(dǎo)

3.2.1 ?鳳凰縣主體功能區(qū)識別

鳳凰縣生態(tài)資源豐富，從生態(tài)保護重要性等級看，大部分為高度重要、中度重要區(qū)，面積為141725hm2，占全縣總面積的81.91%;從空間格局特征看，生態(tài)單適宜空間規(guī)模為76403.52hm2，占全縣總面積44.05%，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)雙宜空間規(guī)模為62365.43hm2，占全縣總面積35.96%。因此鳳凰縣主體功能為生態(tài)功能區(qū)。

3.2.2 ?鳳凰縣“三區(qū)”劃定

依據(jù)鳳凰縣生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性、建設(shè)開發(fā)適宜性評價結(jié)果，遵循生態(tài)優(yōu)先、實事求是、與主體功能定位一致、與適宜性功能相對較高的類型一致等原則，綜合考慮集中連片優(yōu)質(zhì)耕地、與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)村，劃分生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間。

經(jīng)劃定，生態(tài)主導(dǎo)空間總面積112132.18hm2，占比64.65%，主要分布在鳳凰縣中北部兩頭羊自然保護區(qū)，中部的二級支流萬溶江、沱江流域，南部的南華山國家森林公園、九重巖自然保護區(qū);農(nóng)業(yè)主導(dǎo)空間總面積為48253.27hm2，占比27.82%，主要分布在鳳凰縣中部河谷丘陵地帶，西北部的臺地;城鎮(zhèn)主導(dǎo)空間總面積13066.14hm2，占比7.53%，主要分布在萬溶江、沱江流域和國道209、省道308沿線。

3.3 風(fēng)險識別與應(yīng)對

將國土空間開發(fā)適宜性全域評價結(jié)果與土地利用現(xiàn)狀進行對比分析，識別保護利用中的問題、沖突和風(fēng)險。

3.3.1 ?沖突分析

（1）生態(tài)保護極重要區(qū)與用地沖突分析

通過對鳳凰縣生態(tài)保護高度重要區(qū)與現(xiàn)狀耕地、建設(shè)用地、人工商品林疊加分析，得出生態(tài)保護高度重要區(qū)的耕地面積為5240.09hm2，主要分布在鳳凰縣中北部兩頭羊自然保護區(qū)周邊，鳳凰縣中部萬溶江、沱江流域，以及鳳凰縣南部九重巖自然保護區(qū)周邊;生態(tài)保護高度重要區(qū)的建設(shè)用面積為1406.77hm2，其中工礦用地99.01hm2，主要沱江鎮(zhèn)周邊，其他零碎分布于全縣;生態(tài)保護高度重要區(qū)的商品林面積5294.61hm2，主要分布在鳳凰縣南部的南華山森林公園及周邊以及吉信鎮(zhèn)南部的萬溶江東側(cè)。

（2）現(xiàn)狀耕地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)沖突分析

通過對鳳凰縣農(nóng)業(yè)開發(fā)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀耕地疊加分析，得出農(nóng)業(yè)開發(fā)不適宜區(qū)的耕地面積為5264.30hm2，主要分布在鳳凰縣中北部兩頭羊自然保護區(qū)周邊，鳳凰縣中部萬溶江、沱江流域，這些區(qū)域處于生態(tài)保護極重要區(qū)。

（3）現(xiàn)狀建設(shè)用地與建設(shè)開發(fā)不適宜區(qū)沖突分析

通過對鳳凰縣建設(shè)開發(fā)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀建設(shè)疊加分析，得出建設(shè)開發(fā)不適宜區(qū)的建設(shè)用地面積為1171.58hm2，主要分布在鳳凰縣萬溶江、沱江流域。

3.3.2 ?應(yīng)對建議

生態(tài)保護極重要區(qū)現(xiàn)狀耕地方面，應(yīng)對方式分兩類，針對集中連片耕地，建議加強生態(tài)保護措施，科學(xué)耕種;零碎耕地建議開展生態(tài)退耕;生態(tài)保護極重要區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)方面，建議加強沱江鎮(zhèn)中心城區(qū)生態(tài)保護，實現(xiàn)綠色和諧共生，極重要區(qū)中集中分布的村莊維持現(xiàn)狀，加強生態(tài)保護，不再擴建，零星村莊逐步退出;生態(tài)保護高度重要區(qū)的商品林方面，建議建立生態(tài)補償機制，逐步轉(zhuǎn)變林地商品屬性。

4 結(jié)論

本文以自然資源部、湖南省雙評價指南為依據(jù)，結(jié)合鳳凰縣“雙評價”結(jié)果與國土空間規(guī)劃編制實踐，探索了“雙評價”在國土空間規(guī)劃的支撐方式，主要包括以下三個方面：（1）為國土空間規(guī)劃設(shè)置空間管控底線，實現(xiàn)指標(biāo)約束傳導(dǎo);（2）分析國土空間格局特征，對區(qū)域主體功能進行識別，實現(xiàn)功能傳導(dǎo)，為空間用途管制提供依據(jù);（3）進行沖突分析，識別風(fēng)險，提出風(fēng)險應(yīng)對建議。

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